摘要：2017年，抚仙湖山水林田湖草生态保护修复工程通过财政部、自然资源部、生态环境部层层遴选，成功纳入国家第二批试点，先后给予了20亿元专项资金支持。玉溪市系统谋划、高位推动、多方筹措配套资金，历经5年的探索和实践，圆满完成试点项目建设任务，取得了较好的示范作用，为国内外湖泊生态系统恢复提供了宝贵的经验。

关键词：抚仙湖；山水林田湖草；生态系统；整体修复

一、基本情况

抚仙湖是国家“两屏三带”生态安全战略格局的重要组成部分，湖泊水量约206.2亿立方米，占全国淡水湖泊蓄水总量的9.2%，湖泊水质长期保持I类，是我国重要的优质淡水资源储备。但是，随着流域内经济社会的发展，抚仙湖保护面临巨大压力，城镇及面源污染未得到有效防控，水污染压力日益加剧；流域森林植被覆盖率低，山地生态系统退化，水土流失加重；土地质量低，费、污问题严重；星云湖作为抚仙湖上游湖泊，由于水质下降，自2009年之后不再向抚仙湖泄水，加之多年干旱导致抚仙湖水位逐年下降，水生态风险不断加剧。为进一步加强抚仙湖的保护，促进云南省生态文明排头兵建设，按照党中央、国务院决策部署，财政部、自然资源部、生态环境部经过层层遴选，将抚仙湖山水林田湖草生态保护修复工程纳入国家第二批试点，抚仙湖山水林田湖草生态修复试点工程范围为抚仙湖及星云湖流域1098.49平方公里，试点项目经调整优化后包括矿山扩林、调田节水、控污治河、生境修复、保湖管理五大类40个试点项目，规划总投资88.74亿元，明确了修山扩林、调田节水和控污治河、生境修复、治湖保水四大类19项生态保护指标；作为云贵高原深水湖泊保护治理示范工程，抚仙湖试点对我国高原湖泊保护修复具有重要的代表性和示范意义，其在流域生态系统整体修复、面源污染治理等方面形成的经验和做法，为其它湖泊和河流的流域保护探索了一条新的道路。

二、主要做法及成效

2017年以来，玉溪市以对党和国家、对人民群众、对子孙后代高度负责的态度，不断创新管理体制，把云南省抚仙湖山水林田湖草生态保护修复工程作为重大的政治任务、最重要的民生工程，切实抓好组织实施。除中央资金外省、市、县累计自筹资金约55亿元（含社会资本），确保了项目的顺利完成。2021年11月，玉溪市委托第三方单位对云南省抚仙湖山水林田湖草生态保护修复工程试点项目开展了绩效评价，项目累计治理废弃矿山1.19万亩、整治低效土地1.83万亩、新增水源涵养林16.29万亩，治理水土流失治理面积7.32万亩、治理石漠化面积9.73万亩、恢复湿地面积7584.91亩。2020年与2015年相比，抚仙湖水质总体保持I类，高锰酸盐、化学需氧量、氨氮、营养状态指数均比项目实施前有所改善，星云湖湖体水质由劣Ⅴ类改善为V类，抚仙湖土著鱼保有指数由29.4%提升到79.2%，星云湖濒临灭绝的大头鱼、星云白鱼得到逐步恢复，总体上取得了很好的生态效益、社会效益和经济效益，评价结果为“优”。项目2020年列入自然资源部第一批生态产品价值实现典型案例，2021年列入自然资源部与世界自然保护联盟发布的《基于自然的解决方案中国实践典型案例》，主要的经验和做法总结为以下四个方面：

