摘要：国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，国土空间开发保护格局承担着“躯干”的功能，潮州作为沿海经济带上的特色精品城市，是新时代全省发展的主战场，国土空间开发保护格局的谋划要以强调统筹、构建格局、注重管控、保障资源为工作重点。本文通过对潮州市现状特征及发展趋势进行深入研判，提出契合潮州发展实际的城镇空间、生态空间、农业空间布局，做好市域空间结构谋划，向下传导到国土空间用途管制与各项专项规划当中，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。

关键词：国土空间；发展格局；区域协同

1 引言

潮州作为沿海经济带上的特色精品城市，是新时代全省发展的主战场，应响应国家、省的政策部署，大力发展海洋经济，培育打造一批特色鲜明、竞争力强的产业集群。同时，在市域层面，应根据各地区的条件走合理分工、优化发展的路子，推动各类发展要素向优势地区集聚，优化空间资源配置。

2 现状特征与问题

总体上看，潮州在生态、交通等空间基底方面拥有得天独厚的基础优势。

莲花山脉与武夷山脉在此交汇出海，历经千年冲刷形成富饶的韩江三角洲平原，因为山对寒流的屏障，滨海水汽的输入，岛丘链对水系的稳定，河流对平原的冲刷，形成了潮州“冬短无严寒，夏长无酷热”的地理气候，造就了潮汕富饶的农耕文明。潮州依托水运发展了发达的商品经济，成为历代州、郡、府行政机关所在地，闽、粤、赣韩江流域的商品集散地以及海外贸易始发地，依托水道、古道修建古城、古寨、古港，形成的滨水环山潮客文化走廊。“三山两水三丘”的自然脉络是潮州可持续发展的自然基底，生态与文化兼具的山水景观是当代潮州转型发展的宝贵资源，生态文化荟萃的城市基底得天独厚。

潮州地处广东、福建两省交界，历史上是潮汕地区的行政、文化、交通中心。沈海、甬莞、汕昆三条国家高速公路在此交汇，潮汕站作为粤东地区高铁枢纽，显著领先于汕头、揭阳。随着高速、轨道等交通基础设施的建设，潮州成为粤东地区与珠三角、海西经济区实现东西向与南北向联系的交通枢纽，粤东门户枢纽的区位条件得天独厚。

在国土空间发展进程上，潮州市正面临着三大挑战。

（1）模糊的区域协调路径不可持续。潮州市是汕潮揭三市中现状唯一一个缺乏国家级高新区的地级市，潮州各大战略平台由于招商引资方面缺乏整体统筹谋划与战略预留，导致用地消耗较快，可利用地较少，再加上规划选址远离城市综合服务中心，导致战略平台的区域竞争力较弱，仍未成为吸引龙头企业集聚的空间载体。一定程度上造成了本地人口、劳动力向周边城市流失的现象，城市内部功能结构无法适应周边城市要素虹吸的挑战。主要表现在，汕潮揭人口流动的大数据分析显示，潮安南部地区各镇受汕头中心城区的吸引较为明显，人口往汕头流动的频度高于往湘桥区等中心城区流动的频度。另外，饶平县南部各镇受汕头澄海区的辐射带动较强等。

（2）分散的资源利用方式不可持续。全市人口、经济发展要素主要集中在南部地区，中心城区虽是全市经济社会发展的中心，但历年来全市新增建设用地呈现均质化特点，由于用地资源配置缺乏统筹考虑，潮州市中心城区集聚资源要素的能力较弱，导致在汕潮揭中城市的首位度和中心性较低。（3）粗放的空间建设品质不可持续。过去，潮州市工业化发展过程中，传统工业的用地不集约，环境污染影响大。同时，由于镇、村厂房建设速度快，大量占据国土空间，制约了公园、广场等公益性品质空间的建设。公共服务方面，潮州公园、绿地等公共空间的人均面积（0.8㎡/人）远远小于汕头市（1.5㎡/人）、揭阳市（1.4㎡/人），潮州市现状城市空间建设品质较低。潮州市虽拥有良好的生态本底，但生态价值尚未挖掘、生态空间面临一定程度的损害。从2009年的第二次全国国土调查到2019年的第三次全国国土调查结果对比来看，潮州市生态面积减少了43.34平方公里，减少幅度达2%。而生态斑块增加了103463块，生态斑块增加接近3倍，可见生态空间萎缩破碎化的问题突出。

3 发展趋势研判

结合国家、省在经济、社会等方面的政策动态，基于潮州市的基础优势与短板问题，研判而得潮州市空间发展正面临区域对流化、汕潮揭都市圈化、城市品质化等三方面的趋势。

（1）区域对流化

改革开放之初，广汕公路（G324）是潮汕地区与珠三角联系的主要通道，从广州到潮州全程超12小时，且沿路没有经过深圳、东莞等经济重心，长距离公路交通难以有效接受珠三角的辐射带动，潮州市经济发展滞后于全省平均水平。随着轨道交通建设，潮州与珠三角的时间距离压缩至3小时。在粤港澳大湾区建设背景下，作为沿海经济带上的特色精品城市，潮州依托轨道交通枢纽建设，将获得更多机会与湾区城市在产业、人口上实现对流促进。潮州港水深条件较好，但现代化泊位和公共基础设施建设缓慢，集疏运通道不畅，直接影响港口经济腹地的拓展。潮州应利用深水港和靠近台湾的天然优势，加快补齐补全集疏运通道建设的短板，加强腹地联通和与周边城市的接驳协调。

