摘要：中国监察制度肇始于秦朝，至今已有两千多年。世界各国也在逐步探索中建立了典型的监察模式。而伴随着2018年国家监察委员会整合成立，《中华人民共和国监察法》在全国人大上通过，我国监察体制改革创新迈入新阶段。而其中，加强对“一把手”班子的监督，是国家监察制度改革的重要任务。文章以党的法治思想的基本内涵作为研究切入点，结合古今中外各国各朝代监察实践的经验，在充分解读《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》的基础上，从发挥专责监督作用、加强日常监督作用、形成监督合力、加强阵地建设等方面，对当下以及未来发展完善对“一把手”监督机制提出了几点思考。

关键词：中国古代监察制度；国外典型监察制度；监察委员会；党的法治思想

一、中国监察制度发展概况

监察制度，是指对所有部门的行政工作以及公务员的行政行为实行全面监督检查惩戒的制度。我国监察制度起源于秦汉，隋唐时期臻于完备，一直延续至明清，随封建王权演变逐渐发展完善，成为中国古代政治法律制度的重要构成部分。它不仅在监督律令的实施、惩办贪腐官员、维持政府廉洁、维护统治、保证国家机器的正常运转等方面，发挥了重要的积极作用，而且也为后世的治理积累了宝贵的历史经验。

在数千年的历史长河中，监察机构几经变革，名称、机构设置和地位均有所变化。监察范围覆盖财政、军事、人事管理、司法、教育以及民风民情等诸方面。监察法规也十分完善，从汉代的“监御史九条”、“刺史六条”，到清代的“钦定台规”、“都察院则例”、“十察法”等不一而足。

（一）形成阶段

秦灭六国而一统天下后，秦始皇即立百官之职，行郡县之制。秦在中央设置御史大夫辅佐丞相治理天下，同时监督各级官吏。御史大夫之下设有御史中丞、侍御史、监察御史等官组成御史府。在地方设置监郡御史负责监察地方官吏、郡内各项工作，同时向上级推荐人才。御史府的建立和地方监察官员的设置标志着监察制度的建立。故“秦开创了中国古代监察制度的先河”。[2]但秦朝的监察制度尚处于初创阶段，相当粗糙，监察机构及其职能并未专门化。御史大夫虽有监察百官之职责但它还兼有其他行政职责。御史大夫府同样不能算作是专门的监察机构。

（二）发展阶段

汉承秦制，但较秦制更严密。在西汉，中央仍设御史大夫作为长官，御史中丞为副长官，兼掌皇帝机要秘书和中央监察之职。在地方每州设一刺史，用以监察地方政情、受理案件、考核官吏。御史大夫“内承本朝之风化，外佐丞相统理天下”，既任监察之职又掌行政大权。御史大夫下设御史丞和御史中丞。中丞在殿中兰台“掌图籍秘书”，“受公卿奏事，举劾案章”，“察举非法也”。[3]汉成帝绥和元年（公元前8年）御史大夫更名为大司空，不再任监察之职，“而中丞官职如故”。自东汉“省御史大夫而以中丞为台率”，自此御史台成为“始专纠察之任”[4]的专职中央监察机构。西汉初年另设太中大夫。掌议论之制。武帝元狩五年（公元前118年）初置谏大夫，东汉时更名为谏议大夫。谏议为言官，有权驳议御诏中的失误，可面见君王并对许多失法大节（这个说法不妥）提出面谏。此外，汉代还制定了我国最早的地方监察法规《监御史九条》和《六条察郡之法》（又称《六条问事》），使监察工作逐步走上正轨。魏晋南北朝时期这一时期基本处于封建割据的分裂状态。各朝的监察机构名目不一，但体制与汉代基本相同。

