成渝双城经济圈养老服务融合发展机制研究

摘要：成渝地区老龄人口位居全国首位，而养老服务融合发展可一定程度上缓解因老龄人口和资源分布不均而导致的养老压力。成渝地区养老服务融合发展具有成熟的经济、制度和文化基础，但目前存在养老服务市场开发不完善、多地养老服务发展不均衡等问题，异地养老面临着较大的制度及政策障碍。未来成渝经济圈养老服务融合发展主要解决两个问题——老人的自由流动和养老资源的最佳配置，以满足区域内老年人的多层次、多方面需求。长三角区域养老融合的机制建设应该从组织体系构建、功能体系构建、打通制度政策壁垒、构建信息服务平台、动员社会力量等几个方面积极推进。

关键词：成渝双城经济圈;养老服务;融合发展

一、引言

习近平主持召开中央财经委员会第六次会议指出要强化重庆和成都的中心城市带动作用，使成渝地区成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，助推高质量发展。那么随着我国老龄化趋势的，养老服务产业也将作为第三产业在成渝双城经济圈建设中成为强有力的助推器。也就是说实现成渝地区协同发展是一个重大国家战略。“十四五”期间，成渝两地将协同发展教育、医疗卫生、养老等社会事业，进一步缩小基本公共服务差距，提高区域基本公共服务均等化程度，促进两地一体化发展。本文将着重研究在成渝双城经济圈建设背景下如何建立养老服务融合发展机制，以实现成渝双城经济圈地区养老服务的社会化、规模化。

二、成渝双城经济圈养老服务融合发展的必要性与可能性

1.必要性

截止2019年底，我国65岁以上老年人数1.7599亿， 占总人口的12.57%，而根据成都民政部、重庆民政局公开数据显示，截至2017年末，成渝老年人口总数超千万，与京津冀、长三角、珠三角中重点城市相比，成渝老年人口总量第一。也就是说面对庞大的老龄人口，如何做到让这些老年人能够老有所养则是目前面临的严峻挑战。加快发展养老服务产业，推动成渝两地养老服务融合发展能够较好的整合相关资源，形成合力态势为老年人提供更多样化、人性化的服务产品，这也是成渝两地经济发展的现实必要性与可能性。

2.成渝双城经济圈养老融合发展的具有良好的基础

成渝地区自古以来文化同源、地理同域、经济同体，享有“巴蜀一家亲”得的美誉，虽然成渝双城经济圈建设是2019年才正式提出，但是重庆之前隶属于四川，在一些制度建设、经济建设、社会建设、文化建设都能有一些融合发展，这也为成渝两地养老服务融合发展提供了较为理想的基础。

（1）经济协同发展推进。2011年以来，国家层面先后出台了《成渝经济区区域规划》《成渝城市群发展规划》等重要文件，成渝城市群内也签订了《关于加强两省市合作共筑成渝城市群工作备忘录》等一系列重要的府际协作协议，成渝城市群府际协作的政策文本逐年稳定增加，交流协作日益密切，城市群之间的府际合作能够对经济增长促进作用。据有关数据显示，成渝地区的经济总量已从2014年的3.76万亿元增长至2018年的约6万亿元[1]，因此成渝地区的经济的协同发展为养老融合发展奠定了良好的基础[2]。

（2）区域地理、人文相近相通。成渝两地都地处西部地区，地理位置接近，文化历史背景相同，这为两地的养老服务的融合发展营造了较好的氛围。成渝两地的巴蜀文化使得两地的老人在生活习俗、语言表达以及信仰观念等都非常相似，这是养老服务融合发展的内生动力。

（3）交通体系开放便捷。近几年，成渝两地的交通基础设施建设逐渐完善，目前就水陆空等交通设施设备已形成网络化态势，尤其是高铁的建设。目前成都、重庆已实现了1小时到达的速度，同时成渝地区的高铁发展已经对接了全国东西南北主要交通要道及城市，甚至远达中欧地区，促进成渝两地的经济的融合发展，同时也进一步推动教育、医疗、文化等多领域的公共资源互通、互享。

三、成渝双城经济圈养老服务体系的构建现状

1.成渝两地养老服务具有的共同特征成渝两地的养老服务政策与其他省市差异不大，从居家养老方面看，民政部门会根据不同人群进行一定的帮扶：对三无、五保老人、优抚对象，由政府托底保障;对低保老人、高龄老人、生活困难老人，政府补贴部分费用;对剩余老人，则实行一定的优惠低偿的市场化服务。

