【摘要】合宪性审查机制是我国宪法监督制度中的一项重要内容。2018年修改宪法，正式明确“宪法和法律委员会”，并规定其合宪性审查职能，以整合合宪性审查工作资源，确保法制统一，有效保障公民权利。本文结合相关立法和制度规定，探究发展历程，对宪法和法律委员会合宪性审查机制进行系统分析，并针对发现的问题进行深入讨论，从多角度提出完善合宪性审查机制的相关建议，使其更好地发挥维护法律体系统一性的价值，最后讲述了合宪性审查制度的国际经验借鉴和新时代背景下深化合宪性审查制度改革，以便为读者提供更全面的参考和启示。

【关键词】宪法和法律委员会；合宪性审查；机制

1我国合宪性审查机制发展历程

在八二宪法实施的40年里，我国合宪性审查工作与法治建设基本保持一致的步伐，不断取得新的进展和成就。党的十九大首次以党的文件形式提出了“推进合宪性审查工作”的政治要求，以促进发现并纠正违反宪法的法律法规和行为，保证宪法这一国家根本大法的权威。回顾合宪性审查工作在我国的的发展历程，其大致经历了三个阶段，直至今日取得了显著成效。

1.1起步阶段

1980年8月，五届全国人大三次会议决定成立宪法修改委员会，制宪工作随之开始。老一辈的法学家对于设立宪法委员会展开了激烈的讨论。在提交宪法草案前，不少学者专家提出设立专门机构负责审查重大违宪行为，例如全国人大设立宪法委员会协助监督或单独作为专门委员会，但未被采纳在草案中。而在82年开始的宪法草案全民讨论中，出现了借鉴美国司法审查制度和德国宪法法院制度等建议，但仍未被接受。在第五届全国人大第五次会议前，仍有以监督保障宪法实施而设立宪法委员会的呼声，出于设立专门委员会可能会冲击人民代表大会制度及其地位的考虑，最终确认了由人大和人大常委会进行监督的制度。

1.2探索阶段

随着经济社会的变化发展，全国人大在2018年以前进行了四次修宪，尽管未明确提出合宪性审查这一内容，但由于现实需要和公民意识素质的提高，开始对合宪性审查有了更多关注和新的思考。在1982至2000年这一时期，我国宪法确立备案审查机制，全国人大及其常委会有权改变和撤销违背宪法的下级规范。但由于法律法规报备数量极大，工作繁重，对于审查机构来说难以长久负担。2000至2015年这一时期，由上一阶段主动的备案审查发展为被动的审查机制，2000年确立的立法法规定了审查主体，具体而言法律赋予国家机关以审查权，而公民可以以提建议方式申请审查，在减轻审查机构工作压力的同时，确保了机制的科学性与民主性。在2015年至2018年期间，审查机制朝着主动审查和被动审查相结合的方向发展，2015年对立法法的修改中，增加了主动审查的范围，进一步完善了审查机制的结构。

尽管这一时期没有将合宪性审查工作纳入到宪法中，我们也不难看出全国人大及其常委会在这方面不断地探索和努力，进一步推动了法律体系的科学发展，具有独特的价值。

1.3发展成熟

2018年3月，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，将全国人大“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，明确了具体的工作机构。同年十三届全国人大常委会第三次会议通过了《关于宪法和法律委员会职责问题的决定》，规定宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。经过各方力量的不懈努力，合宪性审查机制在机构、职责安排等方面终于有所突破。

回顾四十多年来合宪性审查工作的发展历程，自八二宪法规定全国人大及其常委会监督宪法实施以来，理论界和实务界一直在大力推进合宪性审查机制的建设与发展，并最终取得了显著的成效。

2宪法和法律委员会合宪性审查机制概述

2.1 宪法和法律委员会的设立

合宪性审查机制以其生生不息的活力，经过几十年的发展，最终得以确立。全国人大以修改宪法的方式，提出了“宪法和法律委员会”这一专门委员会，并赋予其法律地位，为合宪性审查机制明确了专门机构。由“法律委员会”到“宪法和法律委员会”，不能简单认为变更了名称，而是设立了新的专门委员会，其职责范围发生了较大的变化，具有新的意义和价值。

