我国婴幼儿照护服务政策的发展史

摘 要：0-3岁婴幼儿照护服务关系到婴幼儿的健康成长，是生命周期中不可忽视的重要内容，也是关乎千家万户幸福的“要事”。正所谓“小托幼，大民生”。因此，本研究将从政策变迁的角度，分析探索我国婴幼儿照护服务的发展历程，回顾过去，展望未来，并对此提出一些建议和思考。

关键词：婴幼儿;婴幼儿照护服务;政策法规;发展史

进入21世纪，中国人口总数增长势头明显减弱。2021年，第七次全国人口普查数据显示我国“二孩”生育率有所提升，但未呈现明显的持续性增长态势。王萍教授曾指出问题所在：“当生育政策转变了，但生育率波动幅度不显著时，说明‘能不能生’不再是问题，而影响生育意愿和行为的关键因素就在于能否‘生好、养好’等托育问题。”[1]由此可见，发展0～3岁婴幼儿托育服务已迫在眉睫。所以，国务院为缓解家庭育儿负担，改善人口结构，于2019年发布了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《意见》），使得婴幼儿照护服务有法可依。本文将追根溯源，以政策变迁为线索，回顾总结我国婴幼儿照护服务的发展史，展望未来，并对此提出一些建议和思考。

一、“婴幼儿照护服务”的概念阐释

“婴幼儿照护服务”这一概念首次出现在《意见》中。有研究者认为，婴幼儿照护服务是国家、社会、市场为0-3岁幼儿的健康成长提供保育、养护的服务活动。[2]张利洪教授整合了《养育照护技术框架》中的内涵，将婴幼儿照护服务定义为：3岁以下婴幼儿的父母（其他监护人）或其他工作人员对婴幼儿的饮食、盥洗及睡眠等日常生活事务的照料、对身体异常的治疗、对身心发展特殊状态的干预和教育等系列活动的总称。[3]目前关于婴幼儿照护服务，还未有统一的共识，还需更多的研究者从不同的视角去丰富、完善这一概念。

二、新中国婴幼儿照护服务政策的发展历程

“以史为鉴，可以知兴替”，历史总能给后人以明鉴和启迪。总体而言，从新中国成立至今时间范围内，多数研究者将我国婴幼儿照护发展史概括为三阶段论、四阶段或五阶段论。如洪秀敏认为我国早期教育服务经历了国家重视振兴；托儿所逐渐衰败、儿童照顾责任回归家庭；公益普惠助力、构建婴幼儿照护和早教服务体系三个重要阶段。[4]张琨依据婴幼儿照护服务的特点和定位，将其从建国以来的发展历程分为了政策的起步、停滞、恢复、发展和提升五个阶段。[5]徐珊则基于历史制度主义中的“关键节点”理论，将我国托育服务政策变迁的历史演进划分成：起步、转型、探索和体系化四个阶段。[6]而把本研究将基于前人的基础，将我国婴幼儿照护服务政策的发展划分为政策起步、转型、发展和体系化四个时期，以此进行深入剖析。

（一）政策起步阶段：婴幼儿照护服务公共与福利化（1949-1983年）

1949年，新中国成立之初，百废待兴，为推进妇女解放事业，国家积极介入儿童照护的安排，并出台了多项相关文件。如1951年，政务院颁发的《中华人民共和国劳动保险条例》中就将婴幼儿照护服务划分为企业附设的集体福利化事业。1979年，《全国托幼工作会议纪要》中指出“加强对婴幼儿的保健和教育工作”是关乎国计民生的大计。政策助力了婴幼儿照护服务事业的发展，逐步形成了在计划经济体制下由单位（集体）以福利形式提供的托育服务模式。

总体来看，新中国成立到20世纪80年代中期，国家尤其关注婴幼儿照护服务事业，强调0～3岁婴幼儿的早期教育服务工作是一项社会性事业，具有明显的公共和福利属性。不仅拨款设立公办托幼机构，还扶持企事业单位建立的托幼机构，承担了此阶段绝大部分成本费用。[7]此时的婴幼儿照护服务政策还具有较强的依附性，因为此时出于国情考虑，婴幼儿照护服务主要是服务于妇女解放和社会生产的。且相关政策中规范性文件占多数，文件的效力、层次不高，实难达到预期效果。政策内容涉及不广，多集中于托幼组织的建设，缺乏家庭照护的意见。还有，虽然确立了以卫生部门为主的托育服务领导体制，但托儿所和幼儿园之间划分标准不明确等一系列问题。

