基于第三次国土调查即可恢复与工程恢复地类的复耕地块选取方法研究

摘要：目前，我国耕地的 “非农化”、“非粮化”问题异常突出，“林（园）粮争地”现象愈演愈烈。为了彻底扭转这一不利趋势，在落实最严格的耕地保护制度同时，合理选择适宜耕种的现状非耕农用地，特别是即可恢复与工程恢复地类，通过政策、市场经济等组合拳的因势利导将其恢复为耕地，已成为当下落实耕地与永久基本农田保护的必由之路。

关键词：第三次国土调查、全域土地综合整治、即可恢复地类、工程恢复地类

1 引言

现阶段，第三次国土调查（以下简称三调）及2020年国土变更工作已基本结束。通过二调与三调数据的对比表明，耕地呈现逐年下降的趋势[1]，如长此以往，粮食安全在不久的将来会成为制约我国经济社会发展的一道枷锁。针对这种状况，去年中央也先后出台了制止耕地“非农化”[2]、防止耕地“非粮化”[3]的规定要求，但这仅能力争确保现状耕地的面积不再减少;而传统的补充耕地项目，一是新增耕地远少于建设占用、种植结构调整等导致的耕地减少面积[4]，二是新增耕地多来源于耕作条件较差的残次林地、低效园地和未利用地，新增耕地质量普遍低于减少耕地的质量[5]。为有效增加耕地面积，迫切需要借助农用地整治，将三调中的非耕农用地特别是即可恢复与工程恢复地类恢复为耕地，减少耕地、林（园）地犬牙交错的形态，有效增加集中连片的高质量耕地[6]。本文将结合多年的土地整治工作经验，提出对精准筛选复耕地块、寻求社会效益与工程效益的最佳平衡点的一种方法，为即将大规模开展的全域土地综合整治提供参考，对耕地的保护及相关政策的制定具有重要的现实意义。

2 即可恢复与工程恢复地类

《国务院第三次全国国土调查领导小组办公室关于调整第三次全国国土调查有关内容与要求的补充通知》（国土调查办发〔2019〕7号）要求，对第二次全国土地调查时的耕地及其后的新增耕地，现状是园地、林地、草地及坑塘水面等其他农用地的，在按现状确定地类的同时，对于耕作层未破坏、清理后可以直接恢复耕种的，标注“即可恢复”属性;对于耕作层已破坏、清理后不能直接恢复耕种，需要采取一定工程措施重新修整后才能恢复耕种的，标注“工程恢复”属性。三调中的即可恢复与工程恢复地类均曾经是耕地，与优质农业生产空间高度重叠[7]，具备相对良好的耕作条件。

3 耕地减少的主要成因

3.1经济利益的驱动

一是土地种植粮食作物，单位面积的耕地所产生的效益是较低的[8]。以山东为例，以一年两季的方式轮种小麦、玉米，扣除粮种、播种、灌溉、农药、肥料、收割、运输等多项成本，亩均收益约800-1200元，这尚未计入人工费，而种植大樱桃、桃树、苹果、茶树、苗圃等，亩均收益可大幅增加。二是可提升征地补偿收入。对于城镇周边的村庄而言，潜在征地的可能性较大，目前种植粮食作物的拟征地块每亩的青苗补偿为1500-1800元，远低于果树5000-60000元的补偿费用，也少于苗木的7000-10000元/亩。

3.2被动的跟风

除经济效应的影响之外，还有部分耕地的“非粮化”源自被动的跟风。乔木、果树等根系往往更为发达，能够更加高效的抢夺肥力，成材后也会对邻近的粮食作物造成长时间的遮挡。因此，当一户种植后，将严重影响前后、左右的耕地收成，迫使周边村民也放弃种植粮食作物。

3.3外出务工的需求

目前，山东省的粮食种植粮仍以户均几亩地的散种模式为主，未形成规模化种植。此模式下，对劳动力的束缚较强，村民外出务工的时间被挤压，一些常年专职从事小规模粮食作物耕作的家庭甚至成为了村里的困难户。此时，选择种植更为省时省力的林地、园地等，增加外出务工时间，成为提高收入的有效途径。