（三）成熟阶段

隋代，中央的监察机构仍为御史台，长官为御史大夫，在御史台下分设台院、殿院和察院，三院各有分工，相互配合，形成了严密的御史监察制度。

唐朝，中国封建社会进入繁荣时期，监察制度亦臻于完备。御史台以御史大夫为长官，御史中丞为副，下置三院，形成一台三院体制。台院设侍御史4人，职掌“纠举百僚，推鞫狱讼”；殿院设殿中侍御史6人，职责是“掌殿廷供奉之仪式”，巡察京城“不法之事”；察院设监察御史10人。职掌“分察巡按郡县”、“监决囚徒”。三院各有分工，互相交叉，互相配合，组成了一个严密的脱离了国家行政机构的独立的监察系统。谏官系统在唐代亦趋于完备，形成了台谏并立的格局。唐朝谏官包括分属门下、中书两省的左右散骑常侍、左右谏议大夫、左右补缺、左右拾遗，负责对皇帝的进谏与监察。其职责是“掌供奉讽谏，扈从乘舆，凡发令举事，有不便于时，不合于道，大则廷议，小则上封。

（四）完善阶段

宋元明清时期，是我国封建社会发展到后期的重要历史阶段。伴随着皇权的强化，监察机构的职能随之加强，部署亦越来越严密，封建社会的监察体制发展到完备的程度。

宋代监察机构随着封建专制主义的发展而加强。中央沿袭唐制，御史合仍设三院。地方如设通判，与知州平列，号称监州，有权随时向皇帝报奏，成为皇帝在地方上的耳目。此外，路一级的转运使、提点刑狱公事等，也负有监察州县的责任；元代中央设御史台，还在江南和陕西特设行御史台，其组织与中央御史合相同，作为中央御史合的派出机关。全国分为22道监察区，答设肃政廉访使（即监察御史）常驻地方，监察各道所属地方官吏。

明清时期监察制度随着君主专制中央集权的强化而得到充分的发展。明太祖朱元璋曾云：“国家立三大府。中书总政事，都督掌军旅。御史掌纠察。朝廷纪纲尽系于此。而台察之任尤清要。”明中央将御史合改为都察院，建立御史出使巡按地方的制度。清代监察机沿袭明代，又有所发展。在中央，仍设都察院。各级官吏均置于都察院监督之下。

清袭明制。清代督察院以都御史为主事官，他与六部尚书、通政使、大理寺卿等重要官员共同参与朝廷大议。都察院下设15道监察御史（清末增至22道），专司纠察之事。雍正年间，清廷取消了六科给事中执掌的封驳权，“以六科内升外转，始隶都察院”，[6]至此科道完全合一，都察院的监察职能进一步加强。地方监察仍沿用明制。清政府还以皇帝的名义制定了我国古代最完整的一部监察法典《钦定台规》。至此，我国古代监察系统达到了高度的统一和严密。

二、国外典型监察模式

（一）代议机关监察制度

瑞典创立了世界上最早的议会专职监察专员制度。瑞典国会在19世纪初，正式设立第一名监察专员，以督察百官。此后，英国、法国、美国等西方发达国家也实行了类似的监察专员制度。如英国议会行政监察专员可以终身任职直至65岁退休。只有在本人要求辞职，或因行为不端、问题严重，受到议会上下两院的弹劾，方可辞职或撤职；法国行政调解专员独立行使职权，不接受来自任何机关的指示；为保证监察工作的公正和独立性，美国监察长办公室官员不管原来属于什么党派，必须脱离党派活动，不能参加竞选，不能帮人筹款。监察长办公室的预算单独编制，有自己的经费；奥地利主持工作的监察官对行政事务有决定权；新加坡贪污调查局拥有调查权，搜查权，逮捕权，跟踪监视权。

这种代议机关监察专员制度一般具有以下特点：1.监察专员由议会选举产生，向议会报告工作，任期也由议会决定，但具体办案不接受议会的指示，可连选连任，一般不能被解职，除非个人提出辞职、或不能再胜任工作、或犯有严重错误。2.监察专员必须以国家利益和公民利益为重，完全独立地履行职责，具有很强独立性。3.法律赋予了监察机关相当大的权力。