全国人大常委会通过了《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，明确了宪法和法律委员会的职能，为其日后的工作展开提供了重要的法律依据。通过对这一决定的理解可以得知，原属于法律委员会的审议法律草案这一职能将由新委员会继续履行，而新明确的合宪性审查职能则授予其相对独立地行使权力，提升了工作效率与科学性。

2.2 合宪性审查的概念

我国的合宪性审查机制，是促进宪法实施的重要工具，也是完善宪法监督制度体系的重要力量。“合宪性审查”中的“合”有“符合、相洽”之意，表明在我国法律体系中，所有的规范性法律文件都要符合宪法，不能与之相违背。“宪”字则体现了合宪性审查需参照的标准，它不仅指《宪法》条文本身，还包括了宪法的精神、宪法的原则及宪法解释。基于法条内容的有限性，《宪法》不能为所有问题提供明确规定，我们应灵活运用法学方法论，根据宪法的原则和精神进行解释，对于符合或违背《宪法》加以分析判断。“审查”一词，指审核、调查并得出结果，它是一个程序而非只是一个动作。法律不得有混淆是非、有因无果。无论是“合宪”还是“违宪”，都必须有明确的结论和具体的处理结果。

因此，合宪性审查是指审查法律、法规等规范性文件以及具体实施过程中有无违反“宪法”的情况。它所指向的不只是对规范性文件出台这一行动进行宪法监督，而且是对规范性文件由制定到废止这一动态全过程进行审查监督。故而合宪性审查包括了事前、事中和事后审查三个阶段，全面地审核其是否符合《宪法》的规定，以此保证规范性文件的合法性和有效性。

2.3 宪法和法律委员会的职能定位

2.3.1推动宪法实施

宪法实施是指“宪法在国家和社会的现实生活中得到落实”[ 林来梵：《宪法学讲义》，清华大学出版社2018年版，第427页。]，即把宪法规范中抽象的权利义务关系具体化，落实到社会关系中，并转化为日常行为准则，进而影响人们的行为。真正做到让宪法不那么“高大上”，使它为人民群众所了解，为社会所实用。

2.3.2开展宪法解释

根据宪法规定，全国人大常委会有解释宪法的权力，而全国人大常委会又明确了宪法和法律委员会开展宪法解释这一职能，即宪法和法律委员会有权阐述说明宪法含义、宪法条文及其相关问题，但并非具有独立的解释权，其最终功能主要在于实现宪法适用的必要条件，同时推动宪法解释的进一步发展。

2.3.3推进合宪性审查

作为宪法和法律委员会最重要的职责，是指它以主动和被动审查相结合的形式，对法律、法规和其他规范性文件进行审查，具体包括条文内容、法律宗旨和精神以及某些公权力在具体实施行为中是否存在违背“宪法”的情形。

2.3.4加强宪法监督

宪法监督是指宪法和法律委员会应当发挥其专门机构的优势，依据合法的程序方式，积极审查法律、法规等规范性文件和公权力行为，对与宪法相抵触的部分形成处理结果。要坚持形式监督和实质监督并重，使宪法监督取得实际且显著的效果。

2.3.5配合宪法宣传

宪法宣传是指在公民群体中通过开展宣传教育活动，实现宪法知识的大规模普及。同时，增强公民法治观念，使其做到知法守法，将法律内化于心外化于形。

在法律实践中，宪法和法律委员会履行合宪性审查职责不局限于上述五项。我们期待在未来它发挥更积极的作用，助力我国法治建设蓬勃发展。

3宪法和法律委员会合宪性审查机制存在的问题

3.1审查主体的地位不明确

2018年，将法律委员会修改为宪法和法律委员会，作为全国人民代表大会的专门委员会，履行审议法律草案、合宪性审查等职责。“宪法和法律委员会作为专门委员会，是人大的重要工作机构，没有最后决定权”[ 王汉斌：《王汉斌访谈录—亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第87页。]，据此，有学者认为宪法和法律委员会是受同级人大及其常委会领导的内设机构，不能独立于外界行使权力。因此，宪法和法律委员履行职能被局限于人大及常委会的职权范围内。其工作流程为：全国人大及常委会接到合宪性审查请求或议案后，交宪法和法律委员会研究审议、制定报告，报告需提请全国人大及常委会再次审查，并最终表决通过。这一流程将宪法和法律委员会的权力紧紧置于框架中，前后均严格限制。同时，更有人认为“审查”是行使职权，“审议”是行使职权的方式，审查是检查正确与否，而审议则侧重讨论，以此来区分人大与宪法和法律委员会之间的权力问题。另一方面，法工委作为协助常委会进行有关法制方面的工作机构，有学者发现“宪法和法律委员会的主要人员都由法工委的领导兼任”[ 于文豪：《宪法和法律委员会合宪性审查职责的展开》，载《中国法学》2018年第6期。]，因此，法工委所任委员在宪法和法律委员会审议会议上具有较大的发言权，其他委员的作用较小，且两个委员会共享一套办事机构，故而法工委也是合宪性审查机制的组成部分，它对宪法和法律委员会审查职能的发挥具有潜在的威胁。因此需要完善合宪性审查机制，正确处理与法工委之间分立又不敌对的问题。

