伦敦、慕尼黑与上海市宠物犬管理制度对比及其启示

摘要：随着人们生活水平不断提高，宠物犬作为最受欢迎的宠物之一，饲养数量不断增加。但宠物犬伤人、虐待宠物、市场混乱等各种社会问题层出不穷，规范化管理迫在眉睫。英国早在19世纪就颁布了动物保护法，德国更是将动物保护纳入宪法。伦敦，慕尼黑作为本国养犬管理典范，具有相对成熟的养犬管理制度。本文将着眼于上海市宠物犬管理现状及问题，对比分析伦敦、慕尼黑城市宠物管理制度，以期对我国养犬管理制度及监管提出建议与启示。

关键词：城市养犬；养犬管理；宠物犬

一、研究背景

根据《2022年中国宠物消费报告》，2022年中国城镇宠物犬数量达到5119万只，在养宠结构中占比51.3%。2022年城镇宠物（猫犬）消费市场规模2706亿元，较2021年增长8.7%。对于当今的都市人群，宠物是他们美好生活的标记物，是外显的情绪资源，更是内心情感的寄托。宠物的需求和市场已经形成，但目前国内的制度体系和政策架构不够完善，缺乏上位法依据，违法成本低，监管缺失，法律刚性不足等问题显著。如何促进人与动物和谐相处，构建和谐城市，成为现代化城市管理不容忽视的环节。英国是第一个就动物福利立法的国家，动物保护法发展至今已有两百多年的历史，在英国，伦敦拥有最高的人均养犬率、最多的宠物数量以及最发达的宠物经济。德国甚至在2002年将动物保护纳入《基本法》第20a条，在宪法秩序的范围内，通过立法保障了动物保护。《Monocle》杂志2019年全球最宜居城市调研结果显示，德国慕尼黑在全球最宜居城市排行榜中位于第三，宠物犬饲养环境条件优越，基础设施完善，具有相对成熟的宠物管理体系和政策法规。本文从上海市宠物犬管理现状出发，对比分析伦敦、慕尼黑与上海市城市宠物犬管理法规、管理体制、相关部门措施及成效，从多角度对城市养犬管理体制建言献策，探索现代城市宠物犬治理新模式。

二、上海市养犬管理现状

（一）养犬基本情况

随着我国人均可支配收入的增加，宠物饲养逐渐兴起，我国养宠人数不断增加。根据《2022年中国宠物消费报告》，2022年全国城镇宠物猫狗数量合计约达11655万只，较2021年增长3.7%。养宠人数达7043万人，较2021年增长2.9%。

（二）养宠市场现状

1.市场飞速增长

中国宠物行业白皮书数据显示，我国城镇宠物市场规模2020年超过两千亿元，2015-2020年6年复合增长率达到32.8%。2022年城镇宠物（猫犬）消费市场规模2706亿元，较2021年增长8.7%。随着养宠家庭增加和行业成熟度不断提高，我国宠物行业仍将保持稳步增长，2023年将超过三千亿元规模。

2.养宠群体画像

《2022年中国宠物消费报告》宠物主数据画像显示，宠物主以90后，高学历、高收入人群为主。年轻宠物主持续增加，95后已明显占主导地位，达36.8%。与2021年相比，80后宠物主占比有所减少，70后宠物主占比有所反弹。我国城镇养宠人群收入较高，月收入八千元以上的占三分之一左右。养宠人群呈现高学历特征，本科及以上学历的养宠人群占比超过60%。

（三）上海市宠物管理现状

随着养犬数量的不断增加，宠物犬在丰富人们生活、带来快乐的同时，也带来了一系列隐患，如城市卫生安全管理等问题。得益于2011年颁布的《上海市养犬管理条例》，以及养犬人文明素养的提高，上海市养犬管理现状有了很大的改善，执法力度、服务力度、宣传力度都在持续加大。

1.执法力度加大

一是加大对不文明养犬行为的查处力度。加大对重点遛犬区域的巡查力度，以及常见的不文明养犬行为查处力度，如“不挂犬牌”“不系犬绳”“不戴嘴套”等。二是加大对个人非法饲养烈性犬、流浪犬“110”警情和线索的摸排力度。按规范做好无证流浪犬的收容工作。三是开展规范市场秩序专项行动，近年来，各区多次开展查处涉及宠物违法的案件，宠物诊疗机构违规注射、未取得检疫证明销售犬只等多种事件，促进宠物行业的健康发展。

