摘要：东港区面对经济下行压力，为加快推进预算绩效管理体系建设，依托公厕压缩站管理及垃圾转运服务项目，组织开展全成本预算绩效管理改革试点，提高财政资源配置效率和使用效益。通过核实项目真实成本，制定成本支出标准等方式，做实做深预算绩效管理，真正做到财政资金物有所值。

关键词：全成本预算；绩效管理；成本核算；支出标准

一、全成本预算绩效管理实践意义

（一）实践意义

一是中央、省、市政策支持与引导。2018年，党中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，要深化财税体制改革、建立现代财政制度，注重结果导向，强调成本效益。2021年，国务院印发《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，要求各级政府规范预算支出管理，推进财政支出标准化，专门提到“推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估”“根据支出政策、项目要素及成本、财力水平等，建立不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系”。2021年，第十三届全国人大财政经济委员会关于2020年中央决算草案审查结果的报告中指出“探索运用成本效益分析，提高绩效评价质量”；财政部2021年8月印发的《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》中明确将成本指标单列，强调成本约束理念。2021年，山东省财政厅在《关于在全省开展成本预算绩效管理试点工作的通知》中提到“认真落实省委省政府关于全面推进预算绩效管理的要求，将成本意识贯穿预算绩效管理始终，在成本效益分析的基础上，通过制定成本定额标准，客观测算、全面衡量项目实施成本，确定预期效益和监督考核指标。

二是深化预算管理制度改革的需要。近年来预算管理制度改革取得重大进展，预算编制更加规范，预决算全面公开，预算执行更加科学有效。随着改革的深入，一些问题凸显出来，如预算编制缺乏有效依据、未经过全面测算，预算执行粗放、未考虑效益等。亟待进一步优化支出结构，压减无效低效支出，提高成本控制，通过成本效益分析提高预算编制的精准性。

（二）实践思路

区财政局在开展试点项目全成本预算绩效管理中，主要把握两个思路：

一是坚持问题导向和目标导向。此次开展试点工作将成本预算绩效分析方法纳入事前评估、目标管理、运行监控、绩效评价和结果运用等环节，综合性地解决预算总额控制、使用效益等问题。

二是坚持全面规范和科学合理。成本内容的确定、成本核算方法的选择、成本标准的制定要科学、合理、规范。重点围绕“投入成本、产出质量、效益效果”三个维度展开，通过项目全成本分析，明确成本内容，算清必要和有效成本，降低项目成本，实现“预算安排核成本、资金使用有规范、综合考评讲绩效”。

二、项目背景

2020年以来，面对持续下行的经济压力和严峻的疫情防控形势，东港区统筹推进疫情防控和经济社会发展，一方面，大力实施积极的财政政策，聚焦稳经济、保民生、促发展，增收节支，大力压减一般性支出，积极化解收支平衡压力；另一方面，强化绩效理念和成本意识，加快推进预算绩效管理体系建设，组织开展全成本预算绩效管理改革，提高财政资源配置效率和使用效益。

鉴于此，东港区财政局在2022年7月通过公开招标选择第三方开展全成本预算绩效管理工作，依托公厕压缩站管理及垃圾转运服务项目，下好绩效管理“先手棋”，为全区公用事业定额标准建设按下“快进键”，推动全区预算绩效管理改革工作走深走实。

三、项目基本情况

自2020年8月起，东港区将区域内公厕、垃圾压缩站管理及从垃圾压缩站至垃圾处理厂的转运工作，区城管局与项目单位签订承包合同，服务内容包括：区域内56座压缩站、81座公厕的管理和保洁，以及区域内生活垃圾转运。

2022年8月合同期届满，以后年度增加至60座大中小型垃圾压缩转运站和收集站，131座公共厕所的管理和保洁，以及区域内约30万吨生活垃圾转运。

为真实核实过去年度财政资金是否物有所值，效益是否达标，更为了以后年度预算支出有据可依，东港区财政局组织开展了全成本预算绩效管理工作。

四、创新做法

（一）选准切入点，做好选题文章。

全成本预算绩效改革是新事物。山东省财政厅在2021年至2022年组织开展成本绩效试点活动，要求各地区展开探索。找准切入点，打开突破口，有利于形成经验，在东港区形成示范，对其他项目起到引导作用。

