摘要：房地产下行，地方政府产业园区面临转型升级，传统的“以地引资”招商模式难以为继，而各地涌现的资本招商模式发展方兴未艾，具有诸多优势，但又面临一些现实制约。基金招商是资本招商的重要手段。文章探讨了地方政府基金招商实践的几种代表模式，并指出实际操作中的一些问题及解决方法。

关键词：地方政府；产业园区；招商；以地引资；基金

一、地方政府产业园区传统招商的以地引资模式日渐式微

长期以来，地方政府发展经济、产业园区招商引资传统上使用的就是以地引资这一招，对前来本地投资的企业给予出售、买卖土地等优惠政策。以地引资带来的收入主要体现在政府预算中的国有土地使用权出让收入和国有资本经营预算收入。“土地引资”不仅仅指政府性预算中的土地出让收入，还包括房地产贡献的相关税收。2021年土地引资贡献财税收入占全国财税收入近四成，达到 37.9%，占地方政府的 53.1%。

“卖地”虽然是地方政府传统上招商引资、筹集资金的重要渠道和方式，但随着城镇化进程放缓、人口老龄化加速加剧导致房地产市场低迷、土地招商收入持续削减。 2022年地方政府国有土地使用权出让收入为 66854 亿元，较上年下降超 2 万亿元，下降 23.3%，土地出让收入占 GDP 的比重在2022年为 5.5%，分别较2020和2021年下降 2.8 和 1.9 个百分点。

另一方面，随着国家产业结构的不断调整转型、优化升级，企业和市场对地方政府产业园区的需求不再只是停留在土地、政策、载体、基础服务层面，传统招商手段逐渐失去优势，同时各地政府和园区之间的相互竞争不断冲击着固有的招商模式，对产业园区的招商和运营提出了更高的要求。

在房地产下行、“以地招商引资”难以为继的背景下，寻找新的招商模式，科学合理的配置国有土地、国有资产和国有资源成为地方政府关注的问题。在实践中，资本招商、基金招商逐渐成为推动新兴产业投资落地，促进产业转型升级的趋势和方向的一种新模式，受到众多业内人士的关注和讨论。地方政府产业园区也希望通过资本招商模式使得国有资本和国有资源能在地方经济中发挥更大的作用。

二、地方政府产业园区资本招商模式方兴未艾

（一）资本招商模式是地方政府产业园区高质量发展的必然要求。

“资本招商”是指政府凭借产权所有者人和出资人身份从国有土地和国有资产使用中获得收入的一种方式。当前，地方政府产业园区发展面临突破创新和转型升级课题，必须调整发展思路，一手抓产业、一手抓金融。产业是核心，是基础。但是产业的发展，尤其是园区高科技和新兴产业的发展，离不开资本和金融的助推和服务作用。地方政府产业园的发展要求为入驻企业提供成长中的各个阶段所需要的投融资服务，要求产业园区不仅要形成一个产业集群的效应，还要在这个集群的共性认知上，形成一个着实有效的资本投融资机制和运营服务机制。

产业基金是资本招商的重要手段。“产业+基金+运营服务”也成为目前产业园区运营的主要方向和趋势。目前，国内已经有很多政府探索出了资本招商的模式，而政府和园区通过共同设立投资基金方式，利用基金促进园区招商引资成为普遍做法和“标配”业务。

地方政府财政资金与社会资本共同设立重点产业基金和若干产业细分领域子基金，突出重点引资支持产业建圈强链，推动形成财政资金、政府性投资基金与各类创投资本、银行保险资金、产业资本等多元投入的投融资体系，为企业全生命周期成长提供精细化金融服务支持。

（二）资本招商的优势和本质

1、“资本招商”的本质在于推动经济转型，从以地引资的模式转向“基金招商”和“重塑税基”。基金招商、政府股权投资的意图是发挥国有资本的引领作用和放大功能 ，吸引社会资本参与投资具有核心竞争力的高新产业，实现国有资本保值增值的同时，重塑税基和产业结构，从过去的“以地引资”过渡到“政府引导基金重塑税基”，实现税收与经济的同步性。

在具体实践中，政府将原项目中的财政拨款补助变为投资和股权，即“拨改投”，实际地方政府已经这样操作很多年了。政府希望解决创投企业股权融资市场失灵问题，又不希望以传统直接财政补贴的形式耗费大量财政资金，政府引导基金模式应运而生。 2002 年，我国第一支真正意义上的政府引导基金——中关村创业引导基金成立。

3、经过多年发展，地方政府引导基金已经从初步探索、规范发展，走到目前的精耕细作阶段。产业基金已成为地方政府产业园区和政府开展招商引资、吸引社会资本、助推新兴产业、促进产业升级的有力手段。在经济结构转型升级背景下，各地政府通过政府引导基金招商引资的诉求不断增强。根据私募通数据，截至 2023 年第一季度，我国共设立 2126 支政府引导基金，目标规模 12.9 万亿元，已认缴规模约 6.6 万亿元。发展产业基金具有重要意义：