3.2审查对象具有局限性

宪法和法律委员会在协助全国人大及其常委会完成宪法实施与监督的工作时，明确合宪性审查对象至关。其一，较难启动法律的合宪性审查工作。尽管合宪性审查的重要目标是审查法律是否符合宪法及其精神，但是基本法律都要经过全国人大的制定，若继续接受全国人大的审查，则有自审自决的情况发生，所以工作难度大。其二，如何定位全国人大及常委会通过决议、决定等形式出台的文件。这种方式在法律实践中较为常见，甚至在相关法律法规出台之前，以这种方式代替立法活动。对此类文件是否进行合宪性审查以及如何审查，都需要法律作进一步规定。其三，未将审查国家公权力行为列入范围。《监督法》颁布实施，肯定了监督主体——专门委员会有必要组织开展执法检查和其他活动，其权力行为应受到审查。同时，在人民代表大会制度下的选举人大代表也是行使国家权力的重要表现，故而对选举活动审查也值得重视。

3.3合宪性审查的相关权力缺失

由于宪法和法律委员会的合宪性审查职责是全国人大常委会以决定的方式予以明确的，其相关权力的分配在法律上并不同步，因而存在缺乏相关权力的情况。第一，没有设定组织性的权力。全国人大各专门委员会的职权在《全国人大组织法》中都有规定，但由于规定的笼统性，各专门委员会之间不可避免地存在审查工作重合交叉的情况，对审查效率和质量都有影响。且在组织法和相关法律法规中尚未建立相关的权力，导致宪法和法律委员会在各委员会的体系中没有足够话语权和重要地位。第二，审议中权力不明确。目前我国法律仍对法律草案的审查主体较为模糊，也未详细描述职权范围。而具体实践中，宪法和法律委员会在对法律草案进行统一审议后，对违反宪法的情形如何救济、是否有权力处置、是否向社会公开等，都未做出明确规定。第三，没有赋予责任性的权力。即对责任承担方面未进行恰当规制。例如在审查工作中如果被审查者不及时配合需要承担什么责任，以及被审查者在发现违宪情况后仍拒绝配合，是否可以进行处罚及具体方式等。

3.4审查程序不完备

目前，宪法和法律委员会的法律地位与职责内容予以规定，但程序仍未被进一步明确，合宪性审查的具体流程以及职责效力等方面均处在相对模糊的阶段，一定程度上不利于合宪性审查机制高效运转。第一，当前备案审查条例仍然由全国人大常委会作为特定审查主体，其审查程序已经设定，随着宪法的修改，审查主体发生变化，但相关的法律法规未及时调整。第二，宪法和法律委员会的合宪性审查权是全国人大赋予的，其他国家机关需要协助其工作。在需要多机关协作时，法律文件及相关审查工作的移交程序缺乏对应法律法规的指引规范。第三，实践中出现的一些违宪问题只涉及适用违宪，实体上并不违反法律规范。[ 黄明涛：《两种“宪法解释”的概念分野与合宪性解释的可能性》，载《中国法学》2014年第6期。]此类情形往往是由于社会的发展变化造成的，并非立法者故意违宪，且立法者也无法提前预知立法后的社会变化。在此背景下无需启动合宪性审查程序而可由宪法解释弥补法律漏洞，但宪法和法律委员会目前不具有宪法解释权，宪法解释程序的启动可能具有滞后性。