（一）创新湖泊流域生态系统整体修复理念

提出了“修山扩林、调田节水、控污治河、生境修复、治湖保水”的湖泊流域山水林田湖草系统修复理念，强调整体保护、系统修复与综合治理。一是系统推进“修山扩林”，修复流域水源涵养功能。强化“山”和“林”的系统恢复，一次性启动15.17万亩“森林抚仙湖”建设，统筹推进星云湖一级保护区生态修复工程，澄江市森林覆盖率从34.95%提高到40.44%，全面构筑流域生态安全屏障。二是系统推进“调田节水”，保护流域承载基底。做好“田”的文章，科学精准推进径流区5.8万亩重度污染区土地流转和低效土地整治，开展种植结构调整转型，种植水稻、烤烟、荷藕、蓝莓、蚕豆等环境友好型作物；实施澄江坝区高效节水减排5.1万亩，每年节水1271万立方米、节水率41%，减施化肥4313吨、减施农药85.9吨；抚仙湖流域674.69平方千米全部划定为禁止养殖区，1090个养殖场139万头畜禽全部关闭退出，畜禽粪污排放量每年减少11.4万吨。三是系统推进“控污治河”，强化沿河城镇、村落生活污水处理，杜绝污水入河入湖；实施主要入湖河道水环境治理和水生态修复，提升水质后使河道作为清水通道向湖泊补水；压实市、县河长工作职责，做好河道日常管护，做好排污口排查封堵和清淤清障；四是系统推进“生境修复”，构建流域生态安全格局。注重生物多样性，以“土著物种恢复—水生态效应—水环境改善”为主线，对湖内水体保育和土著鱼类进行保护，通过维护湖内生态系统，提高湖泊水环境质量。五是系统推进“治湖保水”，实现生境的改善。加大对水源涵养林的保护和库塘湿地修复，提高植被覆盖率和保护生物多样性。实施星云湖原位控藻及水质提升工程，通过“除藻治水”，每年形成Ⅳ类以上的生态循环补水1.25亿立方米，实现原位水体置换，提高透明度，重建星云湖健康水生态系统，使抚仙湖一汪碧水得以永续。

（二）构建统筹联动的组织保障体系

建立了“部门协同、上下联动、省负总责、市县抓落实”的工作机制，进行统筹谋划、协同推进，解决了条条分割、条块分割和各自为战的问题。一是深化管理体制改革。将江川区、华宁县抚仙湖径流区内的12个村（社区）、84个村（居）民小组整体委托澄江市管理，抚仙湖由3县（市、区）各管一段变为集中管理，并设置规格为副厅级的市级湖泊管理机构，统管“三湖”，解决了以往分县而治的问题，推动形成统管统治统保护格局，破解了“九龙治水”难题，推动抚仙湖山水林田湖草生态保护修复工程试点取得实效。二是强化工作责任落实。全面落实河（湖）长制，云南省委书记和省长先后担任抚仙湖省级湖长、玉溪市委书记担任抚仙湖市级湖长、市长担任星云湖市级湖长，抚仙湖流域内103条河道沟渠、11座水库坝塘和星云湖流域内400条河道沟渠、454座水库坝塘全部纳入管理范围，实现河（湖）长制责任人巡河整治全覆盖、全监督。三是细化党建引领示范。实施“高原湖泊卫士”行动，在沿湖县区分别成立抚仙湖、星云湖、杞麓湖联合党委，建立区域性党组织44个，施行乡镇和部门“双召集”制度，将河道管理纳入组织活动以及沿湖乡镇、社区的村规民约，形成了党组织为龙头、党员作表率、群众齐参与的保护格局。四是“雷霆行动”常态化，自2017年开展保卫抚仙湖雷霆行动以来，全面完成三个阶段158个突出问题整改落实，得到社会各界的充分认可。特别是2019年6月，玉溪市委市政府全面启动“三湖”保护治理雷霆行动，着力打造抚仙湖雷霆行动升级版，130个突出问题全部验收销号，有力解决了一批长期未解决的突出环境问题，“三湖”雷霆行动实现由突出问题整改向推动难点重点工作的新转变。2021年以来，云南省全面启动开展“湖泊革命”，玉溪市已建立组织指挥、规划政策、考核评价“三个体系”和统筹、投入、科研“三项制度”，湖泊保护治理从“部门分散治湖”提升到“党委政府统一治湖”，从体制机制上发力推进湖泊保护治理工作有效转变。

