探索长三角生态绿色一体化发展示范区先行启动区办事处管理体制机制改革

摘要：本文对长三角生态绿色一体化发展示范区先行启动区黎里镇下辖的办事处管理体制的发展现状进行了回顾总结，分析了其现阶段发展中取得的成效和存在的不足，提出了创新社会管理体制机制，将黎里镇辖区划分为黎里古镇开发保护区、芦墟产城融合区、北厍智能制造区、苏州南站科创新城四个功能区，落实一体化示范区“多中心、组团式、网络化、集约型”空间格局，以更好的适应先行启动区的发展要求。

关键词：一体化示范区、体制机制改革、功能区

江苏省汾湖高新技术产业开发区前身为省级江苏吴江汾湖经济开发区，2006年由原黎里、芦墟、金家坝、北厍、莘塔五个乡镇合并设立的汾湖镇（2013年更名为黎里镇）和吴江汾湖旅游度假区合并成立，正处级建制，与黎里镇区域重叠，实行“区镇合一，以区为主”的管理模式。考虑到历史的延续和工作习俗，对在成立开发区前的芦墟、黎里、北厍、金家坝4个镇分别设置4个副镇级建制的办事处，属于黎里镇人民政府的派出机构。多年来，汾湖高新区与黎里镇不断探索更为合理、更为高效的管理模式，不断优化办事处的管理机制，取得了一定的成效：一方面，除财政、规划、招商外，各项服务职能均下沉，方便了群众办理业务，拉近了干群关系;另一方面，也加强了被撤并老镇区的建设，同时充分发挥了办事处就地服务的优势，提高了高新区的运行效率。但是，办事处作为过渡性质的机构，其管理体制需要撤销或者转变成城市街道。

2019年11月，汾湖高新区（黎里镇）纳入长三角生态绿色一体化示范区先行启动区范围，对现有的发展模式提出了新的要求，现有的管理体制存在一些比较突出的矛盾问题，成为了汾湖高新区推进一体化建设和高质量发展的一块“短板”。

一、办事处管理体制发展现状

根据吴编〔2008〕21号文件，黎里镇4个办事处主要负责集镇社区居民管理工作，但由于黎里镇管辖区域面积较大，在实际运行中一直采用配强办事处的管理模式。在职能管理方面，大部分事权均向办事处下沉，辖区村（社区）、城管中队均由办事处管理;在人员管理方面，配强办事处领导班子、中层干部和工作人员，平均每个办事处配备人员约50人;在财政管理方面，办事处按照需要，分类编制年度预算，经高新区党工委决定后，由办事处支配使用。

但随着汾湖高新区（黎里镇）被设为长三角生态绿色一体化发展示范区先行启动区，办事处现有的管理体制已不足以支撑启动区的发展需求，从而产生了一系列的矛盾和问题：

（1）层级增加，行政运行时间变长。由原来的镇辖农村、社区增加办事处一个中间环节后，行政层级增加，增加了行政运行层级和时间周期，使得部分决策执行效能降低。例如，原来镇辖农村、社区体制中，许多决策会议镇政府领导基本直接参会，贯彻执行可以直接部署到农村、社区，但增加办事处环节后，一些重大会议需要“层层传达”，难免会出现信息传递滞后甚至“偏差”。

（2）上下职能不够明确。高新区在运行中不断探索职能局和办事处事权的合理划分，但目前仍存在职能局和办事处部分职能重叠或边界不明的情况，比如：农村卫生、安全生产、违章建筑等分别是区社会事业局、经济发展局、建设局和农村工作局的管理职能，但在各办事处也同样都有，造成职能重叠。

（3）干部交流不够顺畅。因办事处工作对象是基层群众，而职能机关大多需要通过办事处中转，也就是职能机关的工作对象是办事处的干部，一定程度上形成职能机关与办事处存在上下级的关系，使得两者间的干部交流不够顺畅。