（二）政策转型阶段：婴幼儿照护服务家庭化与社会化（1984-2009年）

1984年底，我国开始经济体制改革，从传统计划经济转向市场经济。原来“社会公育”性质的婴幼儿照护服务不得不走向市场化、社会化的道路。婴幼儿照护责任又重新回归到家庭，但国家也陆续出台政策为家庭育儿提供支持。1988年，国务院办公厅发布的《关于加强幼儿教育工作的意见》提出“幼儿教育不属于义务教育，入园保教育费需家长承担，养育子女是家长应尽的义务”，早期照护服务重新回归家庭。为缓解大众的焦虑，1992年国务院颁布《九十年代儿童发展规划纲要》提出要在城市以社区为依托开办婴幼儿家长学校，向家长传授更多全面的家庭教育知识和方法。但受经济体制改革的影响，国家托育方面的经费拨款不足，导致政府和企事业单位对生育和家庭照料的帮扶大幅减少，甚至停止了相关资助。使得原本就“地基不稳”的婴幼儿照护服务体系遭到严重破坏。[8]为减轻婴幼儿家庭的照护服务压力，劳动和社会保障部于1994年出台了《企业职工生育保险试行办法》，给予必要的经济补偿和医疗保健保障。后随着改革开放的深化，一方面，家庭对社会性质的婴幼儿照护服务需求日益增加；另一方面，从1996年开始长达7年时间里，相关政策的出台几乎出于停滞阶段。众多家庭面临入托难、入托贵的的新难题。

经过一段低迷的发展期，从2001年，婴幼儿照护服务政策有复苏的趋势，因为这一年，国务院同时发布了两个十年规划文件：《中国妇女发展纲要（2001-2010）》将生育险纳入了妇女发展规划；《中国儿童发展纲要（2001-2010）》中则提出了“建立并完善3岁以下幼儿教育管理体制”，标志婴幼儿照护服务重回政策视野。2003年颁发的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》提出了“大力发展多种形式的儿童早期教育服务”等要求，也表明国家开始重新重视该领域的发展，并着手进行规范化治理。比如，2009年颁布的《托儿所、幼儿园建筑设计规范》，规定了托儿所等建筑设计的质量标准，为婴幼儿照护服务场所、设施等的安全、卫生提供保障。该阶段，婴幼儿照护服务政策开始逐渐规范和重构，并体现出“重市场、轻公益，重社会、轻政府”的政策理念取向。[9]

由上可知，该时期的婴幼儿照护服务政策经历了从回归家庭到社会化的波折历程。且该时间段的相关政策主要是对婴幼儿照护事业的顶层设计和整体规划，缺乏切实可行的具体方案。其相关内容都散碎的分布于学前教育政策、食品安全法、保健法等政策中。但这一时期政策法律化的特征初显，为我国之后婴幼儿照护服务法制化建设奠定了基础。此外，婴幼儿照护服务的供给主体、办学方式也由单一走向多元，提高了资源配置的效率。可与此同时，资本的逐利性使得资源被少数群体享有，加剧了教育不公平现象，不利于婴幼儿照护服务事业的持续发展。所以，婴幼儿照护服务政策必须在艰难转型中探索出路。

（三）政策发展阶段：婴幼儿照护服务主体多元与规范化（2010-2018年）

2010年是我国婴幼儿照护事业的一个重要转折点，这一年涌现了大批具有规划性质的婴幼儿照护服务文件。由于国家对家庭教育重要性的认识逐步深刻。2010年初，全国教育部、妇联等7大部门联合颁发了《全国家庭教育指导大纲》，浓墨重彩的叙述了0-3岁婴幼儿的身心发展特点及“提高家长有效看护意识和技能、树立正确的教养理念”等指导要点。接着7月份国务院连续发布了“三纲”。“一纲”是指《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》，强调了我国教育事业的公益普惠性和对婴幼儿教育的重视。虽然此时政府的关注点聚焦于早期教育方面，但也表明了政府主体责任的回归，后期开展的试点工作，也为后续照护服务的发展提供了方向。[10]如2012年出台的《关于开展0-3岁婴幼儿早期教育试点的通知》对0-3岁婴幼儿照护体系构建提出试点内容，婴幼儿逐渐成为独立的政策对象。“二纲”是指《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》，该文件提出“加快培养早期教育专业人才”的举措。不仅重视早期教育发展，还开始关注儿童医疗卫生服务的公平性和可及性，表明我国儿童福利将由补缺型向适度普惠型转变。[12]值得注意的是，此时政策导向开始关注公平问题，如，2014年出台的《关于印发国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020年）的通知》对贫困地区婴幼儿的营养、医疗卫生、早期保教等方面作出了任务部署。有效改善贫困地区的婴幼儿照护服务发展不均衡、滞后等情况。“三纲”则是指《中国妇女发展纲要（2011-2020）》，透露了提高对妇女儿童的身心健康情况的关注度，并设立评价监管机制。2015年底，《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》中提出“合理配置幼儿照料公共服务资源，鼓励社会力量举办普惠性托儿所”，这意味着市场机制在婴幼儿照护服务中发挥着巨大的作用，市场成为其供给主体之一。

