乡村振兴背景下农村住房安全长效保障机制研究

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摘要：本文通过对农村住房安全保障低收入群体对象和危房动态新增的现状分析，指出当前农村住房安全保障现存问题：房屋有限经济寿命、保障情况动态变化和房屋建设质量，由此在乡村振兴背景下探索财政保障、技术保障和制度保障等三大长效保障机制，旨在为农村住房安全长效保障提供理论依据，进一步巩固和扩大脱贫攻坚的成果，并为下一步工作提供强有力的对策支持。

关键词：住房安全保障 农村危房改造 乡村振兴 长效保障

引言

党的二十大报告提出“全面推进乡村振兴”[1]，并指出群众在住房等方面面临不少难题。当前，我国正处于开创乡村振兴新局面的历史转折阶段。2021年我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，实现贫困户住房安全有保障。2013年以来，为解决农村贫困人口住房安全有保障，农村危房改造、易地扶贫搬迁等政策应运而生，使农村贫困人口的住房得到了有效的解决。但由于房屋存在一定寿命，具有较强的动态性，危房改造解决一批还会再出现一批，并且在改造后，诸多方面仍存在一定的问题和瓶颈需要破解和突破，因此农村人口，特别是贫困人口的住房安全保障仍面临艰巨任务，这就需要建立农村住房安全长效保障机制。

1 农村住房安全保障现状分析

相对于城市建筑，我国农村房屋建设具有规模小、造价低、安全度水平偏低等特点。由于农村房屋的建筑材料，如砖木、钢筋、瓦片、混凝土存在强度低、整体结构整体性差、房屋各构件之间连接薄弱等问题，多数房屋都在不同程度上存在安全隐患[2]。为加快推进农村危房改造工作，住房和城乡建设部于2019年11月28日发布《农村住房安全性鉴定技术导则》（以下简称《技术导则》），该文件主要针对农村房屋系指农村与乡镇中层数为一、二层的一般民用房屋。本文将根据《技术导则》房屋危险性定性鉴定方法，对农村住房安全保障现状进行分析。

1.1 保障对象以低收入群体为主

根据《住房和城乡建设部等4部门关于做好农村低收入群体等重点对象住房安全保障工作的实施意见》（建村〔2021〕35号），在巩固拓展脱贫攻坚成果方面，农村住房安全保障对象主要是农村低收入群体，包括农村易返贫致贫户（又称监测户）、农村低保户、农村分散供养特困人员（又称五保户），以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难家庭等[3]。在接续推进乡村振兴方面，为保持农村危房改造政策和农村住房救助政策的延续性，对农村低保边缘家庭和未享受过农村住房保障政策支持且依靠自身力量无法解决住房安全问题的其他脱贫户给予支持[3]。以上保障对象范围简称“六类重点对象”，其中，低保户、特困户、低保边缘户由民政局认定，易返贫致贫户、因病因灾突发严重困难户和其他脱贫户由乡村振兴局认定。

1.2  危房数量持续动态新增

根据《技术导则》对A级房屋描述：结构能满足安全使用要求，承重构件未发现危险点，房屋结构安全[4]。因此可认为A级房屋在短期内不存在安全风险，已实现住房安全长效保障。B级房屋结构基本满足安全使用要求，个别承重构件处于危险状态，但不影响主体结构安全[4]，因此B级房屋可能发展成为C、D级房屋，可认为未实现住房安全长效保障。

笔者根据实际工作经历，对X区自脱贫攻坚以来的“六类重点对象”住房安全等级进行实地鉴定，其中，由于少量低收入群体长期租住、借住在外，情况统计依据其实际居住房屋鉴定结果。经统计，2021年——2023年低收入群体住房安全等级及危房动态新增情况如表1所示。

2020年年末，X区已实现存量危房动态清零，2021年——2023年持续出现C、D级危房，以上年B级房屋为基数计算，2021年——2023年新增C、D级危房比例依次为：4.34%、1.56%、1.58%，由此可见，脱贫攻坚次年新增危房率较高，而2022年——2023年新增危房率较为稳定。

2 农村住房安全保障现存问题

2.1 房屋有限的经济寿命

房屋在自然环境中，由于建筑材料会收到自然环境化学或物理等作用影响，从而产生损耗。这种损耗不仅会损害房屋原有的结构部件，还会对其质量产生一定影响[5]。另外，自然灾害，如地震、洪水也会影响房屋使用寿命，如地震中产生的振动使房屋产生的强烈晃动，造成墙体裂缝，使房屋的结构遭到破坏。暴雨或洪水同样会对房屋产生影响，如2017年X区出现罕见大洪水，导致全区1680间房屋倒塌。雨水或洪水对房屋的影响一方面来自对房屋产生冲击力。如水位差造成的水压和水流对房屋有着直接的冲击；另一方面来自雨水或洪水对房屋的淹没和浸泡。房屋在被雨水或洪水浸泡的过程中，房屋原有建筑材料会因雨水的侵蚀而使不断腐蚀，地基也可能因负载而产生不均匀沉降，进而影响房屋整体稳定性。

