摘要

发展全过程人民民主是中国共产党团结带领中国人民历经百年奋斗的特色民主思想结晶，是政治民主的新形态，需要把全过程人民民主这一理念运用在业委会换届改选中。目前，小区业主委员会换届改选中普遍出现了几个问题，即纯自荐或推荐，未经法律途径选举；业主们不明真相被拉票，盲目选举；投票操作过程不严谨。虹桥万博花园小区在业委会换届改选中采用了党建引领、预防行政化对民主价值的影响、建设中国话语体系、在法制基础上保障民主协商的机制，具体运用了：广泛进行宣传、对自荐推荐候选人进行全方位报道、严谨细致组织业主投票的策略，保证在业委会换届改选过程中实现全过程人民民主。在此基础上，要处理好民主与集中的关系，找到民主和集中平衡点，从最大程度的确保业委会换届改选成功。

关键词：业委会换届改选；全过程人民民主；自治

引言

习近平总书记在上海长宁区考察工作时，首次提出“人民民主是一种全过程的民主”，这是站在人民创造历史的高度，对中国特色社会主义民主的全新表述。[1]党的二十大明确指出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”[2]正确认识、准确理解和全面把握“全过程人民民主”的制度优势与基本价值，探寻全过程人民民主赋能小区治理新动力，对鼓励业主走出家门积极参与社区建设，推进业委会换届改选工作，促进小区和谐发展，具有重要理论意义和实践价值。本文试图以长宁区周家桥街道虹桥万博花园小区业委会换届改选为例，通过深入访谈方法，对基于全过程人民民主的业主委员会换届改选开展实务性研究，为相关部门制定政策提供参考。

一、背景

“全过程人民民主”和“自我革命”是中国共产党跳出周期率的两个重要答案。在“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心和使命引领下，中国共产党依靠民主集中制的创造，解决了组织的议事决事难题，创造了举世瞩目的现代化奇迹。[3]全过程人民民主为什么可以赋能小区业主委员会换届改选？这主要缘于全过程人民民主的制度优势和基本价值。

（一）全过程人民民主的制度优势

全过程人民民主指的是全体人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，依法通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。[4]全过程人民民主是中国共产党团结带领中国人民历经百年奋斗，将马克思主义基本原理同中国国情相结合，扎根中国大地，汲取中华文明、借鉴世界文明优秀成果而作出的重要论断。全过程人民民主，主体是“人民”、核心是“民主”、关键点是“全过程”。全过程人民民主将选举、协商、决策、执行、监督等五大民主环节全面贯通，形成落实人民当家作主权利的“闭环”。邓小平同志曾在1987年讲到，“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。”[5]党的二十大报告提出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导”[6]。践行全过程人民民主，有中国共产党的领导作组织保障、人民代表大会制度作制度保障，两种保障结合起来迸发出强大制度优势——集中力量办大事，且能办成大事。

（二）全过程人民民主在业委会换届改选中所体现的基本价值

长宁区大多数小区已经建立维护全体业主权益的业主大会、维护居民权益的居民代表大会等议事组织，为践行全过程人民民主提供了重要平台。全过程人民民主是中国共产党对民主形态的重大创新，并成为社会主义民主政治的本质属性。业委会深嵌于国家这个大组织当中，“全过程人民民主”已经有机地融入业委会选举议事决事过程，如“多元协商共治”就是民主“选举、协商、决策、执行、监督”五大环节中的“协商、决策”部分。在社区加强党的领导，完善居民公约等组织功能，必然会将全过程人民民主进一步从国家治理层面自觉地运用到社区治理，从而赋能小区业委会换届改选。

“全过程人民民主”的制度优势为业委会换届改选提供了科学的基本价值。它强调站稳人民立场，促使政府管理部门服务好小区业主；它强调以人民发展为中心，保障制度设计以促进社区发展为前提；它强调发展协商民主和基层民主，保障社区决策的民主化科学化水平提升；它强调尊重人民首创，点燃小区业主的创新火种。