2.服务力度加大

针对养犬登记工作，部分派出所增配智能设备，对有资质的宠物医院开放免疫办证权限，授权具备条件的宠物医院开展犬只“一门式”免疫和办证业务。针对犬只免疫工作，各区农村委不断增设和调整城区犬类免疫点，按照“合理布局、方便接种”的原则，对辖区内符合要求的宠物诊疗机构全面放开犬类狂犬病免疫点认定。

3.宣传力度加大

借力互联网迅猛发展，如今各区公安分局发放文明养犬宣传资料、组织现场宣传活动、开通官方账号等线上线下相结合的方式，引导广大群众积极参与。各区门户网站、微信公众号等线上平台及时更新养犬登记、狂犬病免疫点等信息，引导市民依法养犬，规范养犬行为。各区城市管理行政执法局通过发放文明犬只宣传告知单、现场法律解读等形式，增强广大群众依法养犬、文明养犬的意识。

（四）养犬管理的现存问题

1.宠物伤人的干预措施不足

据2021动物致伤防治高峰论坛数据显示，动物伤人已经成为急诊外科常见的问题。动物致伤防治体系仍待改善，医院缺乏规范的动物致伤门急诊，基层欠发达地区诊疗水平和诊疗能力不高，广大市民缺乏动物致伤防治的正确常识和预防破伤风的相关知识。

2.流浪犬整治的工作力度不够

根据中国宠物行业白皮书的数据，截止2021年，我国流浪犬的数量已经超过五千万只，由于流浪犬数量泛滥，流浪犬随意繁殖、伤人、携带病毒等多种问题，给市容市貌和居民的正常生活带来负面影响。同时存在犬类收容点数量少、兽医和专业人员短缺、缺少系统的人性化管理等问题。

3.执法力度不强

由于违规养犬行为数量多、取证难、处罚程序要求严以及易引发矛盾，依法处罚的决策难以切实实施，对违法行为处理刚性不足，不利于《上海市养犬管理条例》的贯彻实施，影响法规的权威和执法的严肃性。对于虐待、遗弃等危害宠物犬的行为，法律界定模糊，甚至无法可依，责罚力度轻，监管缺失。

三、三座城市宠物犬立法与管理制度对比

（一）立法层面

从法律依据来看，伦敦、慕尼黑宠物犬管理均有上位法依据，上海仅有地方性法律法规。英国是世界上最早通过动物保护法律的国家，目前正在实行的《动物福利法》和《动物保护法》，是保护犬只的最主要法律，法律体系完善。德国在1933年通过了《帝国动物法》，首次在国家层面提出保护犬只福利。1972年和1988年德国分别通过了《动物福利法》和《动物保护法》，进一步保护犬只的权益。而在中国，对于养犬行为缺乏国家层面的统一法律进行规范和管理。

从立法目的来看，英国与德国的犬只保护法律，在法律上将犬只视为脱离于养犬人的独立个体，而不是养犬人的个人财产。我国各省市的立法目的均从保护公民生命财产安全出发，通过限制或规范养犬人和犬只的行为以保护公民的合法权益。2011年实行的《上海市养犬管理条例》中强调养犬人的行为规范，而犬只的行为同等与养犬人的行为，也就是“犬责人担”，对养犬人的不规范饲养行为加以限制。

英国和德国均在国家层面确立了动物保护法，从保护犬只的合法权益出发，通过法律规范养犬人的行为，保护犬只福利。我国缺乏国家层面的保护宠物犬的法律，仅存在相关地方性法律法规，且以保护公民的合法权益为基础，在法律执行的过程中规范养犬行为。

（二）管理体制

伦敦、慕尼黑管理体制相似，均由多部门共同联合落实养犬管理。以慕尼黑为例，《动物保护法》规定养犬管理和保护犬只福利由警察部门、兽医部门、行政部门和立法机构共同负责。警察部门负责监督规范养犬人的养犬行为、养犬登记及保护犬只的福利。立法机构的介入，让慕尼黑各部门的自由裁量权进一步缩小，让保护犬只合法权益得到最大化。

上海市养犬管理体制是以公安部门为主，多部门协调参与管理。上海市《养犬管理条例》规定：市公安部门是本市养犬管理的主管部门。公安部门不仅负责本辖区内的养犬管理以及相关处罚，还要设立犬只收容所负责犬只的收容、认领和领养工作。