3.4发展建设占用

在过去十年，相较耕地种植结构的调整，建筑占用导致的耕地减少比例约为10%左右。一方面，经济社会的发展需要空间来支撑，城镇扩张、产业落地、基础设施建设等符合规划的建设需要占用大量优质耕地;另一方面，相当数量违法建设侵占了部分耕地，例如占用耕地堆放物品、违法建房等。

4 案例分析（以某乡镇为例）

4.1研究区概况

通过与当地自然资源部门、乡镇等进行对接，并开展实地调研，选取生态保护红线之外、平均耕地质量等级较高、群众整治意愿强烈的乡镇，作为初步整治区域。本文选取了鲁南某乡镇作为研究区域，该乡镇北侧为低山丘陵，南侧为平原，总面积为71.80Km2。

4.2复耕地块筛选

4.2.1基础资料收集

向自然资源、农业农村、水利等部门收集研究区的三调数据、坡度图、耕地质量等级数据、地整治规划、生态保护红线、土水利设施、电力、林业、最新影像等资料。

4.2.2现状耕地聚合

一般而言，邻近现状耕地的复耕地块，当相距不超过20米时，可以充分利用已有的田间道路、灌排设施等，节省土地整治的资金投入。打开Arcgis，利用“制图工具-制图综合-聚合面”，选择20米作为聚合距离，将整治范围内的三调耕地进行聚面。

4.2.3即可恢复与工程恢复地类坡度赋值

对于坡度>25?的地类，如开发为耕地，容易造成生态破坏、水土流失等，应以生态功能为主;坡度<25?且坡度≥15?的地类，往往属于生态敏感脆弱地区，建议同样侧重生态功能。

4.2.4耕地邻近地块初选

在上一步的基础上，按照三调即可恢复、工程恢复地类与三调耕地聚合面的相邻关系选择整治地块（图1）：一是选择与聚合面存在重叠的三调恢复地类，二是选择与聚合面不重叠，但相距不超过20米的三调恢复地类。共选取恢复地类的面积为1035.40公顷，占三调该地类总面积的85.32%。

4.2.5整治地块确定

建立坡度、三调地类的矩阵图。从地类的投入产出角度来分析，相较于林地而言，种植园用地往往能够生产出可食用的水果等，可以丰富人民的食品构成，是当地群众的重要收入来源，整治的补偿成本高、整治投入大、群众阻力强，因此其复耕优先级要低于林地。从种植的适宜性角度来看，地势平坦区不利于排水，对林地尤其是果园的种植不利，有时甚至需需深挖壕沟来排水，既增加了种植投入也对种植层造成了严重破坏，建议按照坡度从低到高的顺序进行复耕。

4.3选取结果分析

通过以上方法，结合现状耕地、耕地质量等因素，可非常便捷的选取整治区域内的拟复耕地块，并初步确定整治时序。该方法对全域土地综合整治项目中的农用地整治具有重要的参考价值，有助于形成布局集中连片、农田设施完善、生态良好、适合规模种植和现代农业生产的优质耕地。后续需在此基础上，实地查看地形地貌、种植条件等，对拟复耕的地块逐地块甄别，例如将三调可恢复地类中按照调查规则归并的田间道路、沟渠，以及三调数据中未能及时反映的变化情况等予以细分，进一步修正复耕图斑的边界。

5 结语

耕地，是人类赖以生存的基本资源和条件，除了做细做实耕地保护、落实长牙齿的硬措施之外，在政策上应将具备耕作条件的即可恢复、工程恢复地类纳入补充耕地项目的新增耕地来源，进一步激发社会资本参与整治的积极性，另外，建议在精准识别的前提下，适度提高粮食补贴，增进粮食作物的种植热情，让群众从“只能种”到“我想种”;在技术上进一步深化复耕地块的选取方法，制定更为合理的整治时序。通过多措并举来统筹实施耕地质量提升、耕地功能恢复、整治补充耕地、耕地生态建设等多项工程，最大限度的增加种植粮食作物的耕地面积，切实维护我国的粮食安全。

参考文献

[1] 付英等. 关于我国耕地“双非化”监管机制的探讨——基于宁夏回族自治区的考察[J]. 中国国土资源经济，2021（34）.