小区有多方利益主体：代表政府利益的居委会、代表盈利性质的物业公司以及代表业主利益的业主大会等。在此基础上建立的业委会，它的初心是服务业主，它能将小区各利益相关方拧成一股绳，形成利益共同体、荣誉共同体。这就要求多方利益主体必须缩小彼此之间的信息鸿沟，做到信息透明化、公开化，才能保证业委会选举成功，并且顺利地运作下去。

如果在选举过程中业主“被代表”选举、不规范的投票、不被信任的候选人，这样情景下难以成立业委会，即使成立了，这样的业委会显然无法实现它最初的设计初衷——服务业主。假如业委会无法保障业主正当权益，那也就没有存在的必要。所以这样的业委会在短时间内，也会受到来自团队内部以及小区其他业主的压力，导致解散。

由此可见，全过程人民民主在业委会的换届改选中非常重要。

二、业委会换届改选中普遍出现的问题

（一）选举缺乏规范制度

业委会改选关注率低，导致候选人报名严重不足，在这种情形下指定小区的“精英”来担任候选人。每个小区都存在一部分所谓的“精英”，但他们缺乏制度的约束和保障。精英通过个人能力和个人品质获得权威，但缺乏法律的约束，只有通过法律途径获得权威地位的业委会成员才是受到法律制度的制约的。同时，精英的能力的有限性，不能够确保其作出的决策万无一失，所以这种权威有时也不完全被认可。而且精英毕竟是少数人，也是由简单的个人组成的，他们往往追求的是个人利益，利用某种权利获得个人的最大利益。这样必然会与民众的意愿相违背，这种局面必然不利于社区民主的发展。

（二）选举人投票意识薄弱

小区业主投票意识薄弱，参与投票的积极性不高，原因是多方面的：

第一，认为业委会换届改选与自己的切身利益没有直接关系或关系不大。

部分业主认为，小区的大小事务都由物业或者开发商来负责，出了问题只需找居委会就行，没有责任担当，没有意识到自己才是小区的主人，更没有意识到全体业主才是真正的命运共同体，真正的祸福相依陪伴相随。

第二，不了解候选人的实际情况，不明真相被拉票，造成盲目投票。

业委会成员竞争上岗是体现业主为小区服务的一个重要途径，是变少数人选委员为多数人选委员的英明决策。拉票是通过展示自己的优势或向对方作出承诺说服对方为自己投票。但由于小区人口众多，特别在商品房小区，居民彼此间都不太熟悉，出门去大家各自工作，回家来也都有相对独立的居家条件。有些候选人会利用“不熟悉”这一特点，通过一些渠道拉拢人际关系，比如请客吃饭、送礼物等。还有会口头许诺贿选，主要由候选人或亲友私下向某选举人承诺，如果能够获得对方投票，那么获胜后将帮助对方实现某些利益。从心理层面分析，有的业主表面上不说，心里缺非常瞧不起帮别人拉票，被拉票的人其实也不一定真的按照约定去做。

这些行为破坏了和谐社区的构建，影响团结和邻里间真挚的感情，影响一个楼道正气的树立，更影响一个社区队伍的建设。

（三）投票操作过程不甚严谨

业委会改选需要经历三个阶段，依次是：换届改选小组成员选举阶段、业委会候选人推荐阶段、召开业主大会最终选举业委会成员阶段。在这三个阶段中，都会经历投票这一环节，选举人应该将表决票投入固定票箱或者流动票箱中，委托投票应该附上委托书。在投票环节中常见以下问题：

第一，投票或委托投票形式不合法，在投票过程中，采用“流动票箱”未妥善安置或者在上门回收票时，候选人会派人跟随监视投票结果，这直接影响了投票结果；有些业主莫名其妙“被代表”，无法表达他们真实的想法。

第二，保密工作不到位，虽然一些业主是按照规定的程序投票的，但当填写投票结果时，经常会有人监视，或者业主之间互相传递彼此的投票结果，造成了选举活动的不严谨。

三、虹桥万博花园小区在业委会换届改选中采用的机制

长宁区周家桥街道虹桥万博花园小区是2004年建造的商品房小区，该小区内有17栋高层电梯房和1栋矮式会所，辖区内有住宅1096户，商铺52家，共计1148户，实际居住约2270人。业主多为体制内工作人员、国企管理人员等，文化程度普遍较高。从小区建成至今，先后经历了5次业委会换届改选。在改选过程中，特别是在2021年初《民法典》第278条规则（由业主共同决定事项以及表决规则）出台后，换届改选小组严格按照工作标准与节点要求，努力提高选民知晓率、选民登记覆盖率，全面保障好人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，使全过程人民民主充分体现到换届改选的各方面、各环节，以基层实践充分彰显全过程人民民主，小区业委会换届改选工作得以顺利开展并获得成功。