伦敦与慕尼黑养犬管理体制均由多部门联合参与管理，警察部门职责主要为监督执法，且有立法机关参与管理。上海市养犬管理体制以公安部门为主管部门，职责广泛，任务繁重。

（三）法律执行

一个城市对于养犬的规范不仅在法律制定层面，还在于法律执行层面，严格的法律条文配合严格的执法才能发挥作用。

英国和德国的《动物保护法》均规定了犬只在任何时候都不得受到虐待，养犬人不得损害犬只的合法权益，警察部门和行政部门配合，对养犬行为负有监督的职责，规范养犬行为。并且法院可以参与到养犬规范当中，配合警察部门起诉或处理犬只相关事务。在上海，《上海市养犬管理条例》规定犬只危害到他人的合法权益或者危害到公共秩序时，应由养犬人负相关责任，由警察部门进行处罚。

伦敦和慕尼黑的相关法律规定重视养犬人的行为规范，通过强监督、强执法力度来规范养犬行为和保护犬只的权益。而上海的条例中，针对不规范的养犬行为，只涉及处罚现金和限制养犬证的发放，处置力度相较于其他两个城市低。

（四）养犬具体制度比较与分析

1、饲养条件

三个城市对于犬只的饲养条件要求各不相同，但均要求饲养人给犬只提供合适的生活环境，保障犬只的健康。这不仅是出于对犬只福利的保护，还进一步保障了公民的权益。

《上海养犬条例》第十二条规定：饲养犬只的个人应当具有完全民事行为能力，在本市有固定居住场所。上海市对于养犬条件和犬只类型有较为明确的规定，限制养犬资格的获取。

伦敦的《动物福利法》规定了养犬人必须年满十六周岁；必须有能力给犬只提供一个舒适的环境；通过“宠物机构”的饲养面试，通过公安部门的背景审查，才能获得饲养权。

慕尼黑的《动物福利法》同样规定对养犬人进行背景审查和确保动物健康，但与英国不同的是，该法在第三节便规定了各种养犬禁止行为，对饲养条件更加重视，确保动物福利不受损害，进一步保护了犬只的福利。

2、行为规范

在三个城市的法律中，均规定了养犬人是犬只的第一负责人，养犬人需要对犬只的行为进行负责。

伦敦的《动物福利法》将保障犬只福利纳入养犬人行为规范当中。《动物福利法》规定：养犬人需全面保障犬只的福利，为犬只提供保障生存的居住环境；充分照顾犬只的心理健康等。对于违反规定的养犬人处罚力度大，包括罚款，拘捕甚至是刑事处罚。

慕尼黑的《动物福利法》进一步细分了养犬人的责任，将犬只责任人分为饲养人、照看人或必须照看犬只的人。同样，慕尼黑重视保障犬只福利，《动物福利法》规定：养犬人需保证给予犬只足够的生活条件；禁止虐待犬只等。如果养犬人出现违反规定的行为，会面临高额的罚款、拘留，甚至被法院起诉，面临刑事指控。

《上海市养犬条例》规定了养犬人的行为规范，强调养犬人作为犬只的第一责任人，无论是携带犬只外出还是疫苗接种，养犬人需为犬只负责。因此《条例》主要从保护公众的合法权益出发，限制和规范养犬人的行为，对于违反相关规定的，主要处罚手段是对责任人进行罚款或由公安机关进一步处理。

三个城市的养犬规定存在差异，伦敦与慕尼黑更强调保障犬只的福利，对养犬人要求更加严格，违法成本更高。上海市着重关注公众的合法权益，对养犬人要求较为宽松，违法成本低，多为行政处罚。

四、伦敦与慕尼黑养犬管理制度对上海市的启示

（一）推进动物管理立法

良法是善治的基础和前提。制定科学、完善、统一的动物管理立法对我国动物管理规范体系至关重要。

目前，我国缺少统一的宠物犬管理法律法规，涉及宠物犬管理的条文只分散在一些相关法律中的某些章节和条款。虽然一些城市对于宠物犬管理制定了地方性法规、地方政府规章，如《上海市养犬管理条例》，但是并不能找到具有指导意义的上位法法律依据，条例内容并不完善。反观英国、德国，均制定了动物保护方面的基本法，如《联邦动物保护法》和《动物保护法》，对饲养动物的居住条件、训练、手术、实验、买卖、运输、屠宰、灭杀等都做了相当全面的规定，并授权政府机构制定颁布实施各项细则和标准。

