“三包一挂”现状问题及治理对策研究

摘要：“三包一挂”违法违规行为严重扰乱建筑市场秩序，间接影响工程建设质量安全。本文通过分析房建市政工程“三包一挂”现状问题，提出“三包一挂”问题治理对策。

“三包一挂”即违法发包、转包、违法分包、挂靠等违法违规行为。基于以往工程项目质量安全事故调查结论，项目施工现场出现质量安全事故往往与项目发承包中存在“三包一挂”违法违规行为有一定间接关联。加强“三包一挂”违法违规行为治理，进一步规范建筑市场秩序，对提升工程质量安全有着较强保障意义。

1.“三包一挂”违法违规行为危害

在房建市政工程建设施工阶段中，工程分包是一种常见市场行为。总承包单位通过合法分包能够将工程分包给具备专业技术能力或施工能力的单位，达到资源和劳务的有效利用，实现工程施工的经济与效率。但实际中，由于部分建设单位、承包单位为追求不正当利益，往往无视法律法规规定，将工程发包给不具有相应资质的施工单位或肢解发包，将承包工程违法分包甚至层层转包，导致工程款层层克扣、施工合同纠纷频发、农民工欠薪等问题，严重影响建筑市场秩序。同时，在层层转包、违法分包等“三包一挂”违法违规行为中，常常存在实际施工人员专业技术水平不足，对工程安全质量重视程度不够，项目管理规章制度严重欠缺或不落实，安全防护用具与设备不足，工人安全意识不够、未经过安全培训上岗作业等问题，容易间接引发工程质量安全事故，危害人民群众生命财产安全。

2.“三包一挂”方面现状问题

通过对近年建筑市场行为监管和专项督查情况总结分析，在“三包一挂”违法违规行为自控、监管、查处方面存在以下现状问题：

2.1项目市场行为内控好坏不均。近年，国有建设、施工大企业发承包内控制度逐步完善，并成立专门部门实施管理，建筑市场行为管理内控逐步增强，挂靠、转包行为减少。但在部分小型施工企业项目中，项目发承包内控形同虚设、项目管理体系不健全等问题突出，挂靠、转包、违法分包现象并不鲜见。一是建设单位在招标中对企业资质、人员资格设置过高条件排斥潜在投标人，但项目实施过程中，项目承包单位关键岗位人员大比例更换，且更换人员职称、业绩大部分低于投标人员;二是项目提前开工，建设单位未招先建、桩基工程肢解发包现象增多;三是项目总承包单位关键岗位管理人员不在岗，特别是项目经理未到岗履职、关键岗位管理人员变更未及时完成审批等现象较多;四是项目总承包单位未按照《资质标准》选择具有相应资质的分包单位;五是专业承包、劳务分包单位未派驻足够的管理人员在现场进行管理，以班组代替管理;六是分包单位普遍由项目监理部越权审批;七是监理单位总监理工程师未到岗履职现象较多，项目监理部专业监理工程师、监理员流动性较大，部分人员无企业社保。

2.2查实违法违规行为手段有限。近年，住建部多次出台和修订房建市政工程建筑市场行为有关规定，如《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》（建市规〔2019〕1号）等，对规范工程发承包活动、遏制“三包一挂”违法行为、维护建筑市场秩序、引导监管单位开展项目日常监督管理工作起到了积极作用。随着建筑市场行为监管规定不断修订和日益细化，转包、违法分包、挂靠（联营）等违法违规行为交易日益隐蔽。从日常监管情况来看，现有常规性检查手段有限，已难以现场发现“三包一挂”问题线索并查实上述问题，且当项目未按要求提供付款凭证、工程款发票等相应材料，或提供阴阳合同、虚假社保证明、虚假劳动合同等虚假材料时，监管部门难以使用现有手段进行核实和惩处。目前，查实的“三包一挂”案件线索主要来源于审计、纪检部门，即从项目资金流向审计中发现。