（二）“监审合一”监察模式

“监审合一”的监察模式在世界各国更为普遍。墨西哥联邦监察部、韩国监察院、波兰最高监察院等都实行的“监审合一”监察。墨西哥联邦监察部由A部和B部两大部分组成，A部主要负责监察，由政府公务员管理司、社会监察司（电话举报司）地区事务协调司、简化行政管理司组成；B部由主要负责审计，政府事务管理评价司、外部审计司、内部审计司三个职能部门组成。联邦监察部的宗旨是确保联邦政府的廉洁、高效和财政的合理、合法运作；韩国监查院兼有监察和审计两大职能。根据韩国宪法规定，监查院的主要任务是审计国家决算及受国家与法律约束的团体的财务，监察国家行政机关及公务员履行职务的情况，以及揭露公职人员违法违纪问题；波兰最高监察院认为，消除腐败现象，首先要管住钱和权，防止资金滥用和贪污行为的发生。因此，监察和审计同样是波兰监察院的主要职能。

三、对“一把手”监督的实践现状分析

2018年3月通过的宪法修正案和《中华人民共和国监察法》设立了国家监察委员会，将国家监察机关上升为与国家行政机关、司法机关平行的国家机关，不仅从总体上形成了“一府一委两院”的新国家权力结构，而且构建了以国家监察委员会为中心的新国家监察体系。但目前监委的监督实效与从严治党的要求仍存在一定差距。在全覆盖监督机制中，其对“一把手”及领导班子的监督仍是薄弱环节，完善监督体系、落实监督责任的任务较为紧迫。

（一）对“一把手”监督的必要性

2020年11月16日至17日，在中央全面依法治国工作会议上，习总书记对当前和今后一个时期推进全面依法治国要重点抓好的工作提出了11个方面的要求。习总书记特别强调：要坚持抓住领导干部这个“关键少数”。各级领导干部要坚决贯彻落实党中央关于全面依法治国的重大决策部署，带头尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，做尊法学法守法用法的模范。要力戒形式主义、官僚主义，确保全面依法治国各项任务真正落到实处。

在党的十八届六中全会第二次全体会议上，习总书记指出：“要加强对‘一把手’教育的针对性、管理的经常性、监督的有效性，促使各级‘一把手’带头遵守党章党规和宪法法律，认真贯彻执行民主集中制，不断增强党性修养，做到位高不擅权、权重不谋私。”

1、“一把手”是贯彻党和国家路线方针政策的第一责任人，处于发挥各级领导班子整体功能的主导地位

习总书记指出：“‘一把手’是党政领导集体的‘班长’，是一个地方和部门贯彻中央大政方针、省委省政府重大决策的第一责任人。”[8]政治路线确定之后，干部就是决定的因素。干部队伍中的“一把手”，是贯彻执行党和国家路线方针政策和各级党委政府重大决策部署的第一责任人，在治国理政、行使公权力的过程中更是起着举足轻重的作用。党中央的重大决策部署能不能在一个地方、部门和单位得到有效贯彻落实，这个地方、部门和单位的“一把手”负有重大责任。

2、“一把手”品高行端具有重要示范和引领作用，“一把手”违纪违法极易导致塌方式腐败

习总书记指出：“营造良好从政环境，要从各级领导干部首先是高级干部做起。”主要领导干部也就是‘一把手’，把该负的责任负起来了，把自身管好了，很多事就好办多了。“一把手”的行为品德，对政治生态有着重要的影响。“一把手”品高行端，对一个地区、一个部门、一个单位良好政治生态的营造起到十分重要的示范和引领作用，能带动该地区、该部门、该单位营造纪律严明、风清气正的政治生态，反之，则可能给政治生态带来消极影响甚至巨大伤害。好的“一把手”会以自己的表率和模范作用影响整个单位甚至整个地区的政治生态不断向好，确保公权力在正确的轨道上运行。习总书记强调：“一把手违纪违法最易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败。”相比于其他领导而言“，一把手”位置关键。