（2）汕潮揭都市圈化

目前汕潮揭三市都市圈一体化进程缓慢，仍处于各自为政的阶段，也决定了城市间的竞争将愈发激烈。潮州市空间格局的谋划应对迎来以下几个关键问题，需要做出积极回应：一是中心城区应该提升在汕潮揭都市圈中的首位度和中心性；二是高铁新城应该做好与周边平台的协同，打造汕潮揭的服务高地支撑强中心建设；三是凤泉湖高新区应该把握广汕汕高铁建设，融入湾区功能网络；四是潮州港应该调整战略定位，与周边港口差异化发展，把握疏港铁路建设，辐射闽粤赣原中央苏区，扩大潮州经济腹地。

（3）城市品质化

新时代城市资源竞争的空间逻辑：低成本、高品质、高可达。品质化空间供给是潮州市实现动能转型的关键空间要素，在过去快速工业化阶段，为了服务工业发展的需要，潮州市形成了城村混杂、高密度低品质的城市建设现状。未来，随着驱动力向知识经济方向转型，如三环等龙头企业的人员结构将从传统制造业工人向创新型人才转变，新兴人群将不再满足于工厂宿舍式的生活配套，而将会对消费场所和交往场所产生新的需求。因此，为积极应对形势变化，加强品质化空间的供给是潮州市吸引人才集聚，实现动能转型的关键性空间举措。

4 国土空间格局优化

按照“到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局”的要求，本文分别对城镇空间、生态空间、农业空间提出国土空间格局优化指引。

（1）城镇空间

一是构筑精品网络型的城镇空间。强心：统筹城市中心（古城+韩江新城）和凤泉湖高新区作为潮州城市中心主核心。以韩江为脉，依托碧道路建设，激活历史文化与自然资源，加强中心城区、高铁新城、凤泉湖高新区的错位互补与直连直通，构筑汕潮揭强中心；向海：以饶平副中心为支点拉开潮州骨架，以滨海资源提升精品城市，以临港产业、滨海旅游、商贸物流为主导职能；筑圈：以潮汕高铁站为支点联动潮安城区，构筑汕潮揭都市圈节点。把握轨道交通建设契机，强化枢纽建设，融入湾区功能网络，协调市域发展，明确城镇体系。

二是建设集约高效型的美丽国土。强调“人地挂钩”，尊重人口变化趋势与空间格局，坚持集约节约利用，盘活存量空间。优化空间资源配置，推动增量向市域南部地区集聚，重新调整城镇开发边界划定，优先保障市级统筹用地保障高质量发展，其次以县区协调促进均衡有序发展，并以战略预留保障长远发展弹性。

三是谋划现代综合型的交通体系。积极落实国家、广东省区域发展战略和潮州市城市发展战略要求，高标准谋划潮州市对接区域的重大交通廊道，统筹布局各类交通枢纽，强化枢纽与城市交通的有机衔接，优化集疏运体系，强化提升城市交通骨架网络，实现全域空间结构、功能布局与重大交通设施的协调发展。

（2）生态空间

一是构网络：构筑高效串联的生态网络。从生物保护、水源涵养、水土保持、海岸防护四个生态过程识别综合生态安全格局，以此为基础识别生态结构，最终形成“一湾两水三山三丘”的生态结构，划定生态网络，并协同自然保护地划定生态保护红线。

二是统海陆，强化海洋资源精细保护利用。将陆地和海洋作为整体，综合考虑资源开发、产业发展空间布局、环境治理及生态保护。科学划分海域功能分区，明确海岸线保护与利用，指引无居民海岛分类开发与保护。

三是修损退：修复受损退化的生态空间。基于划定的生态网络，从废弃矿山治理、土壤污染修复、水土保持治理、林地修复、海岸带修复等方面识别受损空间，按照“宜林则林、宜田则田、宜景则景”的原则，明确修复方向。

四是供产品：供给高质量的生态产品。结合河岸修复、茶园修复等工程，打造碧道、生态茶园等居民可参与、可介入的生态产品。结合全域旅游发展需要，打造韩江历史文化长廊、黄冈河魅力乡村长廊、环凤凰山茶香林泉长廊、柘林湾滨海经济长廊四条百里发展带。

（3）农业空间

一是构建差异农业生产格局。结合农业优势度分析，识别农业生产空间布局，包括北部茶叶生态种植区、中部特色水果精细栽培区、南部粮食蔬菜都市农业区、休闲农业滨海渔业养育区。

二是优化耕地和永久基本农田。未来耕地的重点区域集中在高铁新城东部片区、饶平县城西北区域以及潮州市北区农田集中区；永久基本农田优化调出地块优先集中在高铁新城西部片区、凤泉湖高新区周边片区，调入地块则集中在凤泉湖高新区以南、饶平县中南部区域。

三是分类引导乡村建设。对接乡村建设规划，划分集聚提升类、特色保护类、城郊融合类、搬迁撤并类四类型村庄，指引公共配套、住宅布局等差异化建设。

5 结论

在客观分析、科学判断潮州市国土空间发展面临区域协调路径模糊、资源利用方式分散、空间建设品质粗放等特征问题的基础上，落实国家发展新理念、新思想，融入广东省“一核一带一区”区域发展新格局，打造“沿海经济带上的特色精品城市”，紧紧把握区域对流化、汕潮揭都市圈化、城市品质化的空间发展新机遇，积极应对挑战，综合确定潮州市国土空间开发保护的目标愿景为构建城乡融合、区域一体的多中心、网络化、开放式、集约型国土空间总体格局。

参考文献：

[1]国土空间治理内涵及实现路径——基于“要素—结构—功能—价值”视角[J]. 朱从谋，王珂，张晶，干牧野，苑韶峰.中国土地科学. 2022（02）.

[2]国土空间规划传导体系与实施机制探讨[J]. 徐晶，杨昔.中国土地. 2020（08）.