论监察机关介入生产安全事故调查的若干法律问题

摘要：在我国现行司法体制下，监察机关介入生产安全事故调查时，对生产安全事故调查中国家机关工作人员所涉及的滥用职权、玩忽职守等犯罪依据监察机关的法定职能进行调查。但实践中，监察机关介入生产安全事故调查的“参与模式”下，存在调查启动不独立、证据收集不独立、责任处理不独立等问题。因此，需要改变监察机关调查程序的启动方式，改良监察机关与各部门的衔接方式，构建监察机关对事故调查组成员的内部监督与责任处理机制。

关键词：监察启动;部门衔接;内部监督;责任处理

前言

有关生产安全事故调查的法律规定，我国的国务院于1989年3月29日公布了《特别重大事故调查程序暂行规定》（于2007年6月1日施行《生产安全事故报告和调查处理条例》时废止），于1991年2月22日公布《企业职工伤亡事故报告和处理规定》（于2007年6月1日施行《生产安全事故报告和调查处理条例》时废止） ，但我国于2002 年制定的《中华人民共和国安全生产法》也仅有第七十三条规定“事故调查和处理的具体办法由国务院制定”的笼统规定。在 2007 年 4月9日国务院公布了《生产安全事故报告和调查处理条例》 （2007年6月1日起施行）。但规定仍然不够翔实。

2021年 6 月 10 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议对《中华人民共和国安全生产法》 进行了修正，但依然仅有 第86、87、88 三个条文对事故调查做了概括规定。《条例》中第22条对事故调查组的组成作了规定，但未对事故调查组的组成人员的资质设立审查标准与各机关尤其是监察机关的介入机制作细化规定，不论《安全生产法》，还是《条例》，《规定》，有关事故调查的规定都较为笼统，对事故调查的规范与约束不强，导致现实的事故调查工作中出现不少问题。而对于“事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失” “事故的性质和事故责任”“对事故责任者的处理”，不仅涉及到“防范和整改措施”的处理问题，也是到相关责任人员责任追究的责任追究基础。因此，针对现行监察机关介入生产安全事故调查的“参与模式”存在的监察机关调查启动不独立、监察机关证据收集不独立、监察机关责任处理不独立等问题，[1]本文拟对监察机关调查程序的启动方式、监察机关与各部门的衔接方式、[2]监察机关对事故调查组成员的内部监督与责任处理机制进行调查研究。

一、监察机关介入事故调查需具备独立性与衔接性的双重属性

（一）监察机关介入事故调查的启动需具备独立性

在监察机关参与事故调查的程序方面而言，《条例》第二十二条明确规定了目前事故调查组的邀请是监察机关参与事故调查的条件。即便《条例》规定了事故调查组“应当”邀请监察机关参与事故调查，但若调查组没有邀请监察机关，监察机关将陷于较为尴尬的境地，监察权限的展开受到事故调查组的消极限制。并且目前对邀请的监察机关人员的参与调查的资质没有相应的审查机制，这些在《条例》中均无明确体现，并且对事故调查组没有邀请监察机关介入的消极行为也无相应的制裁性措施。

2007年10月23日最高人民检察院通过了《人民检察院〈关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定〉的实施办法》（以下简称《实施办法》），虽对检察机关主动联系事故调查组并参与调查的启动方式进行了较为简单的完善，但对事故调查组不予回应或予以拒绝检查机关介入调查时，《实施办法》规定尚不明晰。并且，现阶段对国家机关工作人员的责任追究权限已绝大部分由检察院划分至监察委，权限转移后并未出对相应衔接上作更为细化的规定。

实践中，事故调查组的组成一般是由各级人民政府牵头组成，组成主体甚至包括了案发单位人员或与案发单位有直接利益关系的行政部门人员。监察机关参与调查的首要任务却是调查事故调查组的工作人员是否有渎职行为、是否应当承担刑事责任。由此可见，事故调查组对于监察机关参与调查很大程度上会有一定的抵触情绪与排斥心理，监察机关参与事故调查必然面临多重阻力。让事故调查组主动邀请监察机关参与调查监督自身权力行使颇为不易。即使明确规定“应当邀请”，在实践中，事故调查组也有着多种规避方法，例如事故调查组迟延邀请检查机关参与事故调查，即在事故调查组成立后，在进行初步调查完成后，再邀请监察机关参与。这种迟延邀请的方式，给监察机关参与事故调查，收集调查第一手证据与相关材料造成了很大的困境。