因此，政府应发挥养犬管理的主导作用，加快推进统一的动物管理立法，完善、修订相关地方法律法规，建立科学的动物管理规范体系，使动物管理有法可依，有法可循。

（二）转换主管部门

根据现行的《上海市养犬管理条例》规定，市公安部门是上海市养犬管理的主管部门，负责本市的养犬管理以及相关处罚，需要协调相关部门，指导、组织和监督养犬管理工作。将公安机关作为养犬管理的主管部门，一方面加大了公安机关的任务量，影响其他职能的履行：另一方面，公安机关繁重的任务会影响养犬管理工作的效率效能。以伦敦为例，警察部门仅负责监督养犬人的行为规范、养犬登记、保障犬只福利及对不规范养犬行为进行执法，工作内容独立明确。养犬管理由行政部门、执法部门和法院部门共同负责，各部门职责明确，相互协作。

因此，笔者认为，应由城市管理综合执法部门担任养犬管理的主要部门，公安部门协助养犬管理工作。城市管理综合执法部门职责范围涵盖城市管理各方面，可以行使执法权和行政处罚权，具有庞大的执法管理队伍，在日常巡逻中便于监督和管理。

（三）简政放权

近年来，建设人民满意的服务型政府一直是政府治理的重点。随着经济发展和社会进步，公民的素养和自律、自治意识不断提高，养犬管理从政府主导变向社会自治是必然的发展趋势，政府监督、社区自治、养犬人自律的养犬管理模式将成为常态。政府应当简政放权，简化管理服务程序，建立一站式服务中心，集登记、防疫、宣传等于一体，让居民做到在十五分钟社区生活圈内就能办好事，便利民生，提高行政效能；有效授权，将管理和服务的重心下放，给予社区乡镇更多管理权限，允许其养犬登记并建立本区宠物犬管理信息档案，将养犬管理切实融入居民日常生活。

（四）加强基层自治

在宠物饲养已经成为社会普遍现象的情况下，基层组织的作用日益突出，民众自治显得尤为重要，需要居委会、村委会、业主委员会、物业服务企业、宠物协会和动物保护组织等的共同参与管理和养犬人自律。政府可以通过引导、支持居委会、业委会讨论制定本居住区的养犬公约并监督实施的做法，实现规范化养犬管理。笔者在调研中了解到，本市浦东汇仁馨苑居民区建立起了“1+1+1”的社区养犬管理模式，一个给力的居委会，一个给力的物业，一支热心的志愿者小队。居委会广泛听取居民意见，形成社区养犬公约，物业服务企业提供信息服务管理，志愿者巡查不规范养犬行为。这种民主协商与决策的过程，让居民充分参与基层自治，既能激发居民参与治理的热情和积极性，又能提升居民对于政策理解，使养犬管理更加和谐。

（五）凝聚社会力量

宠物协会和动物保护组织等团体组织是政府和养犬人之外的第三方力量，具有相当的专业性与创新性，应当协助政府进行养犬管理工作，在行业发展过程中，不断改进监管机制，规范化管理、运营；依据现有条件与问题，提出相应观点与建议，供政府管理部门研究与参考；积极谋求与政府合作，加大宣传力度、广度、深度，通过科普宣传活动及专题讲座等公益活动，提升养犬人素养，规范养犬人行为。

五、总结

随着经济的快速发展，人民群众生活水平提高，宠物为人们提供的情绪价值日益凸显，城市宠物犬饲养率不断上升。养犬管理作为城市宠物管理的重点，对规范化管理提出了更高的要求。与伦敦、慕尼黑宠物犬管理制度相比，上海市养犬管理制度主要在“法律政策”“管理体制”“法律执行及监督”方面不足。对此，为了建设规范化养犬管理制度，应重视政府的主导作用，通过统一立法，为城市宠物管理提供法律依据，转换主管部门，简政放权，充分发挥基层民众、机构等社会多元主体力量，共同推动养犬管理制度的规范化发展。

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基金项目：由上海市级2022年大学生创新创业训练计划项目“中英德和谐都市宠物犬管理对比研究--以上海、伦敦、慕尼黑为例”资助，编号：S202210251129。