2.不断创新养老服务模式及政策支持

随着老龄化程度的不断深化，很多地区对养老服务的需求急增，目前传统的养老模式已较难满是目前的需求。在此背景下，成渝两地的部分城市也已在探索新的养老服务模式。目前成渝两地已初步建立了以“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的多层次养老服务体系，同时也出台了相应的政策措施。在目前四川正在打造“一核两带三区三中心”的医养结合格局。“一核”：以成都为核心，“两带”：以成南广高速公路为界，以南、北两大医学中心为支撑，推动形成四川盆地南、北两大医养结合发展带。“三区”：以四川盆地西部边缘和攀西地区独特的自然资源、民族文化资源为依托，以康养为特色，构建以安宁河谷为主体的攀西阳光康养服务业集聚区、大巴山脉为主体的秦巴生态森林康养服务业集聚区、藏羌地区为主体的川西民族特色康养服务业集聚区。“三中心”：医养结合全生命周期商业健康保险服务中心。医养结合人才培训中心。健康养老产品研发、转化中心。整合医院优势，建立四川省精准医疗中心，推广相关疾病的精准医疗临床应用。

2020年2月，四川省人民政府办公厅发布《关于推进四川养老服务发展的实施意见》，明确指出了实施居家社区养老服务提质增效工程等7项工程将助力西部养老服务高地的建设。

2020年4月10日，四川省民政厅与重庆市民政局在重庆市签署《川渝民政合作框架协议》，协议中指出协同推进川渝养老服务开放共享是合作的重点，并将从互联网+养老、“养老扶持政策跟着户籍老人走”的建设等六个方面对两地的养老服务融合发展进行积极探索。

2020年5月，成渝两地社保机构全面取消了企业职工养老保险关系转移接续纸质单邮寄传递，参保人可在国家社会保险公共服务平台网上申请办理养老保险关系转移，实现“马上办、网上办、一次办”的养老保险关系转移业务。

四、成渝双城经济圈养老服务融合发展存在的问题

1.消费能力不足与养老成本高昂。老人群体的养老经济来源主要依靠退休金，但养老金的实际收入并不足以满足老年人养老生活的需求，因此还需要由家庭成员来负担一部分。与传统养老相比，异地养老除了基本的生活与医疗开销外，养老机构的食宿、服务与管理、往返交通费用等都是值得考量的额外成本，因此就形成了只有经济较为宽裕的老人会选择异地养老，而对大部分中等收入的家庭仍以传统养老方式为主。故而经济基础限制了老年群体的人口流动，这势必为成渝两地的养老融合发展带来了较大的阻碍。

2.老年群体的身心特征的特殊性。与年轻人相比，老年人更少的有机会、更难以去适应不熟悉的环境，有些老人可能因为高龄化、失能等原因无法承担长途跋涉。与此同时，老年人大多都具有比较悲观的想法，因此他们有很强烈的故土与落叶归根的情怀，这些认知观念使得老人们更愿意呆在熟悉的环境，享受熟悉的人际支持。而这样的特殊性也限制了成渝两地养老服务融合发展。

3.社会保险异地办理不能畅通。目前成渝两地仅养老保险的办理实现了互联互通，而医保异地结算、养老金转移提取等服务还未能进一步完善。又由于重庆属于四大直辖市之一，而成都属于西南地区的重要经济省会城市，无论是经济发展与资源获取上，成渝两地的养老、医疗等社会保险都存在差异，因而异地之间转移、提取等政策还未进一步完善。

4.缺乏开放型的综合信息平台。目前，成渝两地缺乏统一开放的老年人口信息管理平台，老年群体的人口信息、健康信息、服务需求以及医疗信息等无法及时共享和相互借鉴。而这样不利于对不同地区对老年群体的综合评估、老年人群的有效管理与医疗护理以及养老与医疗成本的有效管理。

5.缺乏养老体系地域协作互补机制。目前成渝两地养老服务体系大多采取居家养老，社区养老和机构养老，养老产业也多围绕着社区养老、居家养老与机构养老融合、医养结合等展开，但是还未充分利用成渝两地的资源，建立具有特色的养老服务体系。而地区间的异质性和个性化是促进老年人口流动的重要推力之一，也是区域间优势互补的重要前提[3]。

6.养老服务队伍人员专业化不足。目前成渝两地从事养老服务的工作人员大多呈现受教育程度较低，年龄层次偏大，缺乏职业技能培训，人员流动性大等特点，难以满足老年人群的护理要求。导致这现象的原因是养老服务工作的工资低廉、养老服务缺乏统一的培训与考核标准、养老机构利润微薄需控制人员成本等，这也势必会左右异地养老的选择，进而对养老服务融合发展造成比较大的影响。

五、成渝双城经济圈养老服务融合发展的机制建设

1.总体思路

成渝两地养老服务的融合发展主要是指通过在养老服务的上进行功能划分，明确分工任务，加强相关合作，在成渝两地各城市区域内共同规划、建设定位准确、分工明确、功能互补的养老服务格局。而这个目标的达成主要促进老年人口的流动与养老资源的优化配置。

