[摘要]自2015年《立法法》修改后，地方立法权限由较大的市扩大到了所有的设区的地级市，地方立法的积极性也因此极大地调动了起来，但由于之前地方立法权仅限于较大的市，在所有设区的市获得了地方立法权后，由于立法经验和水平不足，各地经济、社会发展差异等原因，难免会出现各地立法水平参差不齐，立法同质化严重，一些地方重复立法、不必要立法等问题，造成了立法资源的浪费，地方立法不能体现地方特色，满足地方诉求。本文结合宪法和《立法法》对立法体系和设区的市立法权限的规定，分析地方立法同质化的表现和成因，有必要提高设区的市的立法能力，完善地方同质化立法规制机制，同时对设区的市立法权限进行合理扩张，破解设区的市立法同质化严重等问题，将地方有限的立法资源合理利用，突出设区的市立法特色，促进设区的市高质量发展。

关键词  设区的市立法，立法同质化，立法权限，立法能力，特色立法

一、设区的市立法权限的宪法法律规定

（一）《宪法》对我国立法体制和地方管理事项的规定

我国《宪法》第30条规定了我国的行政区划为省县乡三级，同时也对自治地方的行政区划做出了相应的规定。我国的国家形式为单一制，从纵向上对我国的立法体制做出了规定，这就决定了设区的市立法必须严格遵循我国是单一制国家这一特征和《宪法》对我国行政区划的规定。《宪法》第107条规定了我国县级以上人民政府依照法律规定的权限管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作。《宪法》107条的规定，明确赋予了县级以上人民政府管理其在本行政区域内这些事项的权利，设区的市在行使宪法赋予的这些权利的同时，也应履行相应的义务，做到权利与义务的对等。设区的市在行使宪法规定的这些权利时，也需要有相应的法律作为依托。我国现有的法律体制已经相对完善，上位法对设区的市这些管理事项也做出了相对完善的规定，但我国的幅员面积广阔，东西部的发展水平存在着较大的差距，发展的不平衡与不充分仍是我国当前的主要矛盾，不同的设区的市经济、社会发展水平仍存在着较大的差异，上位法不能完全满足不同地区的发展需要。当上位法不能完全满足设区的市的发展需要时，设区的市就应当及时对其进行完善。

（二）《立法法》对我国立法体制和地方管理事项的规定

2023年最新修订的《立法法》第81条规定：设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。结合这一法条，我们可以从三个层次来理解地方立法权限的范围，即：第一层次的法条概括式列举的城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理的事项；第二层次是法条中的“等”事项这一兜底式的列举，第三层次是法律对设区的市另有规定的事项，从其规定。要准确把握设区的市的立法权限，就需要对这三个层次进行剖析。

首先，第一层次的范围是《立法法》对设区的市立法权限的确定式列举，是设区的市进行地方立法时的最主要事项。包括四个方面：城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护和基层治理。2015年修订的《立法法》第72条规定的设区的市立法权限为：城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个确定式事项，与2015年修订的《立法法》中的该条文相比较，2023年的《立法法》将其中的环境保护修改为生态文明建设，同时增加了基层治理这一具体事项。环境保护只是生态文明建设中的一个方面，环境保护主要是指对人类生活的周围环境进行保护，如对大气、水体等进行保护，其外延相对较窄。而生态文明建设的外延更加宽泛，除了环境保护外，还包括生物保护，如国家公园的建设、生物多样性的保护等，处自然生态外，还包括社会生态。将环境保护一词替换为生态文明建设，更有利于我国的生态文明建设。同时增加了基层治理这一事项，体现出我国更加重视社会治理，有利于治理能力与治理体系的现代化，有利于中国式现代化的实现。我国目前地方立法事项也主要集中在这几个具体列明的事项上，如何理解这些词语的含义，对合理限定设区的市的立法权限十分重要。城乡建设与管理，应该从其词语本身所具有的含义进行理解，即本设区的市城市与乡村的管理与建设，我国的城乡差异较大，在进行这一事项的立法时，不应只考虑城市的管理与建设，还应该考虑乡村的管理与建设。生态文明建设是我国的重点，我们应该高度关注生态文明建设，习近平总书记指出：“抓生态文明建设必须搭建好制度框架，抓好制度执行，同时充分调动广大人民群众的积极性主动性创造性，巩固发展新时代生态文明建设成果”。历史文化是我国精神文明建设的主要内容，也是国家软实力的重要体现，我国作为一个拥有五千年悠久历史的大国，更要重视历史文化的保护，在历史文化的保护上，不仅要重视物质性的历史文化保护，也要重视非物质性的历史文化保护。2023年新修订的《立法法》新增了“基层治理”这一事项，基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇和城乡基层治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。由于基层治理是我国《立法法》最新规定的设区的市立法明确性事项，因此设区的市在今后的立法工作中要更加重视基层治理方面的立法。