（二）“一把手”监督的现状

党的十八大以来，党中央在坚定不移推进全面从严治党的过程中，通过推动党委（党组）主体责任、书记第一责任人职责、班子成员“一岗双责”、纪委监委监督主责，形成了许多行之有效的做法，为破解“一把手”监督和同级监督提供了有益的经验。

各级纪检监察机关结合实际探索建立“一把手”监督的有效机制，主要包括：探索建立上级纪委同下级党委有关班子成员集体谈话机制；探索建立上一级纪委书记定期与下级党委书记谈话机制；探索建立下一级党委书记在上一级纪委全会述责述廉并接受评议机制；协助党委抓好巡视巡察工作，针对日常监督中发现的问题及时提出相关建议。

可见，在党的十八大以来，党和国家针对“一把手”监督采取了许多措施，严惩了一些违法乱纪的“一把手”，但从总体上看，这些在实践中行之有效的做法，还尚未上升为制度安排，监督工作的规范化、法治化亟待加强。现阶段对“一把手”的监督仍是一个薄弱环节，还存在对“一把手”日常管理监督不力的问题。习总书记指出：“许多违纪违法的一把手之所以从‘好干部’沦为‘阶下囚’，有理想信念动摇、外部‘围猎’的原因，更有日常管理监督不力的原因。”[8]监督下级怕丢‘选票’，监督同级怕伤‘和气’，监督上级怕穿‘小鞋’。

（三）“一把手”监督不力的原因所在

1、上级对“一把手”的监督虚化、下级对“一把手”的监督艰难

在实际工作中，由于受到主客观多种因素的影响，上级对下级“一把手”的监督存在虚化的现象，即人们常说的“上级监督太远”的现象。而监督上级怕穿“小鞋”。在现行干部体制下，下级对上级的监督，特别是对上级“一把手”的监督，仍然困难重重，十分艰难。

2、同级对“一把手”的监督无力

习总书记指出：“大家在一口锅里吃饭，很难监督别人。”[9]长期以来，存在对同级“一把手”监督无力的现象，即人们常说的“同级监督太软”的现象。

纪检监察机关对同级“一把手”监督无力的现象之所以会产生，原因是多方面的，而受到体制机制因素的制约则是其中一个十分重要的原因。目前，我国的地方纪委和基层纪委，接受同级党委和上级纪委的双重领导。在“上级纪委加强对下级纪委领导”这一要求落实得不够到位的情况下，这种“双重领导”体制给纪检监察机关对同级“一把手”的监督带来许多问题和困难。

四、解读《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》

2021年6月，《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》（以下简称《意见》）全文公布。这是中国共产党成立以来，针对“一把手”和领导班子监督制定的首个专门文件，彰显了党中央对“一把手”和领导班子监督的高度重视。

《意见》第二、三部分分别从加强对“一把手”的监督、加强同级领导班子监督两个方面对新时代加强“一把手”和领导班子监督工作作出全面系统的部署，为新时代做好“一把手”和领导班子监督工作提供了重要遵循。

（一）加强对“一把手”的监督

《意见》深刻阐释了对“一把手”的监督在整个党内监督格局中的重要地位，提出要把对“一把手”的监督作为党内监督的重点工作，各监督主体都要将对“一把手”的监督作为日常监督、专项检查工作的重中之重。同时，《意见》对“一把手”自身履行职责也提出了明确要求，要求各地区、各部门“一把手”要以身作则，率先垂范，自觉接受党和人民的监督，必须旗帜鲜明讲政治，带头落实党内监督制度，主动向党组织请示报告工作，严格落实中央八项规定及其实施细则精神，自觉反对特权现象和特权行为。

1、加强对“一把手”的监督，就是要履行主体责任。让“一把手”回归本位，做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办。各级党委（党组）必须带头制定落实好全面从严治党主体责任的相关计划，及时细化工作任务。各级党组织负责人要定期听取其他班子成员关于管党治党的情况汇报，对于不积极落实责任的要及时进行约谈。要健全完善相应的考核制度，将主体责任的落实情况与“一把手”的选拔使用、实绩评价等有机结合起来。各级纪检监察机关要通过抓好组织实施和监督检查、提出整改建议等方式，推动“一把手”第一责任人职责的落实。