4推进合宪性审查机制完善的建议

4.1明确宪法和法律委员会合宪性审查的地位

宪法和法律委员会是合宪性审查的审议机构，而全国人大和常委会是合宪性审查的审议机关，审议机关和审议机构之间互为表里，需要进一步厘清两者关系，合理区分不同机构采取何种方式开展具体审查工作。在合宪性审查方面，作为全国人大常委会合宪性审查的专门机构，合宪性审查方面的一切工作都应交由宪法和法律委员会负责，并与其他各专门委员会积极合作。就合宪性审查的最后结果表决，宪法和法律委员会无权决定。而对于宪法和法律委员会同法工委在职能与人员的重合性上，可以对双方进行进一步的资源整合，促使更好地各司其职、协作发展。

4.2明晰宪法和法律委员会合宪性审查的范围

由于宪法监督机构的内部权限不清，且没有统一的立法，一直以来，合宪性审查范围不明。健全合宪性审查机制最主要的措施，就是明确宪法和法律委员会的审查范围。根据宪法规定，合宪性审查的范围除法律法规等规范性文件之外，还包括国家机关行使公权力的行为。笔者认为，由于立法主体和立法活动的复杂性，法律和立法性质的法律性文件均应当逐一列入合宪性审查之列，行政法规、规章和地方性法规应当属于这一范围。而法律的生命在于主体的实践活动，所有的规范性法律文件都需要经过实践的检验才能不断完善，因此执法检查等监督行为也要接受合宪性审查。同时，基于我国人民代表大会制度的巨大优越性，选举活动也必须经过合宪性审查，为公民积极参与政治生活的提供保障。

4.3赋予宪法和法律委员会合宪性审查相关职权

随着合宪性审查工作的积极展开，迫切需要对法律进行完善。应当以正式法律规范的形式赋予宪法和法律委员会权力，并对《人大组织法》和《立法法》中的有关职权进行完善。在法律草案和法规类文件进行备案审查的过程中，宪法和法律委员会若发现有关合宪性问题，应赋予其权力可以要求起草部门解释、澄清或将草案退回起草部门。同时，应补充其协助全国人大常委会检查宪法实施情况的权力，并根据检查情况作报告。若宪法和法律委员会在合宪性审查中发现违宪情形，但是由社会变化发展造成的文字错误或对文义理解偏差而导致时，可以赋予其启动宪法解释程序的权力，但需进行严格限制与监督，才能真正实现弥补宪法漏洞的目标。

4.4制定相关程序法

有学者提出，“只有设计出一套具有可操作性的合宪性审查程序，宪法和法律委员会才能充分发挥其作为宪法监督专门机构的角色作用。”[ 范进学：《论合宪性审查程序法的制定与起草》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2019年第3期。]故而应制定相关程序法，固定合宪性审查的具体形式，使审查工作有法可依、依法办事，同时我国完善程序法体系。且由于每年公民或其他组织参与政治生活热情高涨，向全国人大常委会提交的审查建议数量众多，为保证合宪性审查工作真正发挥作用，应建立健全程序公开制度，充分利用互联网平台这一数字媒介，打造法律透明，以便于接受监督。

5合宪性审查制度的国际经验借鉴

合宪性审查制度是各国为了维护宪法权威和保障基本权利而建立的一种法律机制，其具体的形式和模式因国家的政治制度、法律传统和社会文化等因素而有所差异。根据审查机关的性质和审查方式的不同，合宪性审查制度大致可以分为以下几种类型：1.司法审查模式：以美国为代表，由普通法院在个案审理中对法律规范的合宪性进行判断，具有事后性、分散性和具体性的特点。该模式的优点是能够及时保障当事人的基本权利，维护司法独立和法治原则；缺点是可能导致法院权力过大，与民主决策相冲突，以及法院判断之间缺乏统一和协调。2.宪法法院模式：以德国为代表，由专门设立的宪法法院对法律规范的合宪性进行判断，具有事前性、集中性和抽象性的特点。该模式的优点是能够有效防止违宪立法，保障宪法秩序和基本权利，以及提高审查效率和权威；缺点是可能削弱立法机关的责任和主动性，以及增加审查程序的复杂度和成本。3.混合模式：以韩国为代表，结合了司法审查模式和宪法法院模式的特点，既允许普通法院在个案审理中对法律规范的合宪性进行判断，也设立了专门的宪法法院对重大或争议的宪法问题进行判断。该模式的优点是能够兼顾基本权利保障和宪法秩序维护，以及实现司法审查的多元化和分级化；缺点是可能导致司法资源的浪费和重复，以及普通法院与宪法法院之间的冲突和矛盾。4.弱形式司法审查模式：以英国为代表，由普通法院对立法机关通过的人权相关的法律规范进行判断，但没有最终决定权，只能提出不一致声明或建议修改。该模式的优点是能够尊重立法机关的民主合法性，促进司法与立法之间的对话与协商；缺点是可能削弱司法审查的实效性和约束力，以及无力阻止严重违反人权或宪法原则的立法。5.审议委员会模式：以芬兰为代表，由议会内设立的专门委员会对立法草案进行事前或事后的合宪性审查，并提出意见或建议。该模式的优点是能够充分发挥议会自身监督作用，避免司法与立法之间的冲突，以及提高立法质量和效率；缺点是可能受到政治因素的影响，降低审查客观性和公正性。