第二层次的“等方面的事项”是对设区的市第一层次确定性立法权限的“兜底性”规定。“等方面的事项”的范围该如何界定，是合理确定设区的市其他立法事项的范围的关键。作者认为“等方面的事项”应严格限定在城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护和基层治理这四个具体事项上，在这四个具体事项的概念外延不明的情况下，允许对此进行合理的突破，但仍应符合其应有之义。

最后，该法条规定法律对设区的市另有规定的事项，从其规定。这一规定突破了城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护和基层治理这些具体事项，使得各设区的市结合本地实际，因地制宜地进行地方立法成为可能，具有较强的创新性。但这一规定又具有不确定性和模糊性，在实践中可能会发生较难把握立法的权限范围的情况。因此设区的市在进行立法活动时，可以合理突破城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护和基层治理这四个具体的事项，积极地进行符合本地实际，体现本地特色的立法探索与创新，但仍应符合宪法和相关法律的规定，做到维护我国的法制统一。

二、设区的市立法权限不足引发的问题

自2015年《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）修改赋予设区的市地方立法权以来，我国设区的市立法活动进入活跃期。据统计，2015年3月至2020年2月，各省、自治区人大常委会共批准322个设区的市、自治州制定地方性法规1864件，其中新赋予地方立法权的设区的市共制定地方性法规1376件。自2015年设区的市获得地方立法权以来，设区的市立法数量取得了较大幅度的增加，已经实现了“从无到有”的跨越，但人民对地方立法的需要已经不再局限于有无，而更加关注立法的质量和实效，需要设区的市更加关注立法的质量，努力实现地方立法“从有到优”，更好满足人民群众的需要。在设区的市立法项目方面：从8年实践来看，各地在市容管理、城乡规划、饮用水保护、大气污染防治、历史文化遗产保护、安全生产、文明促进等方面制定出台一系列有效管用的地方性法规。这体现出设区的市地方立法项目范围有所扩大，但仍存在着地方立法权限过窄的问题，这一问题会造成诸多不利的问题，主要体现在以下方面：

（一）设区的市立法同质化问题严重

在设区的市地方立法数量快速增加的同时，由于我国《立法法》第81条严格限定了设区的市的立法权限，因此就不可避免地产生了设区的市立法同质化问题。这一问题主要体现在立法内容、立法体例、立法条文的同质化上，许多设区的市地方立法在这些方面存在着较高的相似度，一些设区的市由于“懒政”和不作为现象较为严重，出现了对其他设区的市立法进行抄袭和照搬的现象。虽然我国地方立法在数量上已经有了很大的突破，但也存在质量较低的现象，一些设区的市只是在已有地方立法的基础上进行简单地重复，造成了立法资源的严重浪费，产生了立法同质化问题严重的结果。因此要对立法同质化问题的表现和对策进行分析研究。以此推动地方立法的质量和水平，满足各设区的市发展需要，同时节约立法资源，维护国家法制统一。立法同质化问题主要体现在以下三个方面：

1.设区的市立法项目的同质化

立法项目是一切立法活动的开端，一切立法都需要有具体的立法项目，因此要分析立法项目同质化问题，就要从立法项目着手。我国《立法法》第81条严格限定了设区的市立法事项范围。从城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等立法事项出发，对全国27个省、自治区共322个设区的市、自治州同质化项目数量位居前列的法规进行了统计。 从总体上看，在城乡建设与管理立法事项上，同质化项目数量位列前三的依次是文明行为促进法规212件、市容和环境卫生管理法规172件、养犬管理法规104件，它们也是所有三大立法事项中同质化项目数量位列前三的法规类型。在城乡建设与管理、环境保护相互“交叉”的立法事项上，同质化项目数量最多的是生活垃圾管理法规，共有71件。在环境保护立法事项上，同质化项目数量最多的是大气污染防治法规，共有84件。在历史文化保护立法事项上，同质化项目数量最多的是历史文化名城名镇名村保护法规，共有37件。以上这些数据说明了设区的市立法项目同质化问题较为突出，城市立法项目主要集中在文明促进、养犬管理、市容市貌等方面。