（一）发挥党建引领作用

居民区党组织是社区管理的引领，一方面，要统领社区党建工作，防止不和谐势力的“颜色革命”，保证社会主义社区的底色不变。另一方面，居民区党组织还需从社区运行的“监管角色”转变为深度参与角色，为此需要不断提升综合统筹协调能力：着力提高理论素养和政策水平、增强总揽全局协调各方的能力、应对复杂局面的能力、依法治家理政的能力。

业委会是群众性自治组织，民主机制不够完善，有的业委会成员酝酿、选举带有一定的随意性，业主单凭个人影响、好恶、相互关系等因素进行决策选择，导致业委会人选素质不理想，并对运作造成消极影响，成为业委会内部、业委会和业主大会、业委会和居委会、业委会和物业企业矛盾的重要原因。

万博居民区党组织在选举过程中起到了牵头指导作用。业委会工作主要由居民区书记负责，牵头做好业委会换届改选的具体指导工作，协调解决物业管理矛盾纠纷，在业委会成员把关上发挥主导作用。距上一届业委会到期提前半年，党组织就开始物色小区能人，把好关口。

一是把好“意愿关”，选出愿意热心为小区居民服务的“能人”。注重对参选“能人”意愿测评，一方面要“能人”自已公开承诺，设定服务标准；另一方面还要对比其日常表现，量化细化宗旨意识、服务意识测评标准。

二是把好“能力关”，选出能带领小区业主一起来预防和解决小区问题的“能人”。虹桥万博花园虽然是商品房小区，但由于房龄较长且物业到期，小区各种问题都浮出水面，所以急需“能人”的多样性，进行前期按照楼栋逐户进行摸底调研，建立了后备人才库。

三是把好“口碑关”，选出有足够群众基础的“能人”。建立老百姓测评“能人”的口碑台账，把在维护小区和谐稳定，对小区的建设和发展等方面作出突出贡献的“能人”列为谈话对象。

（二）预防行政化对民主价值的影响

《居民委员会组织法》明确规定，在业委会换届改选的过程中，街道办事处与居民委员会是"指导"关系[7]，而实际上多数成为"领导"关系，因此，不能简单把居委会作为街道办事处政府工作的延伸。

万博居委会除了在完成政府工作的同时，积极发挥自治组织主观能动性，帮助居民解决工作、生活、社会问题。比如针对小区进行的各项工程，组建专项工作小组，邀请有热情、有这方面特长的居民参与，共同把工程做好；同时还建立了各种文体团队，邀请更多的居民走出家门、融入社区，打造和谐的邻里关系。

业委会的成立关系每位业主的切身利益，这就要求我们充分动员挖掘出更多有能力、肯奉献、做实事的居民代表参与候选，发挥出居委会在社区发展中自治自律的作用，真正实现居民自治管理，全面提升城市基层治理现代化水平。

（三）建设中国话语体系

丹尼尔·贝尔认为西方的民主选举最后会迷失选举的最终目的。选民往往会受到多重因素干扰，如偏见、错觉等，实际结果易被控制，或偏向富人利益。政党间的恶性竞争和负面竞选也会使得国家政策难以持久，从而加剧社会矛盾。而互联网的出现，更使得毒舌论战得以散播，进而危害社会稳定。[8]

那么，哪种民主能进入业委会换届改选的话语体系呢？鲁品越认为，中国共产党通过“全过程民主”破解了历史上自国家建立以来的千古难题——如何建立人民真正当家作主的国家政权，开拓了人类制度的新境界，创造了人类民主制度新形态。[9]王笑寒认为，党内民主与人民民主二元结构是中国民主政治独有特点。[10]我们的业委会换届改选也深深嵌套于现代国家的治理框架中。于是，“全过程人民民主”进入学者视角。