6 新时代背景下深化合宪性审查制度改革

新时代是全面依法治国的新时代，也是推进宪法实施和监督的新时代。深化合宪性审查制度改革是新时代推进依法治国、依宪治国、依章治国的必然要求，也是完善社会主义法治体系、提高国家治理水平和能力的重要举措。当前深化合宪性审查制度改革具有以下几个方面的必要性：1.适应全面贯彻实施宪法的需要。党的十九大报告指出，“全面贯彻实施宪法是建设社会主义法治国家的首要任务”。全面贯彻实施宪法是一项系统工程，需要从各个方面加强保障措施。推进合宪性审查工作是其中一个重要方面。只有建立健全有效的合宪性审查制度，才能确保各级人大及其常委会通过的法律和作出的决定决议符合宪法规定、宪法精神；才能及时纠正违反或者不符合宪法规定、原则、目标、精神、价值观念等内容的规范性文件；才能有效防止违反或者不符合宪法规定、原则、目标、精神、价值观念等内容的行为；才能真正维护宪法权威和尊严。2.适应保障人民当家作主权利的需要。党的十九大报告指出，“人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征”。人民当家作主是宪法赋予人民的基本权利，也是宪法实施和监督的根本保障。推进合宪性审查工作是保障人民当家作主权利的重要手段。只有建立健全有效的合宪性审查制度，才能保证人民通过各种形式和渠道参与合宪性审查，表达自己的意见和诉求；才能保护人民享有宪法规定的各项基本权利和自由，不受违宪法律或者规范性文件的侵犯；才能促进人民对宪法和法律的尊重和遵守，增强人民对国家和社会的认同感和归属感。3.适应完善社会主义法治体系的需要。党的十九大报告指出，“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。完善社会主义法治体系是推进依法治国、依宪治国、依章治国的重要内容，也是提高国家治理水平和能力的重要保障。推进合宪性审查工作是完善社会主义法治体系的重要组成部分。只有建立健全有效的合宪性审查制度，才能确保各级人大及其常委会制定的法律和作出的决定决议与宪法相一致，构建起以宪法为核心、以法律为基础、以规范性文件为补充的规范体系；才能及时清理和废止违反或者不符合宪法规定、原则、目标、精神、价值观念等内容的规范性文件，消除规范冲突和漏洞，提高规范质量和效力；才能有效监督和约束各级人大及其常委会、行政机关、司法机关以及其他公权力机关行使权力，防止权力滥用或者不作为，维护公平正义。

7结语

合宪性审查是对法律法规及其他规范性文件和行为是否符合宪法及其精神的审查，在宪法实施与监督中具有不可或缺的重要意义。合宪性审查机制经过四十年的发展，如今终于设立专门的审查机构即宪法和法律委员会，并取得了初步成效。尽管其仍存在诸多不足，但“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”，在未来的日子里，我们将继续不断追求不断探索，以健全合宪性审查机制，进一步构建良好的宪法秩序，促进我党和国家各项事业长期稳定发展。

【参考文献】

〔1〕林来梵：《宪法学讲义》，清华大学出版社2018版，第427页。

〔2〕王汉斌：《王汉斌访谈录一亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第87页。

〔3〕于文豪：《宪法和法律委员会合宪性审査职责的展开》，载《中国法学》2018年第６期。

〔4〕黄明涛：《两种“宪法解释”的概念分野与合宪性解释的可能性》，载《中国法学》2014年第６期。

〔5〕范进学：《论合宪性审査程序法的制定与起草》。载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2019年第3期。