2.对策及建议

（1）构建成渝两地养老融合发展组织体系。建立川渝两地区域内养老服务协作协商机制，推动打造区域养老服务行业联合平台。未来的成渝两地的养老融合发展，首先要有组织体系作为行动的基础保障。而融合发展需要有整体的规划，统一的思路，因而有主导性的组织机构则是这一目标实现的关键环节。成渝两地应尽快成立指挥部门，以便统筹规划异地养老过程中所涉及的各项事务，同时可以规范行业行为、提高服务质量、保障公平竞争、优化资源配置，推进养老服务整体水平的提高和融合发展。可分别在成都、重庆设置办事机构。

（2）构建成渝两地养老服务功能体系。可以参照京津翼、长三角地区的养老服务功能的定位，通过一定的错位发展来实现互利互补。这一体系的构建一方面主要以成都、重庆主城等中心城市的发展作为支配地位，便于协调人员、物资、财务以及信息沟通等，另一方面则要充分调动、发挥各地城市的各自特征，如地理特征、产业特征和资源特征等，合理设置城市的功能定位，逐步形成分工有序、功能互补的养老服务体系。

（3）构建养老服务的信息化平台。与交通互联、互通类似，养老服务信息数据实现互通、互享可极大地促进区域资源共享、适时了解供求信息、保障养老服务的水平一致。老年群体可以在信息平台上选择适合自己的养老地区与机构，能够及时掌握床位资源、服务资源等一手信息，这一平台的建设进一步促进养老服务产业供需关系的有序发展，增强供需关系之间的良好互动，满足老人们多元化的需求。在信息化平台建设进程中大力发展智慧养老，推进智慧养老数据、信息、接口等的统一，探索建设成渝两地养老服务数据资源中心，逐步实现成渝两地养老服务供需资源有效对接。

（4）破除成渝两地养老机制体制的壁垒。在养老融合发展工作的进程中，离不开政府的良好政策与制度环境。一是协调统一成渝两地城市群社会保障水平。主要是实现社会保险的互认与衔接，养老保障政策跟户籍老人随身走，打通医保异地结算渠道，共同制定养老服务行业标准与建立共同的监管机制。二是共同培育成渝双城经济圈区域内共同的养老市场。构建成渝两地“养老服务市场”的组织结构体系和基本规则，取消一切妨碍商品、要素自由流动的区域壁垒和歧视性规定，促进市场发展，尤其是推动要素市场的发展与完善[4]，逐步建立川渝两地统一的养老服务设施建设和管理服务标准，实现互认互通，区域内养老机构、企业或社会组织享受同等扶持政策，从养老服务价格、文体消费、交通旅游票价方面给予老年人优惠，以降低异地养老的成本。三是加快公办养老机构改革力度、拓展政府购买养老服务范围。成渝两地部门共同鼓励知名养老服务品牌在区域内布局设点或托管经营，建立跨区域养老服务补贴制度，共同打造一批国际知名、各具特色的成渝两地旅游康养示范基地。同时，加强成渝两地城市之间共建康复辅具产业集群，推动建立一批跨省合作的产业园区。

（5）广泛动员各方力量推进养老服务融合发展

一是医养模式的积极构建。党的十九大报告重点提出“推进医养结合”，在传统养老模式的基础上，将现代医疗保障融合进去老有所养、老有所医是大多数老人晚年的素愿。成渝两地要充分发挥两地医学资源，大力辅助居家、社区和养老机构中医养结合的模式全覆盖，积极为老人提供一系列的养老服务。

二是职业教育助推养老服务质量提升。成渝两地养老产业的可持续发展首要依托于人才队伍的建设[5]。目前成渝两地已经建成产教融合联盟，后续将着重加强职业教育与产业的融合发展，因此成渝两地可通过引导高职百万扩招中退役士兵、农民工等五类人员积极报考养老服务专业[6]，加强养老服务人员的可持续教育培训的激励与奖励措施等来促进养老服务人员的人数的增加与专业化水平的提升。

参考文献：

[1]杨刚，解读成渝双城：以新经济引领成渝地区双城经济圈崛起[N]报纸，财经世界，34-35.

[2]崔晶，汪星熹，制度性集体行动、府际协作与经济增长——以成渝城市群为例[J]，公共管理与政策评论，2020.4，27-39.

[3]张卫，长三角一体化与区域养老融合发展机制研究[J]，现代经济探讨，2018（4）：80-87.

[4]彭正波，长三角区域合作：现状、困境与路径选择[J]，经济与社会发展，2008（9）：28-30.

[5]陈利利.成渝地区发展养老产业对区域经济的影响及策略研究[J]，重庆工贸职业技术学院，2020（1）：9-17.

[6]陈利利.老龄化背景下，重庆市养老服务专业人才的可持续发展策略研究[J].老龄化研究，2020（7）：8-13.

基金项目：重庆商务职业学院校级重点项目：重庆市养老服务产业发展现状研究（2019XJKTZD6）研究成果

作者简介：

谢颖（1990-），女，讲师，主要从事老年心理健康、大学生心理健康等研究;

蔡淋芬（1989-），女，助教，主要从养老服务、思想政治教育等研究。