中美社会福利制度中养老制度的对比研究

摘要：虽然中国的社会和经济改革一直以渐进主义为特征，但在过去30年里，养老金制度已从传统的国家雇主保障制度转变为国家社会保障制度，值得注意的是，养老金已扩展到大多数人。养老金制度的发展伴随着国内经济和企业改革，也是全球社会福利发展的一部分。由此产生的复杂的养老金制度对消除贫困、收入平等和社会一体化等社会分层产生了重大影响。本文的主要目的是进行中美社会福利制度中养老制度的对比研究，从个人、家庭和宏观社会经济环境的角度，评估了养老金的分层效应。文章的最后一部分考虑了中国养老政策未来可能的方向，以促进更大的平等和社会融合。

关键词：社会福利;养老保险;中美

一、导语

过去四十年的经济腾飞，人们的生活水平不断提高，医疗保障水平越来越好，人均寿命不断上升。从1980年的66.8岁一直到现在的76.3岁，寿命延长了十年，这意味着老年人口越来越多。而另一方面是计划生育带来的人口结构问题和出生率下滑。新中国成立70年里，我们经历过2次人口出生高峰，分别是60年和80年代。第三次人口出生高峰本应该是在最近10年出现，但出乎意料的是，在放开二胎政策情况下都没有来。由于房价高企，婚恋观念的变化，未来的人口出生率会越来越低。而现有的基本养老制度，人口加速老龄化的现实面前，显得力不从心。

中国的养老金制度经历了从国有雇主模式到国家社会模式的根本性转变，其基本目标是支持经济改革，同时借鉴国际经验。尽管养老金制度在过去30年扩大了，现在大多数人都享有社会养老金，但这一显著的政策变化造成了新的不平等。首先，社会分层的一个重要方面已被重新划分为五个不同的养老金计划阶层。第二，新的养老金模式加强了福利和养老金缴纳之间的联系，使富人享有特权。在这个新分层的养老金体系中，那些拥有高人力资本和家庭资本的人，以及那些生活在较发达地区的人，显然是赢家。为了解决这些不平等问题，中国未来的养老金改革应该注重促进均等化和去分层。

二、中美养老退休现状浅析

目前国际上常见的退休金来源主要有3个：一是由国家为人民福祉所做的准备;二是由工作服务机构为工作者所做的安排;三是个人为自己所做的规划。这3个来源根据每个国家或地区的法律法规、社会发展状况、经济情况、国家体制等不同而有差异。

中国目前是世界储蓄率领先的国家，但有一个不争的事实是，大多数人的资产集中在房产与银行存款之中，并未合理地投放在针对退休养老的相关金融产品中。客观地说，中国老百姓并非没有在财务上做退休准备，而是在现有的政策及投资理财环境下，无法有效地运用手中的资产为未来做适当的安排。如果未来有相关“税延优惠”政策出台，有更多合理可靠的投资理财工具出现，中国退休养老市场的腾飞仍然值得期待。

对于美国的数据，乍看之下美国人均退休金8.89万美元是非常富裕的，这个数据远高于中国，但若以美国家庭年平均收入约5.5万美元的基础作对比，这个储备无法满足长期无收入的退休生活。在美国财富过度集中的情况下，美国大多数人的平均退休储备资金是被富裕人士所提高的。而这个趋势越来越严重，可以预见的是美国社会未来充满退休养老的危机与问题。美国的养老保险搞得比较好，一些无人照料的老人，国家和慈善机构多会出钱出力设立养老院，承担对他们的养老事务，而且许多养老院办得很不错，以致有些独居老人最终需要别人照顾时，在依亲还是去住养老院，相当多的一些老人很乐意地选择了后者。

三、中美养老体系对比

（一）美国养老社会保障制度演变

1935年，罗斯福实施拯救美国大萧条的新政，颁布了《社会保障法》，建立了美国退休保障制度。 该法案为退休工人建立了联邦养老保险制度，并经过20年的发展，于1956年颁布了养老金、遗嘱和伤残保险制度（OASDI），成为美国养老保险制度的第一个支柱。 基本养老保险由政府主动实施，覆盖96%的劳动人口。基本养老保险只能满足最低生活需求，为此，美国雇主养老计划很早就在探索当中。早期雇主养老金是确定给付型（DB）为主，即雇主承诺给雇员在退休后确定金额的养老金。这种养老计划风险太大，如果一旦企业倒闭，员工的养老金就化为乌有。在此背景下，确定缴费型（DC）开始出现，雇主和雇员按照一定比例分别注资到个人账户里面，账户由受托人管理，雇员自己参与投资组合的决定。1978年《美国国内税收法案》颁布，其中第401项K条明确规定给雇主养老金计划提供税收优惠，适用性最广的DC雇主养老金计划也因此被称为401K计划，这是美国养老金第二支柱。二战之后，美国出现了“婴儿潮”，这一代逐渐老去，美国养老保险压力倍增。美国开始建立多支柱的养老保险体系，第三支柱开始出现。1974年，《雇员退休收入保障法》，鼓励个人购买商业保险，增加退休后的养老金收入，IRA制度成立，里面同样包含大量税收优惠政策。