以上政策表明国家开始重构婴幼儿照护的责任主体，相关政策也趋于规范化发展，婴幼儿照护服务政策向独立化、专业化发展。总体而言，这一阶段政策的实施推动家庭、国家及市场等多元供给主体的综合性婴幼儿照护服务体系逐步成型。[12]

（四）政策体系化阶段：婴幼儿照护服务普惠与协同化（2019-2022年）

新时代，供需矛盾日益突出的托育服务引发了社会的广泛关注。因此，2019年国务院颁发《意见》，首次针对3岁以下婴幼儿照护服务工作进行统筹规划。此后，相关配套政策措施陆续出台，短短3年时间下发了高达40余部相关政策。随着政策的不断完善，推动了0-3岁婴幼儿托育服务专业化、规范化、高质量发展，婴幼儿照护服务政策也进入体系化阶段。

《意见》中明确了“家庭为主，托育为辅；政策引导，普惠优先；儿童优先”等基本原则，传递出：婴幼儿照护服务从为人口生产服务转到“以儿童为本”的政策导向。政策倾斜带来了经济扶持，试点工作形成示范效应，促使照护服务有序开展。强化了建国以来以卫生行政部门为主体的婴幼儿照护服务领导体制。并且，新时期家庭托育服务需求多元化，于是政府出政策推动托育服务供给侧改革。2019年10月颁布的《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》中明确了托育服务“非基本公共服务”的属性。政府通过政策增加普惠多元的托育服务供给，并细化了政策支持，如：建立社区、家庭托育点，鼓励幼儿园开设托班，支持企业为职工提供托育服务等。激励多方主体联动整合多种形式的托育服务资源，从而建立普惠多元的托育服务供给体系。这一阶段，国家已将婴幼儿照护服务作为普惠性和公益性事业予以重点建设。

三、总结与反思

从以上发展历程可以看出，婴幼儿照护服务的发展史可谓是“跌宕起伏”，从被重视到被看轻，然后依附于其他文件回归到政策视野，再到有单独的专项政策出台，成为热点议题。自2019年以来，国家层面从师资培育、管理规程、资源配置、成本分担及组织实施等多个层面提出规划和意见，积极构建婴幼儿照护服务体系，探索其发展的合理化路径。但我国3岁以下照护公共服务发展基础薄弱，目前仍存在照护机构质量良莠不齐、数量不足、结构失衡等短板，政策的具体落实情况也未可知。因此，本研究以国家相关重要政策为线索和依据，通过对建国70多年以来的婴幼儿照护文件进行梳理和分析，展现其曲折的发展历程。盼谨以此文“抛砖引玉”，能引发更多研究者的思考、关注，提出更具建设性和现实意义的方案和建议，为我国的婴幼儿照护服务事业“添砖加瓦”。

参考文献

[1] 安锦姬，王萍，金香花，白美花.职场母亲对0～3岁婴幼儿的照护现状及其托育意愿[J].学前教育研究，2022（04）：1-14.

[2] 张力.婴幼儿照护服务立法：目标定位、问题与路径[J].求索，2021（04）：145-155.

[3] 张利洪.婴幼儿照护服务政策法规.[M]. 重庆：西南大学出版社，2022.

[4] 洪秀敏，陶鑫萌.改革开放40年我国0～3岁早期教育服务的政策与实践[J].学前教育研究，2019（02）：3-11.

[5] 张琨.建国来我国婴幼儿照护服务政策：发展历程、演进逻辑与行动展望[J].陕西学前师范学院学报，2021，37（01）：18-24.

[6] 徐珊.历史制度主义视角下新中国托育服务政策变迁研究[D].西华师范大学，2022.

[7] 张亮.中国儿童照顾政策研究[D].上海：复旦大学，2014.

[8] 李雨霏，马文舒，王玲艳.1949年以来中国0-3岁托育机构发展变迁论析［J］.教育发展研究，2019，39（24）：68-74.

[9] 和建花.回顾与前瞻：改革开放以来中国3岁以下托幼政策变迁与事业发展［J］.中华女子学院学报，2019，31（2）：102-109.

[10] 潘佳欣.我国0到3岁儿童托育服务中政府责任变迁研究[D].西南大学，2021：50

[11] 杨雄.儿童福利政策[M].上海：上海人民出版社，2012：59.

[12] 罗佳欣，左瑞勇.70年来我国0～3岁婴幼儿托育服务政策的发展历程及未来展望[J].早期教育（教育教学），2020（01）：18-21.

作者简介：张琦琳，1998年10月25日，女，汉族，四川宜宾，硕士，研究方向为幼儿教育政策法规，四川省南充市，西华师范大学，623300