万博花园小区在业委会换届改选过程中，深入推进全过程人民民主，紧扣“全”、“过程”、“人民”这几个关键词，并结合当前国际国内形势来理解把握全过程人民民主的内涵。严格落实民主集中制，将民主贯穿于决策、执行、监督等各个环节，凝聚智慧和力量。要善于团结统一，将凝聚起来的智慧付诸实践，不断将制度优势转变成工作优势。

（四）在法制基础上保障民主协商机制有效履行

民主是最普遍的、最受欢迎和尊重的政治理念和制度。民主与法治相辅相成，不可分割。[11]法治若不以民主为实质和灵魂，若不是对人民群众的全部社会权利与责任予以落实和保障，就难免成为少数人的特权，难免沦落为人治主义的强力工具。民主若不以法治为根本形式，通过系统的程序和规则落实为法制，民主就只能停留在愿望中。民主与法治相分离的结果，往往要么是演变成无序化的动乱，要么是倒退回僵化的专制。

虹桥万博花园业委会换届改选小组在执行工作过程中，严格按照《中华人民共和国民法典》、《上海市住宅物业管理规定》以及《虹桥万博花园小区业主大会议事规则》规定的法律法规政策，缩小业主与换届改选小组彼此间的信息鸿沟，使信息透明化、公开化，为换届改选创造可操作的、稳定运行的发展空间。

四、全过程人民民主在业委会换届改选过程中的具体策略

为解决业委会换届改选中普遍出现的问题，虹桥万博花园居民区在选举过程中，严格遵守严格按照《中华人民共和国民法典》、《上海市住宅物业管理规定》以及《虹桥万博花园小区业主大会议事规则》的规定，针对上文中出现的问题，采取以下方式确保选举全过程人民民主化。

（一）深入发动宣传，提高全民知晓度

无论在换届改选小组成员的产生，还是在业委会成员候选人推荐期间，需要尽可能提高业主知晓率和参与率。

首先，在小区的公告栏、每个楼栋、电子宣传屏、公众号等处均发布《公告》，为改选小组业主代表或者业委会候选人的招募做好充分宣传。

其次，业主凭产证和身份证，对人员进行推荐。此步骤要注意《推荐表》标注唯一编号，同时准备《推荐表签收单》，提交时建议把其产证和身份证附在《推荐表》上一同提交，并住在在证件复印件上盖章。

第三，根据自荐推荐的得票数从高到低依次排名，按要求取相应入围名单请上级部门对其进行联合审查，不符合要求则依次往前递补。

第四，对候选人进行公示和公告。

为避免后期产生不必要的矛盾，在此执行过程中，有以下建议：

1、提前向自荐或被推荐的业主进行业主资格及建筑违章等方面的初审；

2、无论被推荐的业主同意或不同意参与选举，都需要签署《意见征询单》；

3、如在过程中发现候选人有明确的违法行为，不适合担任业委会成员，在劝退的过程中，也务必请对方填写书面意见确认单。

对业委会换届改选这一工作进行大规模深入宣传，使小区每一位业主都知道此事，呼吁大家都要关心此事，有利于吸引更多的业主前来报名参选，万博小区通过这种方式，使得业委会成员的推荐和自荐候选人超过额定人数的77.8%，在一定程度上大大降低了候选人不足的情况，避免了“精英”效应。

（二）增强业主投票意识

1、做好候选人的宣传工作

对候选人进行全方位报道，让业主们充分了解其基本情况以及对小区建设的想法。

首先，请自荐推荐候选人填写《信息登记表》的同时，撰写《自荐人、推荐人小区治理方案阐述》，针对小区现状进行分析同时提出自己改造小区的见解。

其次，将候选人提交的材料进行整理，发布至小区微信公众号，同步印制海报张贴至各楼栋、居委会及小区醒目位置，让更多的业主阅读到此内容。在发布和印刷前，务必请候选人进行内容确认。