2.设区的市立法体例和条文的同质化

立法体例可以分为总则、分则和附则，总则规定了该法的主要立法目的和立法原则等，分则规定了该法的具体条文和实施细则，附则则规定了该法的生效时间和一些细节性问题。《民法》、《刑法》等部门法由于调整不同的社会关系，同时法律条文数量多，调整的社会关系复杂，采用总则-分则-附则的结构。但我国很多地方性法规也是一味地追求“大而全”，不加选择地也采用了“总则-分则-附则”这样的结构，就造成了立法体例的同质化，浪费了地方有限的立法资源。

作者选取了《成都市养犬管理条例》和《重庆市养犬管理条例》这两部关于城市养犬管理的地方性法规进行比较。两者都是总则-分则-附则的结构，只是在分则部分一些具体的分编上存在不同。同时在条文上也存在着较大的相似性。《成都市养犬管理条例》第1条规定：为加强养犬管理，维护市容环境和公共秩序，保障公民健康和人身安全，根据有关法律、法规的规定，结合成都市实际，制定本条例。第2条规定：在本市行政区域内的养犬行为及对养犬的管理活动，适用本条例。《重庆市养犬管理条例》第1条规定：为了规范养犬行为，保障公众人身财产安全，维护社会公共秩序和环境卫生，根据有关法律、行政法规，结合本市实际，制定本条例。第2条规定：本市行政区域内养犬、从事犬只经营及相关监督管理活动，适用本条例。比较两者的这两条法律条文规定，都有很高的相似性和重复性，突出体现了设区的市立法条文的同质化。

因此，作者认为应当打破地方立法过度追求“大而全”的导向，更加追求“小而精”。积极探索“小切口”立法。习近平总书记指出：“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”作者选取了一些“小切口”立法的成功实践，如：《鸡西市文明祭祀条例》，该条例打破了“总则-分则-附则”的体例，且条文数量精简，只有十六条具体规定。该条例虽然条文数量不多，但结合鸡西市的实际，对文明祭祀活动做出了较详尽的规定，起到良好的法律实效并有效节约了立法资源。《广州市母乳喂养促进条例》，是我国首部促进母乳喂养的地方性法规，它突破了传统的立法项目。因此应积极探索“小切口”立法，努力破解地方立法同质化严重的问题。

（二）不能有效满足社会发展需要

我国社会主义建设进入了新时代，随着地方经济、社会的快速发展，国内、国际形势错综复杂，2023年最新修订的《立法法》扩大了设区的市的立法权限，地方的立法权限取得了长足的进步，但仍不能满足一些地方的发展需要和新时代新的国际国内形势的需要，因此仍应对地方立法权限进行进一步的改革与创新。

1.不利于党和国家方针政策的贯彻落实

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，中国共产党是领导带领全国人民实现中华民族伟大复兴和实现社会主义现代化的领导核心。建设中国特色社会主义法治体系是社会主义现代化的应有之义，中国特色社会主义法治体系要求有：完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、完善的党内法规体系。要实现这一目标，就要做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。而科学立法又是其中的关键，立法是一切法律活动的开端和龙头。设区的市在全国数量众多，与人民群众日常生活息息相关，因此作为全国最基层的具有立法权的主体，设区的市立法即肩负着将上级立法主体制定的法律法规具体化、可实施，使其在社会生活中有效发挥实际效力的使命，同时又肩负着创立体现人民意志，为全国立法工作积累经验的使命。因此要保证地方立法的质量和效用，当设区的市立法权限过窄时，就不能够很好地发挥党和国家方针政策在全国各地有效贯彻落实的作用，不利于中国特色社会主义法治体系的建设。