2.3建筑市场行为监管强度不足。一是各级建设执法单位建筑市场行为监管专业人员力量不足。部分区级建设行政执法单位未专门设置建筑市场行为日常监督管理部门;部分区设置了专门市场科负责建筑市场行为监管，但人员数量与当前项目数量相对比，人员配置严重不足且承担了大量其它工作，一定程度上分散了执法力量，弱化了对“三包一挂”问题的监管和查处。二是为减少审批备案环节、优化营商环境，取消了原有项目承包合同备案和分包合同备案事项，客观上加大了“三包一挂”问题日常监督检查难度。三是原有劳务分包资质等审批部分改为备案，行业准入门槛大幅降低，一定程度上致使“三包一挂”问题乱象不断。四是按照双随机检查要求，“三包一挂”等建筑市场行为方面监督检查频次降低，核查覆盖面和深度不够。五是自疫情结束后，为推进复工复产，项目提前开工问题愈发增多，导致肢解发包、未招先建等问题时有发生，但处罚处置难以到位。

3.“三包一挂”问题治理对策

针对以上问题，为进一步加强建筑市场行为日常监督管理工作，加大对“三包一挂”违法违规行为治理力度，提出以下对策建议：

3.1完善项目信息化管理。采取信息化管理方式，建立项目信息报送平台。分阶段收集项目基本信息，包括项目合同类型、发承包单位名称、承包方式、承包内容、结算方式、合同价、项目负责人、合同起止日期、签订日期等基本信息。强化项目信息平台大数据运用，通过平台大数据筛查，对平台中频繁更换项目经理和项目总监或更换项目管理人员超过50%的单位，纳入重点监督检查范围。

3.2压实项目主体责任。进一步压实参建单位和项目的管理体系，切实落实项目建设、施工、监理等参建各方主体责任。项目建设单位要按照法定程序严格依法发包，切实履行工程款支付义务。项目施工总承包单位要严格依法分包，加强对分包单位企业资质、人员资格等内审工作，切实履行总承包管理责任。项目管理人员每月到岗履职天数不得少于当月日历天数80%。项目监理单位要强化对项目施工总承包、专业分包、劳务分包等单位的企业资质、人员资格等审核工作，切实履行监理责任。项目监理人员每月到岗履职天数不得少于当月日历天数80%。结合智慧建管、实名制管理等系统，强化对项目承包单位关键岗位管理人员、项目监理部监理人员的考勤工作。对“三包一挂”违法违规行为及项目负责人未按规定到岗履职等行为，要依法依规从严查处。

3.3强化市场行为监督检查。要将“三包一挂”问题查处作为工程质量安全的保障内容，纳入日常监督检查范围，打造“互联网+市场+质量安全”，将建筑市场行为监管贯穿于质量安全监督全过程，全面强化对项目建筑市场行为日常监督管理工作。着力执法队伍建设，适时组织各级执法人员开展建筑市场行为监管培训工作，全面提升执法人员业务水平，提高对“三包一挂”问题的发现和查处能力。加强对建筑市场行为监管执法的检查，适时组织专项督查，检查有关工作落实情况。

3.4建立审计联动查处机制。联合审计主管部门，建立“三包一挂”问题联动查处机制，借助延伸审计手段，重点强化政府投资项目“三包一挂”问题线索的发现措施。进一步完善案件线索移交机制，依法及时查处违法违规行为。

3.5加强信用管理手段运用。除行政处罚手段外，充分运用建筑市场监管与诚信一体化工作平台，结合信用管理机制对责任主体违法违规行为予以惩戒，大力提倡合法发承包活动。通过信用管理手段，逐步淘汰问题较多企业，着力提高项目责任主体特别是施工总承包单位的责任意识，使其充分认识到建筑市场行为不规范特别是“三包一挂”行为的危害性、违法后果的严重性，自觉杜绝类似问题。从信用机制上让项目参建各方在建筑市场违法违规行为方面不想为、不敢为，从源头上净化建筑市场环境。