2、《意见》丰富了对“一把手”监督的手段和方式。《意见》指出，加强党组织自上而下的监督，上级“一把手”必须抓好下级“一把手”。“一把手”可以采取任职谈话、监督谈话等形式，把对下级“一把手”的监督情况纳入每年述职的重点内容。在对下级“一把手”开展监督的内容上，要突出重点，紧紧聚焦于贯彻执行民主集中制、“三重一大”决策等情况开展监督，避免“一言堂”、“家长制”现象的出现。巡视是党内监督的战略性制度安排，是作为自上而下监督的重要手段，也是破解“一把手”监督难题的重要形式。《意见》指出，巡视巡察工作要紧盯“一把手”，及时发现问题。其中，巡视巡察报告应当将“一把手”履行第一责任人职责和廉洁自律情况单独列出，提出明确意见和整改要求。

（二）严格同级领导班子监督

建立各部门各司其职的监督体系。除了各级党委（党组）要担负起监督的主体责任，纪检监察机关更要发挥协助和监督双重职责。通过对审批监管、工程建设、资源开发、金融信贷等领域党风廉政建设情况的分析，注重总结和梳理现象背后存在的问题，进而形成专题调研报告，为同级党委开展监督工作提供有力载体。此外，纪检监察机关还要通过向同级党委领导班子其他成员通报其分管部门和领导干部遵守党章党纪、廉洁自律的状况，进而推动督促领导班子成员履行“一岗双责”。发现普遍性问题，形成专题报告，促进同级党委领导班子加强对关键岗位的管理监督。

《意见》第五部分“切实加强党对监督工作的领导”，对各级党委（党组）、纪检监察机关、党的各职能部门结合自身职责开展监督工作提出了具体要求。

纪检监察机关要履行好监督和协助职责发挥纪检监察机关专责监督的作用。纪检监察机关作为党内监督和国家监察的专责机关，既要履行好监督职责，也要履行好协助职责。监督是纪检监察首要职责。要强化政治监督，做实日常监督，督促各级“一把手”和领导班子履行好管党治党责任、落实好党中央重大决策部署。精准有效运用“四种形态”，以严格的执纪执法增强制度刚性，对滥用职权、以权谋私的坚决查处，对不抓不管、失职失责的严肃问责。

五、结语

以史为鉴，以世界为鉴，从中蕴藏了许多宝贵的经验价值。从中国古代的视野看，唐代的监察系统不仅独立，而且健全。御史台下设台院、殿院和察院，分工监察自成体系；元代的御史台与中书省、枢密院三权分制，地位并重，鼎足而立。多个部门、机构分工协作，合力形成对官僚尤其是高级官员的强大监督力。这种监督的合力化的经验，被吸收在党的法治思想中，贯彻在“一把手”监督的实践路径里——健全权力运行制约和监督体系，促进各类监督贯通融合，围绕“一把手”权力运行各个环节，形成监督合力。从世界的视野看，代议机关监察模式的监察专员制度有效保障了监察权的独立性，而我国十八大以来监察制度改革的一系列重大举措，不仅是监察独立的重大进步，更是构建权力制约监督体系的历史性飞跃，形成了对公权力尤其是各级“一把手”权力的有效监督，这无疑是党的法治思想在监察领域的生动创造和伟大实践。因此，对“一把手”和领导班子进行监督的过程中，把握好、贯彻好党的法治思想的精髓和灵魂，正是破解“一把手”监督难题的关键路径。

参考文献：

[1]《孙中山选集》（下卷），人民出版社1956

[2]张晋藩总主编：《中国法制通史》（第2卷），法律出版社，1999

[3][唐]杜佑：《通典》卷24《职官六·御史台》。

[4]《钦定历代职官表》卷18《都察院上》，四库全书文渊阁本。

[5]《唐六典》卷8《门下省》。

[6]《清史稿》卷115《职官志二》。