2.不能有效满足地方需求

2023年《立法法》修订后，将列举式立法事项由三项扩大到了四项，同时规定了生态文明建设方面的立法，虽然取得了一些进步，但不能很好地满足经济社会快速发展的需要。我国疆域幅员辽阔，各地自然地理气候和社会人文差异非常巨大，发展的不平衡不充分是我国当前的主要矛盾。我国东西差距仍然十分巨大，虽然我国现行《立法法》第84条规定了经济特区可以制定经济类法规，但我国东部沿海城市普遍经济社会发展水平较高，对外交往、外贸的需求旺盛，但却没有制定相关地方性法规的权力；西部地区经济社会发展相对落后，同时少数民族众多，也缺乏制定相应地方性法规的权力。同时我国社会变革也带来了我国老龄化人口快速增加，医疗、教育等问题，由于我国《立法法》严格限定了设区的市立法权限，医疗、教育、养老等地方性法规数量不足。设区的市现有的立法权限不能很好地满足我国不同的城市因地制宜，制定符合本地区实际，有利于本地区发展的地方性法规。因此我国现有的设区的市立法权限还不能够有效满足地方需求。

三、设区的市立法权限合理扩张的实现路径

（一）在宪法法律框架内进行合理扩张

法作为上层建筑的一部分，都是由社会的物质生活条件所决定的，在经济社会发展较为落后时，对立法的需求就比较小，在经济社会快速发展时，对立法的需求就会逐渐扩大。当前我国正处于全面深化改革的关键时期，需要积极打破不合理的旧的体制机制，中央也强调要尽可能多的给予地方自由裁量权，调动地方的积极性和创造性性。因此设区的市适度扩大地方立法的权限也是调动地方积极性和创造性的应有之义，一些设区的市也对此进行了良好的探索。如：上文所述的《广州市母乳喂养促进条例》就不属于《立法法》第81条规定的设区的市立法四项列举式项目。我国现在面临着生育率不断下降的困境，母乳喂养有利于婴幼儿的健康成长；同时该条例又是我国首部促进母乳喂养的地方性法规。因此该条例有着良好的现实意义和社会效果。我国目前还有很多领域在设区的立法上处于空白状态，因此应该鼓励广大设区的市结合本地实际，在空白领域进行先行先试。但在设区的市合理扩大立法权限的同时，也要符合《宪法》《立法法》对设区的市管理权限的规定。如：《立法法》第81条规定了“等法律事项”，要严格把握这些事项的尺度，不违背宪法的“法律保留”原则，不同上位法相抵触，在合理扩大设区的市立法权限的同时做到维护国家法制统一。

（二）允许部分的市专属立法，体现地方特色

我国由于疆域辽阔，各行政区域的差异较大，不同的地区由于经济、社会、文化等差异，就有着各具特色的民风民俗。设区的市立法属于最基层的一级立法，应该做到体现当地特色，解决当地的实际问题，因此地方立法应该避免千篇一律的同质化，做到体现当地特色。如：柳州特产螺蛳粉在全国都有一定的名气，因此柳州市人大常委会制定了《柳州市螺蛳粉产业发展条例》，对柳州螺蛳粉的原材料加工标准和保护发展进行了规定，有利于当地的螺蛳粉产业保护和发展；同样的还有《绍兴黄酒保护和发展条例》，这些条例都有利于当地特色产业的保护和创新发展。

因此，应当积极尝试赋予具有特色的地区专属立法权，保护当地的物质文化遗产和非物质文化遗产等，弘扬中华优秀传统文化。在不同宪法法律相抵触的情况下，赋予经济发达的城市专属性的经济立法权，赋予少数民族众多的地区有关少数民族文化、社会治理等方面的立法权。这也是由我国的自然地理条件和复杂的国情所决定的，中央的规定并不可能完全适用于我国任何地方，不适合做全国性的统一规定。因此应当积极尝试赋予一些地方专属立法权，促进地方经济社会的发展。

结语

我国地方立法权仍处于不断探索的阶段在，尚没有明确统一的地方立法权限标准。我国现阶段发展的主要矛盾是发展的不平衡和不充分，不同地区经济社会发展差异巨大，同时我国幅员辽阔，各地区都有自己独具特色的文化和习俗，而设区的市又是我国主要行政单位，当前《立法法》对设区的市立法权限的规定，不能很好满足部分地区的经济社会发展需要，不能很好地体现当地特色，不利于党和国家方针政策的贯彻落实。因此应积极鼓励各地区对合理扩大地方立法权限进行探索尝试，满足各地发展的需要同时为国家法治发展积累地方经验。调动地方的积极性和创造性，维护国家长治久安。

参考文献

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作者简介：杨沛奇（1999年-），男，汉族，四川省攀枝花市，硕士研究生在读，贵州师范大学，法学理论。