东港区结合实际情况，成立成本绩效工作专班，经过多次研讨，最终选定以贴近民生的“公厕、垃圾压缩站保洁和垃圾转运项目”为试点，开展成本预算绩效管理工作。该项目成本易量化、历史数据充足、支出标准比较明确。

（二）立准支撑点，做实研究文章。

全成本预算绩效管理以项目运作标准、运作方式及基础数据为支撑，重点围绕项目成本核算、定额标准、结果运用等方面，通过运用科学合理可行的成本核算方法，对项目支出的历史成本进行分析，摸清成本核算与分摊方法，分析影响成本的关键因素和成本变动趋势，全面核算真实成本。

一是创新机制，构建多方参与格局。开展全成本预算绩效管理模式的探索与实践，东港区财政局创新项目工作机制，采取“部门+第三方+专家”模式，对“公厕、垃圾压缩站保洁和垃圾转运项目”开展基于定额标准的全成本绩效分析，成立由区财政、城管共同参与的专项工作领导小组，按照采购程序，选取专业能力突出、机构管理规范、执业信誉良好的第三方机构，邀请相关领域专家全程参与。依靠专业力量，对项目实际情况进行调研，通过资料搜集、现场踏勘、跟踪作业、调查问卷等方式了解项目实际运作情况，发现项目存在问题。通过邀请行业专家等共同参与成果的讨论与修订，提供了项目的可靠性与公平性，为项目完成夯实了基础。

二是成本核算，摸清项目实际成本。第三方机构受区财政局委托制定成本核算工作方案，提前编制资料清单并要求管养单位按标准提报；依据行业定额，对成本合理分类归集，梳理影响成本的核心因素，明确成本内容、成本结构和历史成本水平，合理确定不合理成本、一次性成本等无效成本。核实成本，还要了解工艺功法，对保洁、养护工作的具体流程、材料消耗、人工数量等要有清晰的认识。第三方机构采用跟踪作业的方法分别收集管养单位的勾臂车、清运车等车辆的数据，包括行驶速度、行驶里程、油量消耗、加水次数及耗时等第一手资料。

三是建立定额，明确支出成本标准。参考环境卫生行业计价定额，通过前期成本分析，及实地调研，剔除历史成本中的不合理因素，进一步建立当地适用的该领域成本定额体系。

编制定额首先要明确标准。根据东港区城市管理和行政法执法局作业要求与考核标准，合理确定人工消耗量；同时确定人均薪资尤其是保洁员薪资不得低于日照市最低工资标准，并按照规定缴纳社保和公积金。

其次，实地调研与测算是行业成本定额的重要前期工作。一是就定额内容构成、表现形式进行明确与讨论。二是选取不同保洁等级的公厕进行测定，尤其注意选取类型要丰富，包含不同区位、不同人流量、保洁难度不同等公厕；测定内容主要包含作业人员作业内容、作业时间、劳动量、所用工具等，并对水电油等物料消耗进行记录和统计；最后组织行业专家、定额专家、主管部门等进行审查并根据意见修订。

经评价，有效核减项目成本695万元，核减率达25.03%；细化划分7大类支出，从人工、材料、机械以及单体公厕、压缩站两个维度，建立定额标准体系，新标准体系比原预算标准核减了224万元，财政支出压减率达11%。切实做到底子清、情况明、数据准，有效压减财政支出。

（三）抓准发力点，做细绩效文章。

全成本预算绩效管理不同于以往预算绩效模式，它不仅关注效益方面，还将成本理念和方法贯穿于预算管理各环节，按照绩效目标、投入成本、产出质量与效益匹配对应的原则，科学测算和全面衡量各方投入成本，在成本定额标准、财政支出和公共服务标准相统一的基础上安排预算，并设置成本、质量和效益等方面的绩效目标监督考核指标。

本项目通过资料调取、走访座谈、现场查看等方式，分析项目实际与合理成本，将实际情况与指标体系进行对比分析，挖掘项目存在问题，督促管养单位健全业务管理制度，完善运行管理台账，做好原始记录和统计，优化管理人员配备。