在此种“间歇性参与事故调查”的不合理模式下，监察机关监察权限展开的独立性受到了严重的挑战。因此，为了改变此种不合理模式，可以让监察机关依据事故等级与其他情况，由检察机关自主决定是否介入调查。监察机关决定进行调查的，即便事故调查组或有关职能部门没有通知监察机关，监察机关仍具有独立开展调查的调查权限，并对事故调查组未通知或拒绝监察机关介入调查的情形反馈到纪检委进行调查处理。应当要保证监察机关具有在事故调查中具有独立调查的权限，才能对事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失与事故的性质和事故责任和对事故责任者的处理以及对相关责任人员予以行政处罚或追究相关人员纪律责任、刑事责任提供基础性保障。

（二）事故调查中监察机关与其他部门分工合作的衔接需更具规范性

监察机关与参与事故调查的其他部门的分工合作的衔接需要根据时代发展更具规范性。在事故调查初期，要以事故抢险救援原则为最优先的级别。在事故调查初期的抢险救援阶段，监察机关应以查明事故原因和事故性质为主要监察任务，监察机关应与公安机关联合采取必要手段，迅速控制事故直接责任人，并与其他机关协同配合，快速进行调查取证等有效措施，防止在抢险救援过程中破坏事故现场与证据的毁损、流失。为事故调查后续工作的全面展开奠定前期基础。

在此逻辑之下，监察机关在保持独立性的基础之上，在侦查阶段应当与公安机关保持良好的信息共享，避免反复取证破坏事故现场。在控制事故直接责任人方面，公安机关应当与监察机关协同合作，避免事故责任人逃逸，破坏关键证据等不法行为。有学者提出，在事故调查中，调查报告的不公开是不合理的，应当按照《政府信息公开条例》，对事故调查报告予以公开。[3]诚然，适当的公开是有必要的，但要根据事故的社会影响来综合考量，应当仔细斟酌完全公开对社会的稳定性所造成的负面影响。可以设立社会听证会的形式，[4]对事故调查环节中责任人员的处理意见听取社会公众的广泛意见，这也可以作为政府对事故调查报告批复的一个重要参考建议。总而言之，完全的公开不一定有利于事故调查的进展，但适当的公开是公平公正的重要体现。监察机关在事故调查中与各部门的衔接需要根据实际状况与技术应用情况而使事故调查更具规范性，不仅要保证事故调查程序的优良性也要保证事故调查结果的科学合理性。

二、构建监察机关对事故调查组成员的内部监督机制并完善责任处理机制

（一）构建监察机关对事故调查组成员的内部监督机制

要构建监察机关对事故调查组成员的内部监督机制首先需监察机关内部对介入事故调查组的成员构建合理有效的办案人员资质审查与调查回避机制，有学者认为，我国应当建立独立的事故调查机构。[5]我国已有监察机关，增设独立调查机构加重了各级政府财政负担，也难以保证调查程序的完美进行。在增设独立机构效果未知的情形下，可以尝试从监察机关内部入手，建立合理有效的办案人员资质审查与调查回避机制。介入事故调查的办案人员需具有相关事故调查的办案资质，有学者认为应当构建事故调查员资格和事故调查培训制度，[6]这种观点是可取的，首先审查监察机关介入调查人员的办案资质，其次在事故调查中，可以根据各机关的建议以及群众的信息反馈，对不符合办案资质的办案人员可以予以更换，不符合回避机制的办案人员应当予以更换。

实践中，在事故调查的领导方式上，由行政机关牵头组成调查组可行，但若由行政机关领导监察机关进行事故调查，并由行政机关对最终处理意见进行行政批复显然缺乏一定的合理性，让行政机关“既当运动员，又当裁判员”的不合理局面显然使得事故调查的科学合理性受到先天的质疑，[7]因此，监察机关开展的与事故调查相关的工作，应当具有独立性，受行政机关、事故调查组的干涉不合理。故构建监察机关对事故调查组成员的内部监督机制显得尤为重要，对事故调查组成员滥用职权等违法犯罪行为，监察机关应当及时发现制止并妥善处理。因此，对事故调查组内部的监督不仅影响着事故调查程序的合理合规，更影响着事故调查结果的公平公正。