（三）建立多元化资金投入机制

坚持两条腿走路，在中央财政奖补、地方财政投入的同时，综合运用土地政策、金融工具、推进产业融合等措施，探索建立多元化投入机制。云南省级财政每年预算安排8亿元资金支持玉溪“三湖”保护治理工作，其中抚仙湖6亿元、星云湖和杞麓湖各1亿元，并给予每湖每年3亿元债券资金申报额度，玉溪市依托市级投融资平台公司，不断拓展投融资渠道，吸引社会资本投入生态环境保护，千方百计撬动社会资本参与湖泊生态保护与系统治理，不断激发社会资本投资和合作的积极性。抚仙湖径流区植被恢复、星云湖环湖截污治污、江川区污水处理厂提标改造等试点项目均采用PPP等模式引入社会资本融资建设，累计融资约27亿元。在实施“抚仙湖径流区耕地休耕轮作项目”中，玉溪市创新实施现代标准化农业产业面源和土壤污染控制示范项目，以政府引导基金带动农业产业发展，吸引产业资本、普惠金融、其他资本，构建完善农业生产—生态环保的产业生态，实现多方共赢；“星云湖原位控藻及水质提升项目”实施中采用企业出资建设，政府付费与目标挂钩，项目按预期实施并取得相应成效后支付费用的方式，确保资金效益、生态效益充分发挥。通过项目实施，进一步激发了社会各方参与抚仙湖保护的热情，抚仙湖新增实施了生态移民搬迁、土地流转等一批重大环保项目，抚仙湖保护治理全面提速。

（四）开创“点绿成金”的绿色发展方式

以推进“澄江县抚仙湖径流区休耕轮作项目”等项目为契机，积极探索“绿水青山就是金山银山”的转化模式，实现了在发展中保护、在保护中发展。一是打造绿色生态农业。在抚仙湖流域发展生态苗木、烤烟等节水、节药、节肥型高原特色生态绿色循环农业；加快农业产业结构调整，启动绿色生态经济区创建工作，建设2万亩绿色优质水旱轮作示范区，千方百计加快转移就业，着力实现生态惠民、生态利民、生态为民；在星云湖流域以实施试点项目为契机，启动实施沿湖农业产业结构调整，推广“水稻（烤烟）＋”绿色生态高效种植模式，降低耕地复种指数，有效削减农业面源污染负荷。二是加快工业转型升级。严禁高污染企业进入径流区，制定澄江市7户黄磷企业“一企一策”整改方案，推动黄磷企业转型升级，流域内第二产业结构比重逐年下降，工业经济发展质量明显提升。开展星云湖流域磷矿山、“散乱污”企业等专项整治，对不符合产业政策、产业布局规划，污染物排放不达标，以及手续不全的企业，按照关停取缔、整合搬迁、升级改造的方式实施分类整治。三是推动产业融合发展。抚仙湖流域紧扣“三个国际城市”定位，全面打造“世界深蓝湖区、地球生命起源、古滇文化印迹”三张名片，文化旅游产业体系初步形成。星云湖流域以实施试点项目为契机，在沿湖打造滨水休闲娱乐区、民俗文化体验区、湿地生态观赏区三大主题功能板块，打造星云湖南岸乡村振兴示范区，形成生态保护、文化旅游、康体休闲融合发展的“健康生活目的地”，推进退出一产进入三产的“退一进三”步伐，构建星云湖流域绿色经济可持续发展新格局。

三、存在的主要问题

目前抚仙湖山水林田湖草生态保护修复试点工程已经全面完工并投运，取得了明显的生态效益和良好的示范效应。回顾项目5年的建设历程，仍有一些问题值得总结和提升。一是部分子项目技术论证不充分，如星云湖污染底泥疏挖及处置工程建设的重要性、必要性、可行性论证不充分，导致项目无法推进而终止实施。二是部分子项目管理不规范。如抚仙湖北岸生态湿地广龙实验区项目与国土空间规划衔接不充分，因占用耕地建设湿地问题被专项督察并整改。三是部分项目建后运行有待加强，如部分湿地建成后交由乡镇进行管护运行，由于管护水平参差不齐和管护资金缺乏，工程效益未能有效发挥。

四、结论

玉溪市在实践探索中，历经5年时间完成了抚仙湖山水林田湖草生态保护修复工程，积累了独具玉溪特色的全流域生态系统整体修复经验，流域生态环境质量进一步得到提升，为绿水青山向金山银山的转化奠定了基础，也为其它湖泊开展生态修复保护探索了一条新的道路，其经验和不足值得借鉴，现阶段及未来一段时期，需重点做好项目运行管护，确保工程效益持续发挥。

参考文献：

[1] 牛远  胡小贞等   抚仙湖流域山水林田湖草生态保护修复思路与实践  2019

[2] 吴利明  抚仙湖保护与治理工作中的规划问题及对策   2019