——可拓宽融资渠道，吸引更多企业入园。一方面，设立政府产业引导基金本身就为园区企业提供了一个资金来源渠道，另一方面吸引社会资本、国外资本进入产业投资领域。此外，政府产业引导基金还可以帮助当地企业在一定程度上解决融资难问题，尤其对于初创型企业，减轻了前期基础设施建设的资金压力。

——可打造多样化服务，完善投融资平台。基金以“早期投资+全方位服务+开放合作”的运营模式，集合专家库、中介机构库、金融机构库，打造资本、企业家交流、上市公司交流等大数据资源，为企业打造初创期、成长期、成熟期等科技金融服务体系；基金能为企业提供多样性的增值服务，包括为企业的战略引导、规范运作、上市准备、市场开拓等提供多方面的专业服务，贯穿园区规划开发建设运营的全产业链上的各个环节，吸引越来越多的创投资金进入园区，开阔企业的战略视野，增强企业管理能力，增加社会关注度，从而提升企业价值。

——可实现从从产业园单个企业的“金融扶持”到产业园整个产业“金融孵化”的升级转型。通过设立产业基金，园区经营商完成了向“投资商”的角色转变，不仅可以从最前期对入园企业的租金入股、股权投资到PE退出等阶段性的投资行为，还可以尽早实现贴近市场前瞻性需求和科技研发技术的前沿，准确把脉地方经济转型升级的着力处，培育出特色优势性产业，进而通过分享产业中各个环节的红利来获得资本增值，也就是 从产业园单个企业的“金融扶持”到产业园整个产业“金融孵化”的升级转型，使得金融不再是工具，而是推动整个产业园区可持续发展的重要抓手。

（三）资本招商模式任重道远

资本招商模式虽然有诸多优势，但在现实推进中，依然有诸多问题，短期内无法取代土地招商。一是从收入体量来看，资本招商与土地招商相差巨大，土地招商给地方政府带来的收入依然是最主要的收入；二是土地招商对经济的拉动作用是“资本招商”无法达到的。土地招商与房地产业相伴相生，同时，房地产业还间接带动了建材、家具、黑色金属、有色金属、水泥 等制造业以及金融、商务服务等第三产业。而地方政府为了推动产业转型升级，新成立的政府引导基金更加聚焦新一代信息技术、高端装备制造、生物医药、新能源、新材料等重点领域，短期内规模有限；三是股权投资尚没有成熟的机制，而且容易引发隐性债务问题。当前地方政府主导的股权投资存在优质项目稀缺、专业管理人才缺乏、投资限制较多等问题，实际国有资本经营收益率较低甚至为负。同时，为了吸引社会资本进入，政府往往在募资阶段承诺最低收益，容易产生地方隐性债务问题。

三、地方政府产业园区资本招商的应用及实践

目前各级地方政府高新区及产业园高度重视资本招商、基金招商。在实践层面，地方政府财政通过股权投资带动经济发展、产业升级的案例典型的如合肥模式、深圳模式和苏州模式。

1 、合肥模式：打造全产业链，带动产业集群发展。

合肥政府在股权投资上取得多次成功，其投资京东方，押注半导体，接盘科大讯飞，引入蔚来、大众 ，携手维信诺，引起社会的广泛关注。“合肥模式”有三个特点：

一是合肥地方政府投资风险偏好相对较高。如1999年，安徽信托、美菱集团和合肥永信分别拿1020万元解了科大讯飞燃眉之急;2008年，停掉地铁项目，拿出 175亿元资金引入京东方;2019年，合肥建投联手三级国资平台投资 70 亿元，引来蔚来落户合肥。

二是合肥地方政府投资紧密结合当地资源禀赋和产业结构。合肥引进的每一条产业链都是结合当地产业特色。合肥在做家电的时候发现液晶显示屏这一痛点，因此合肥政府积极引入当时国内最具潜力的液晶显示屏制造商京东方。之后，合肥政府又选择与兆易创新成为合资公司——合肥长鑫，攻破芯片难关。

三是合肥地方政府尊重投资的专业性。专业的事要交给专业的人，合肥政府组织专业招商团队，让自己成为专家。同时，聘请外部专家如财务、法务等对意向企业进行全方位尽调。合肥政府准确把握产业发展方向和国家政策导向，锚定一批适合当地发展的未来产业，并在每一个对应的领域，挑选优势或精英企业。

2 . 深圳模式：“园区+创投”，支持科技创新。

深圳作为我国创业创新最有活力的城市之一，高度重视创业投资行业发展。深圳市设立天使投资引导基金，围绕股权投资的薄弱环节，聚焦天使投资领域，有针对性地推出系列政策扶持天使投资机构的发展，健全创新生态环境。

“园区+创投”是深圳国资发展新兴产业的重要切入口，也是深圳开展资本招商的独特模式。深圳以科技园区为依托拓展产业发展空间、强化产业承载力，以科技金融为纽带，通过前期租金、资金和技术入股等具体方式，为科技园区和新兴产业发展提供资金支持，同时分享产业发展红利。2022 年12 月，深圳市引导基金统筹设立围绕战略性新兴产业和未来产业集群的“20+8”产业基金群，按照“一个产业集群至少一支基金配套支持”的理念，打造新千亿基金群。