（二）完善监察机关对事故调查组成员的责任处理机制

实践中，对事故调查的责任认定方面的处理主要依靠事故调查报告作为重要参考指标，而由事故调查组作出的事故调查报告又依赖于行政机关的行政批复才能生效，在向行政机关提交审批事故调查报告前，监察机关与事故调查组必须对相关责任人的职务犯罪处理意见达成一致。在“参与模式”下，监察机关与事故调查组存在着对立面与冲突面，事故调查组的往往并不认同监察机关的处理意见，有时监察机关提出了追究有关国家机关工作人员职务犯罪的处理意见，但事故调查组并不认同，甚至通常以各种缘由敷衍了事，更多的建议是对事故责任人员的行政问责而不是予以刑事责任的追究。在此种模式下的责任认定极易导致事故调查责任认定的不合理，更有甚者会导致刑事错案的出现。而刑事错案的出现往往伴随着责任分解不清、责任分配不明、责任落实不到位等问题。[8]为了避免后续复杂的责任分解，分配，落实问题，在监察机关介入事故调查时就要发挥前置过滤的作用。监察机关应当对事故调查组成员在进行事故调查时的违纪违法行为予以及时指出与纠正，当事故调查组成员在事故调查中存在不法行为时，监察机关应当及时处理，对事故调查组成员的违纪违法行为应当予以政纪处分的予以政纪处分，应当追究刑事责任的追究刑事责任，不仅要保证调查结果的责任分配合理，也要保证调查环节的程序正义。

结语

自《中华人民共和国监察法》实施以来，对国家机关工作人员的职务犯罪的侦查权大部分由检察机关转移至监察机关，由此带来许多的衔接问题，在事故调查中监察机关对事故调查组成员的侦查权限现行法律规定仍有许多留白，本文主要在监察机关介入事故调查的启动，监察机关与其他部门分工合作的衔接，构建监察机关对事故调查组成员的内部监督机制，完善监察机关对事故调查组成员的责任处理机制作了尚浅的理论研究，有些结论可能缺乏深入研究的过程导致结论尚浅或不合理。并且在监察机关介入事故调查中仍有许多可以展开研究的问题，例如事故调查报告的形成涉及事故调查组成员、批复机关工作人员、当地人民政府工作人员、事故核查人员、被调查人员、负有提供证据的责任人员等责任主体，在事故调查报告出现问题时，监察机关应当如何对前述人员追究责任、追究什么责任，现有法律没有规定;由行政机关主导牵头的事故调查的中立性无法保障。当地政府干预调查报告确定的责任人员及责任方式，存在按照长官意志随意增减责任人员现象导致监察无力等问题值得深入研究。

参考文献

[1]吴祥义、王宏平：《检察机关介入重大责任事故调查模式重构设想》[J].人民检察2011（21）

[2]周小军、徐先、唐兵：《检察机关介入生产安全事故调查存在的问题及对策》[J].人民检察2011（10）

[3]贾涛：《生产安全事故调查处理法律程序研究》[D].暨南大学，2015.

[4]方世荣、谢建义：《正当程序视域下我国生产安全事故调查程序的完善》[J].江汉论坛，2021（03）

[5]徐春：《中美海上交通事故调查的比较——基于国际海事组织第20次大会第849号决议的讨论》[J].法制与经济，2017（02）

[6]田兴华：《我国生产安全事故调查处理机制研究》[D].山东大学，2011.

[7]乔树清：《修宪后事故调查处理面临哪些变化》[J].劳动保护，2018（05）

[8]贺宁、江国华：《错案责任的分解与分配——基于23起刑事错案的样本分析》[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2021，23（01）

作者简介：

姓名：陈桧桧，女，1997.08，汉，湖南省常德市人，湖南工商大学法学院，硕士研究生在读，研究方向：监察法。