二、汾湖高新区管理体制机制创新

汾湖高新区通过创新社会管理体制机制，加快打造“一厅三片”重要节点，撤销4个办事处，将辖区划分为黎里古镇开发保护区、芦墟产城融合区、北厍智能制造区、苏州南站科创新城四个功能区。四个功能区相应的成立四个正科级建制的管理办公室，作为高新区的内设机构，与高新区其余的内设机构实行平级管理，更好地统筹区域内生态、生产、生活三大空间，围绕培育功能型总部经济、特色型服务经济、融合型数字经济、前沿型创新经济、生态型湖区经济，打造一批功能复合、创新融合的绿色产业活力单元。

1.设立黎里古镇开发保护区

示范区内水乡古镇林立，是示范区的文化瑰宝，打造江南水乡古镇生态文化旅游圈，传承好江南水乡文脉特色也是示范区建设的重要任务。黎里古镇开发保护区区域面积为60.5平方公里（原黎里辖区）。以中国历史文化名镇黎里古镇打造国际生态文旅示范小镇为抓手，释放湖荡水网、古镇文化、湿地乡村等资源魅力，发展古镇观光、休闲体验、文化创意、会务交流等服务经济，融入打造国际知名的江南水乡古镇生态文化旅游圈。

2.设立芦墟产城融合区

水乡客厅作为示范区生态绿色理念的功能样板，是展示示范区贯彻落实习近平总书记新发展理念的重要窗口。芦墟产城融合区涵盖水乡客厅，区域面积为99.5平方公里（原芦墟辖区）。重点承接水乡客厅引领效应，带动中心城区高品质提升和芦墟、莘塔老镇有机更新，通过创新平台的打造、创新资源的引入，实现产业创新驱动、绿色发展，打造产城融合、高质量发展的样板区。

3.设立北厍智能制造区

坚持高质量发展，以“工业强区”理念进一步做实做优实体经济，大力集聚智能制造产业提升区域制造业核心竞争力。北厍智能制造区区域面积为49.5平方公里（原北厍辖区）。将依托区域资源优势和产业基础，突出先进制造业、战略性新兴产业等产业特色，推动产业要素集聚，培育形成具有国际国内市场竞争力的产业集群，积极打造智能制造产业新高地，成为区域经济增长极，带动区域经济高质量发展。

4.设立苏州南站科创新城

高铁苏州南站综合交通枢纽作为示范区的主要交通门户，是虹桥枢纽的有机组成部分，承担着对接上海、面向全国的重要窗口作用。苏州南站科创新城区域面积为48.5平方公里（原金家坝辖区）。通过综合交通枢纽的全面赋能和高标准站城一体开发，重点发展“总部经济、流量经济、现代商务、科创服务”等主导功能，全力打造高铁枢纽型经济核心承载区，流量与创新融合碰撞的现代经济发展新空间。

三、创新管理体制的预期成果

1.有利于整合优化行政资源

减少管理层级，理清高新区职能机构和属地管理区之间的事权清单，明确职责分工，提升行政效率。

2.有利于突出主责主业

高新区职能机构侧重于经济建设、产业发展、科技创新、营商环境等职能，属地管理区侧重于辖区内的公共服务、社会事务和农业农村等职能。

3.有利于示范区先行启动区建设

特别是各功能管理区办公室的设置，符合示范区规划纲要明确的“多中心、组团式、网络化、融合式”空间布局要求，体现高新区作为一体化先行启动区下一步的重点发展方向。

四、结语

全面深化改革、破除体制机制障碍是我国进入新时代的鲜明特征，社会管理体制与机制创新是社会管理创新的关键。本文基于江苏省汾湖高新技术产业开发区（黎里镇）办事处管理体制的运行现状、问题，剖析其改革的迫切性与必要性，探讨创新应坚持的原则、着眼点与未来发展的方向。通过创新社会管理体制、机制，并从生态文化、绿色理念、工业特色、区间优势等多个角度来把握其创新，将辖区划分为黎里古镇开发保护区、芦墟产城融合区、北厍智能制造区、苏州南站科创新城四个功能区，能实施有序的社会管理，有效地推进社会整合，激发社会活力，化解社会矛盾，从而促进汾湖高新区（黎里镇）稳定与发展，更好的适应长三角生态绿色一体化发展示范区先行启动区的发展要求。