3、苏州模式：全生命周期服务，促进战略新兴产业发展。

苏州从 2011 年起便开始开始设立政府产业引导基金，目前已经形成了基金数量多、涉及部门广、基金规模大、组织形式多样、投资领域广泛的格局。“苏州模式”的突出特点就是构建多层次政府投资基金体系。针对企业不同发展阶段的需求，从企业初期成果转化的天使轮投资，到成长期、成熟 期的不同轮次投资，建立了一套基于企业全生命周期的政府投资基金组合。同时，苏州政府引导基金重视对优秀团队引进，积极创造良好的营商环境，吸引国内知名投创机构和子基金落户苏州。

四、地方政府产业园资本招商实操中存在的问题分析及解决办法

（一）存在的问题

1、募资困境：前期隐性担保问题遗留，资管新规后社会资本缺位。

政府引导基金通过直接让利和优先回购来满足银行、保险等金融机构的风险收益需求。这种地方政府直接背书，对未来的基金股份回购资金来源做出连带担保的承诺，增加了地方的隐性债务。2018 年4月，资管新规要求去通道、破刚兑下，银行、非银机构投资受限，导致社会资本募集不足，政府引导基金又通常作为最后的出资人，没法完成出资，导致许多政府引导基金无法如期设立。

2、投资困境：投资限制较为严苛，实际执行可能流于形式

地方政府产业园区引导基金的核心诉求在于促进地方产业发展，因此，地方政府对投资地域和领域都有较为严格的限制，最为常见的是通过设置返投比例限制引导基金的投资与本地区的投资额。一方面，一些地区尤其是非发达地区的地方政府，出于将资金限制在本区域域内的考虑，往往对基金管理人提出了较高的投资当地项目比例要求，但实际上，当地投资机会较少、挖掘周期较长，导致了政府引导基金效率低下，资金闲置问题突出;部分基金管理人参与到政府引导基金的积极性下降，另一方面，很多基金在临近截止日才会着手返投事宜，或者通过在外地设立子公司，将部分资金转移到子公司，年末合并财务报表时将其计入本地，实际投资却发生在外地，使返投比例限制流于形式，并未真正达到促进当地产业发展的目的。

3、绩效评价困境： 管理人不敢大胆投资，资金沉睡问题突出，偏离政策目标。

地方政府产业园引导基金虽然不以营利为目的，但国有资产属性要求保值增值，管理人怕出错担责，不敢将资金投入处于种子期、初创期的创新创业领域。因此大部分政府引导基金实际投资于成熟期等偏后期项目，或直接购买理财产品，甚至直接闲置，没有达到促进创新创业企业、引导产业结构升级的政策目标。

（二）解决办法

当前背景下，政策对于引导基金的监管从积极引导新基金设立转向盘活存量基金，主要通过以下三种途径来加以解决。

1、实现社会资本来源从传统到新型、从境内到境外的多元化发展。

往后地方政府产业园区引导基金的募资对象可从银行、保险等传统金融机构转向 PE/VC 投资机构、主权财富基金、高净值个人等风险承担能力与投资项目更匹配的投资主体。同时，募集资金的范围也不应局限于国内，在金融大开放的背景下，引导基金可以尝试与境外金融机构联合设立基金，广泛吸收海外资本，再返投于国内。

2、适当放宽返投比例、注册地限制等诸多限制，逐步放权给市场。实践证明，地方政府产业园区对引导基金设置的种种限制难以达到促进本地区产业发展的初衷，反而产生无法吸引优秀基金管理人、扭曲管理人投资动作、基金运营效率低下等问题。不如适当放开返投比例、注册地等限制 ，让基金按照市场化有原则运行。近几年来已有多支资金开始放宽返投比例、准入门槛与注册地要求、政府引导基金出资比例等限制，例如青岛市新旧动能转换引导基金将返投倍数由 2.0 倍降至 1.1 倍、河南省省级政府引导基金将“80 %投资于河南省相关产业”调整为“不低于引导基金对子基金实际出资的 1.5 倍”。

3、落实尽职尽责容错机制，充分发挥基金管理人的主观能动性

为了让基金管理人敢于按照真实的意愿进行投资，地方政府产业园区引导基金必须完善容错机制。一方面，对已尽职履行的投资决策因不可抗力、政策变动等因素造成的投资损失，不追究受托管理机构责任。另一方面，按照引导基金投资规律和市场化原则进行综合绩效评价，不对单支子基金或单个项目的盈亏进行考核。早在 2019 年1月，国务院在《关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》中 就指出要“以地方立法形式建立推动改革创新的容错机制”、“推动政府股权基金投向种子期、初创期企业的容错机制”，目前还需要在实际操作中进一步落实。

作者简介：李挺（1974，—-），四川省社会科学院助理研究员。研究方向为：中国特色社会主义市场经济发展理论与实践。