五、项目存在问题及建议

（一）预算单位积极性有待提高

全成本预算绩效管理是我国在深化财税体制改革、建立现代财政制度过程中的重大变革，是对过去预算单位财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费等现象刀刃向内的监督。一般来讲，全成本预算绩效管理也会牵涉到预算单位的既有利益，成本支出定额标准的制定是财政部门和预算单位不断磨合不断博弈的过程，预算单位往往要配合财政部门投入人力精力，可能最终结果确要压减预算。因此，预算单位的配合意愿较低，主动参与的积极性不高。另外成本核算、定额建立往往是一案一策，不同项目有不同的方法和标准，专业技术要求较高，预算单位由于缺乏专业的人员，也会导致配合过程中逐渐懈怠等现象。

对于该问题，一是加大宣传力度，财政部门要落实主体责任，通过文件学习、会议讨论、网络视频等线上线下多渠道、全方位加强对全成本预算绩效管理的宣传与推广，积极引导各部门单位树立绩效意识、成本意识，充分明确全成本预算绩效在降本增效中的作用；二是加强监管职能，财政部门是预算绩效管理的牵头单位，应当加强对其他部门的指导与监督，出台相关制度，从制度层面压实责任、明确职责。

（二）管养单位人员配备有待优化

调研发现，管养单位为承包本项目而设立（同时承包少量其他项目），设立了综合、财务、市场、后勤等多个部门，从事管理性质工作的人员多达30余人，且该公司收入水平在我市处于相对较高水平。

建议该公司根据业务实际情况配备合理数量的管理人员，并且建立与我市市场水平相统一的薪酬制度。

（三）项目作业记录需要完善

调研发现，该公司作业车辆在作业过程中并未完全做到按时记录行车日志本。许多车辆缺乏出车时间、行驶里程、加油记录等基本信息，这导致后期进行类似核算时缺乏参考和依据，也不利于公司积累数据，总结经验，提高生产效率。

建议该公司建立健全关于保洁及维护业务管理制度，保证设施设备正常运行；建立健全运行管理台账，做好原始记录和统计报表，原始记录和统计报表要做到及时、全面、准确、完整、真实。

六、亮点成效

一是提素质，培育专业青年队伍。本次成本核算由绩效评价科、经济建设科牵头，由区城管局相关科室全过程参与，通过与管养企业、第三方多次交流学习讨论，使我单位青年队伍学到了新专业、新知识，为以后充分发挥全成本预算绩效管理在科学核定成本、节约财政资金、优化资源配置等方面的积极作用。

二是深探索，拓宽试点范围。以此次试点为契机，拓宽定额标准在相关公用事业领域的应用，增加排水管网、路灯、城区环卫保洁及绿化养护4个项目进行全成本绩效评价，运用项目成本定额和成本效益分析指标体系及分析结果，进一步规范预算成本的测量、编制、分析和控制，实现对项目成本的全面把握，明确支出定额，作为以后2-3年内财政预算支出安排的标准，为全区公用事业定额标准建设按下“快进键”。

三是强应用，节约财政资金。“公厕、垃圾压缩站保洁和垃圾转运”项目的试点，下好了全区全成本绩效管理的第一步棋，促进了项目定额支出标准体系的建立。强化评价结果应用，协调相关部门制定切实可行的改进措施，严格控制非合理性成本支出，完善项目调价机制，为统筹考虑年度财政预算安排提供了强有力的参考；总结提炼项目经验，以点带面，形成全面可推广可复制的模式，力争在最短时间内形成全市城市公用事业管理事项科学合理的预算定额标准，使绩效管理“标尺”更加精准，持续推进全成本预算绩效管理常态化、规范化，切实提高财政资金使用效益。

区财政以全成本预算绩效改革为突破口，扩大试点领域范围，锐意改革，做出特色，形成亮点，充分发挥全成本预算绩效管理在科学核定成本、节约财政资金、优化资源配置等方面的积极作用，以更高水平的财政理财能力推动全区经济高质量发展，全力做好做实全成本预算绩效改革文章。

参考文献：

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[2] 孙跃强，李彦富，张艳敏.北京市环卫行业作业定额编制思路与管理[J].环境卫生工程，2015，（08）.

[3] 陆梦瑶，陈轲.全成本预算绩效管理模式的管理逻辑与实现路径[J].科技经济导刊，2020，（33）.