2.2 保障情况动态变化

由于存在投亲靠友、租住、借住和其他安全住房等形式，这类住房保障的人群，在长效性上的问题更为突出。特别是在随着城市化进程的快速发展，越来越多的农村人口，特别是低收入群体涌入城市，成为“外来务工者”。据对某些一线城市流动人口的住房专项调查，“多数流动人口人均住房面积极小，甚至不到城市居民人均住房面积的1/3。许多外来务工者均居住面积只有5平方米，也别是在工厂宿舍居住的流动人口平均是7.5人共用一间住房，非常拥挤”[6]。这类群体的住房安全长效保障显然是缺失的，但由于长期不在农村居住，且在短期内有住房安全保障，因此不适用于实施危房改造政策。当逢年过节返乡时，除暂居于亲戚朋友住处外，很可能就居住于老旧房屋中，存在极大安全隐患。

2.3 房屋建设质量

我国农村住房的建设具有自主、自行、自力等特征，大多是居民亲力亲为。农村居民根据会自身的经济水平进行建筑材料和建筑工人的选择。一般来讲，农村居民乐于自己从建筑市场挑选材料，并雇佣有装修建筑经验的农民工或者自行建造房屋。由于难以甄别建筑材料质量，且缺乏专业的施工队伍，加上施工机械设备配备不足，农村房屋的建设质量也难以保障。除此之外，农民自行建成后的房屋也缺乏定期的维护，往往在建成几年后就出现各种问题，如墙皮掉落、裂缝、漏雨、渗水等。对此类住房问题，农村居民也仅仅是进行简单的修补工作。由于农村住房质量得不到适当的监督和反馈，因此农村房屋的质量无法保障，农村居民自建房的寿命通常很短。特别是低收入群体新建的房屋，由于资金不足，技术监督等欠缺，很可能房屋在建立之初就存在安全隐患。农村危房改造政策的补助资金，虽然缓解了农村建房压力，且根据人口限定了建设面积，大大控制了建房资金总投资。但对于贫困户建房，自然是在各方面都省，资金保障困难也会严重影响房屋建成的质量。

3 构建农村住房安全长效保障机制

3.1 财政保障

一是将农村危房改造政策作为一项长期性的民生工程进行实施。由于危改具有较强的动态性，即解决一批后还会出现一批，这就需要继续实施农村危房改造并给予资金补助；二是对于对单一保障安全的农村户口家庭而言，因长期在外租房或借住他处，无法享受危房改造政策，又不是城镇户口，也无法享受租赁补贴，针对这类情况，可拟定相应政策使其获得租赁补贴；三是地方政府可结合当地实际制定政策，为农村房屋购买保险，与保险机构签订“农村住房安全保险”，以减轻自然灾害等原因对房屋造成的经济损失。

3.2 技术保障

一是对新建的房屋，应选址安全、地基坚实，基础牢固、结构稳定，抗震构造设施齐全、符合规定，围护结构和非结构构件与主体结构连接应当牢固，确保建筑材料质量合格，施工操作规范；同时，应具有厨房厕所等基本设施。二是对个别承重构件处于危险状态的B级房屋，应由专业技术人员对房屋的选址、地基基础、墙体、柱、梁、楼板、屋面工程等方面的质量安全情况进行排查，预判房屋安全年限，定期监测房屋结构安全性。对局部危险点提前预防、修复，防微杜渐。

3.3 制度保障

各地住房和城乡建设部门应与乡村振兴（扶贫）、民政等部门加强信息协调联动和数据共享，加强对农村低收入群体等重点对象住房安全动态监测。通过住房安全保障长效与否的判定（如图所示），加强对住房无长效保障的家庭的跟踪，并建立工作台账，对于监测发现的住房安全问题实行销号制度，住房安全问题解决一户，才能销号一户，切实有效实现农村家庭住房安全有保障。

4 结语

虽然在住建部及相关部门通力合作下，全国各地数千万在农村生活的贫困群众摆脱了摇摇欲坠的危房，住上了让人放心的基本安全房。但是脱贫摘帽并不意味着到达了终点，这仅仅是一个崭新的开始。尤其是为巩固拓展在脱贫攻坚期所取得的不易的背景下，实现农村住房安全长效保障是乡村振兴具有十分重要的一环，更是农民安居乐业、乡村全面振兴的基础。

参考文献

[1] 中华人民共和国中央人民政府网．习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[EB/OL]．[2022-10-25]．http：//www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm

[2] 熊学玉.《农村危险房屋鉴定技术导则》解读[J]．建设科技，2009（13）：18-19．

[3] 中华人民共和国中央人民政府网.住房和城乡建设部 财政部 民政部 国家乡村振兴局关于做好农村低收入群体等重点对象住房安全保障工作的实施意见（建村〔2021〕35号）[EB/OL]．[2021-4-14]．http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-04/21/content_5601098.htm

[4] 中华人民共和国中央人民政府网．住房城乡建设部关于印发《农村住房安全性鉴定技术导则》的通知[EB/OL]．[2021-4-14]．http：//www.gov.cn/xinwen/2019-12/04/content_5458282.htm

[5] 高婷．我国建筑寿命影响因素分析[J]．建材技术与应用，2015（06）：46-47+52．DOI： 10.13923/j. cnki.cn14-1291/tu.2015.06.018.

[6] 梁燕平．农民工居住问题现状及对策研究[D]．广西师范大学，2008．