（二）中国养老社会保障制度演变

中国早在1950年就建立了以雇主为基础的苏联式养老金制度。其特点是雇主缴费、政府管理、现收现付（PAYG）、单一层级和封闭运作。随着这种模式的问题变得明显，在经济改革和全球养老金制度改革的背景下，它从根本上转变为国家社会保障。

首先，经济体制改革，从计划经济到市场经济，以国有企业为中心，侵蚀了原有养老金制度的基础。国有企业改革的目标之一是将它们从政府中分离出来，作为独立的商业实体，像私营企业一样，以提高经济效率和竞争力。减少劳动力规模，特别是40岁以上的工人，被视为提高效率的一个重要方面。工人和企业之间的终身依赖关系被契约关系所取代，这意味着失去了改革前企业提供的所有福利项目。国企改革打着效率的旗号，导致数百万工人下岗。例如，仅在1997年至1998年间，就有3239万工人因为国企改革而失业。

其次，传统养老金制度的固有问题是推动这种范式变革的另一个重要因素。例如，由企业提供资金的非缴费养老金组成的国家雇主模式被认为在老龄化社会是不可持续的;企业层面的资金集中限制了劳动力流动。那些在改革之前退休的人没有养老金生活，他们的许多孩子因为失业而无法养活他们。与此同时，那些仍在从事经济活动的人在退休后失去了对社会经济保障的期望。因此，建立一个独立于国有企业的新的养老金体系，以支持退休人员，是当务之急。

第三，中国的养老金制度改革紧跟经济改革，是全球养老金制度改革趋势的一部分。西方的第一波新自由主义，在20世纪70年代末和80年代，提倡私有化、市场化和自由贸易。以福利国家危机为借口，福利国家紧缩随之而来，尤其是国有的社会保险养老金体系。新自由主义经济学家米尔顿·弗里德曼曾在1980年、1988年和1993年三次访问中国。另外三位来自美国、国际劳工组织（ILO）和新加坡的外国专家于1989年访问中国，建议进行养老金改革。与此同时，目前受到危机冲击的智利养老金改革受到国际政府组织（IGOs）的劝导，并影响了许多拉丁美洲国家，世界银行提供了一个多支柱的养老金体系。当中国迫切需要养老金制度来维持经济增长、社会稳定和政治权威，而国内政策制定者和专家却不知道什么是中国最好的养老金制度时，这些国际发展影响了中国养老金改革的路径选择。

（三）两国养老三支柱对比

从美国的经验来看，成熟的养老保障体系不是一天就能建立完成的。多支柱养老保障共同发力才能完成美国84%的高替代率，其中关键是税收政策给不给力。实际上，我国在多支柱养老体系建设上面花费了大量精力，只是目前还不尽人意。1997年基本养老制度刚刚建立，经过20多年的发展，到2014年，城镇职工养老保险和城乡居民养老保险同属的第一支柱才建立完成。与此同时，企业和事业单位完成“并轨改革”，剔除掉了不公平的“双轨制”顽疾，企业年金和职业年金并行的第二支柱补充养老保险制度建立。并且，相关部门也一直在积极探索第三支柱，2018年4月，个人税收递延型商业保险开始试点。我国养老三支柱这才有了眉目。

如果掰开两国养老三支柱进行对比，差距很大。美国主要靠第二支柱和第三支柱发挥作用;我国内只能靠第一支柱发挥作用，第二支柱和第三支柱都才刚刚建立，能发挥的作用还不够。2018年，美国养老金总规模已经达到31万亿美元，达到同期美国GDP的150%;而目前国内养老金总规模才10.6万亿元，仅为同期国内GDP的8.8%。

国际标准的养老体系总体上有三大支柱，通俗讲第一支柱是国家财政，第二支柱是企业年金，第三支柱是个人保险。随着劳动人口增速的放缓乃至为负以及退休人口的加速增长，社会抚养比（非劳动年龄人口对劳动年龄人口数之比）逐渐上升，给社会及经济发展带来沉重负担。以至于延长退休年龄或降低退休支付已成为不得不的选项。过去三十年我国的人口红利期使得养老问题不会成为一个社会问题。但在即将步入深度老龄化的当下，社会及个人特别是中青年必须要考虑养老问题这个“灰犀牛”。

美国社会养老金体系呈现为五层金字塔结构：社会保障体系、家庭资产、雇主养老金计划（DB+DC）、个人退休计划（IRA）和其他资产。家庭自有资产和其他资产对应个人。相反，国家支持的三支柱体系包括社会保障体系、雇主养老金计划和个人退休计划。与中美三支柱体系的规模分布相比，美国三支柱体系相对均衡，功能各异;目前，我国在很大程度上依赖第一支柱的基本养老金制度，发展非常不平衡。美国养老金的第一个支柱侧重于其广泛的覆盖面。第一支柱较低的缴费率，而退休只能提供较低的收入，并尽可能为所有公民提供基本生活，并不能保证生活质量。第二和第三支柱是生命的主要来源。基于第一支柱，你有一定的自主投资灵活性，因此盈利能力高于第一支柱。保证一定的生活质量是退休生活的主要经济来源。

我国养老体系主要是第一支柱起作用。我国目前仅有第一支柱覆盖较大，企业年金仅有少量企业提供，第三支柱仍在讨论和试点中，未能大范围推广。在此情况下，第一支柱覆盖面仍不完善，在缴费率较高的情况下退休后仍然只能领取低收入，无法保证生活质量。我国养老建立第二、第三支柱相互支撑的养老体系是大势所趋。

四、美国养老保险对我国的启示

美国的养老保障制度作为目前相对成熟的制度模式，已稳定实行近200年，具备典型的标杆作用与参考价值。具体说来，美国养老保险制度对我国养老保障制度的重要借鉴做法如下：

（一）国家强制的社会养老保险

国家强制的社会养老保险由美国社会保障管理局负责管理与日常运作，是美国联邦政府最大的财政部分，税收约占美国联邦政府的三分之一。面向客户为全美职工的95%，达1.5亿人，近4600万人已通过该项服务受益。主要是通过该职工在岗期间缴纳的工薪税（最高35年）为基础进行计算，养老金将在该职工退休后发放。其中工薪税是社保基金的主要来源，占比达90%以上。有雇主的个人，工薪税由雇主和个人各付一半，按月缴纳，个人职业者，工薪税由受保人全额缴纳，并且工薪税征收基数每年动态调整。

（二）政府及雇主养老金计划

政府和就业养老金计划由公共部门养老金计划和私人养老金计划组成，包括联邦工人退休计划和退伍军人养老金计划。 参加“退休年龄制度”的联邦政府工作人员不缴纳社会保障工资税，但不应从美国社会养老保险中受益。而参加“联邦政府雇员退休制度”的联邦政府职工需按时交纳社会保障工薪税，可以享受美国社会养老保险福利。退伍军人养老金计划规定，家庭人数作为退伍军人养老金的发放标准，同时该军人退伍后其他实质性福利应该从基本养老金福利中减去（除了收入补充保障福利），收入补充保障计划中的发放标准需充分考虑该退伍军人在伍期间表现发放。私人养老金计划为保护雇员的权益，某些雇主因无能力有效管理雇员养老金计划，避免因养老金计划造成企业财政压力，在某种程度上放弃雇员的养老金计划，目前私人养老金计划主要为：收益确定型计划;缴费确定型计划;收益确定型和缴费确定型计划混合计划。

（三）个人储蓄养老金计划

该计划作为后起之秀，为国家养老保障的补充逐渐发展起来，该计划全凭个人意愿投保，主要包括个人退休账号和罗斯个人账户。个人退休账户面向全体具备纳税收入的公民，投保人每年可将个人一部分资金投入该账号，对比普通账号而言，个人退休账号具有减免税费、盈利等福利，并且当入职其他企业时，该账户内的资金可以继续使用，无需变更，便捷性强。目前个人退休账户是美国最大的养老金计划，近40%的家庭已投保个人退休账户。罗斯个人退休账户用以纪念美国养老保障制度发展中的积极作用，该账户同样适用于个人退休账户，其间最大的区别是：罗斯个人账户存入资金后不具备减税效果，并且在70.5岁后没有从账户内将资金提出的规定，超过70.5岁仍可继续存款至该账户。

五、结语

自上世纪80年代以来，中国养老金政策改革的伟大时代为经济目标服务，而不是为平等和社会融合等社会目标服务。一个高度分层的养老金体系是由历史和当代政策因素共同创造的。2012年，中国共产党第十八次全国代表大会（NCCPC）表示，国家应该建立一个完整的、多层次的、可持续的体系，为城乡人口提供基本保障，重点是使该体系更加公平和可持续。保障社会保障账户在地方之间的顺利转移。四个关键术语为最近的一系列改革提供了指导原则：全覆盖、基本保障、多支柱和可持续性，每一个都有助于新养老金制度的分层效应。

人类为了繁衍生存和生理情感的需要而建立家庭，组成家庭的??“硬件??”是构成这个家庭成员的??“人??”和所据有的财产，关于这一些，古今中外概没能外。但是有关家庭成员相互之间的依存关系及相处方式却因国家民族及社会发展阶段的不同而存在差异。可喜的是，中国政府正在城乡渐次推行的一系列低保、养老及医疗新措施，将使受惠老人的晚年生活得到一定程度的改善。

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作者简介：

刘嘉翌（1997—）女，汉族，山东省东营市人，硕士在读，研究方向：社会保障。