在条件允许下，还可以召开“业主见面会”，让业主与候选人进行面对面零距离的接触，让广大业主可以从多个角度充分了解候选人的真实情况以及对小区建设的看法，在一定程度上降低拉票和盲目选举的风险。

2、提高业主的投票积极性

首先，在启动改选程序之前，准备一份告知全体业主的《倡议书》，通过各种渠道在小区里广为宣传，目的是要让全体业主明白此次业主大会的重大意义，有业委会和无业委会对小区未来的影响等。

其次，将每个楼栋的表决票回收率日更在小区公众号、各个楼栋业主群里，让各个楼栋之间呈现你追我赶、比拼超越的氛围，反复提醒未投票的业主赶紧参与。同时，请小区热心志愿者、楼组长等，安排他们给那些未投票的业主打电话催票。

通过这种方式，表决票的回收率上升至81%，超过2/3的基本达标线14个百分点。

（三）严谨细致组织投票过程

万博小区严格遵守法律法规的规定，在改选的不同阶段，分别采取以下方式依法履职尽责，事先做好充分准备，尽可能规避风险，确保改选的全过程人民民主化。

1、确保投票或委托投票形式合法

投票或委托投票出现在业主大会，也就是最终等额选举的环节。表决票发放回收的公告可以按照以下模板，特别强调加入“业主收到表决票后，在投票截止日期前将表决票填写好后交给上门发放表决票的工作人员、自行投入设置在居委会办公室或者小区主要出入口门卫处的投票箱内”这段话。

（1）设置固定票箱

考虑到小区业主人数多，可以设置多个固定票箱。一个设置在居委会办公室，另一个设置在业主们出行的必经之路如小区大门口的保安室。在固定票箱处需配有探头进行24小时监控。

特别注意：

① 准备全密封的带锁票箱，并在封箱和开箱时进行全程视频录制；

② 探头需配置大容量存储卡，因为中途不能调换卡片（128G的SD卡可供录制14天，可按需依次类推，此数据仅供参考）

（2）设置流动票箱

为保证选票回收率，可以设置流动票箱，便于上门回收。为防止流动票箱发放和回收过程中全过程人民民主，需要在发票前期招募多名楼栋发票工作人员（志愿者），并提前进行名单公示，根据每位志愿者的情况建立分组，每组安排2人以上。

（3）业主大会启动的同时对志愿者进行培训

培训内容如下：

① 表决票务必送达业主或其家人手中，每张表决票需要印有唯一编码和室号，并在统计表上签收；

② 如果该住户为租客，表决票则不予派送；

③ 表决票只能业主表决签字，租客/楼组长不能代签签收；

④ 发票过程中，工作人员之间相互监督，不做任何引导；

⑤ 没当面送达业主的表决票后期统一安排塞入此户信箱。

D.⑥ 按照公告要求，在指定的时间，根据回收的统计表，拟每栋楼“未当面送达表决票”的公告，公告上标明该楼道的未送到室号。

特别注意：

安排志愿者负责信箱投递，在塞信箱的同时应全程做好录像。可设置三人一组（唱、投、录）。与此同时，给所有未当面送达表决票的业主打电话，让他们知晓此事，请他们及时回小区参加投票，居委干部或者志愿者不能为他们代写表决票。

（4）委托投票

委托投票必须以书面的方式，或者用录制音频、视频的方式。

2、确保投票过程的保密性

在居委会办公室设置“秘密写票区”，有需要的业主可以在此处填写选票，并直接投至固定票箱；

上门回收表决票时，务必请业主或其家人将表决票折叠后，直接投至流动票箱内。流动票箱保存在居委会办公室，志愿者来取、还票箱时均须签字确认。上门回收表决票后，票箱必须每天还回居委会，不得在外滞留过夜；

招募开票当天的工作人员，尽量选择其所在楼栋无候选人为佳。

五、总结与反思

“发展全过程人民民主”是中国共产党团结带领中国人民在民主政治思想认识道路上的伟大创新，是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的强力保障。深刻把握“全过程人民民主”的制度优势，并将其充分运用到业委会换届改选过程当中，必将全面加快推进社会主义社区基层建设的伟大步伐。

但是如何处理好民主与集中之间的关系，值得我们思考。为了解民主与集中在业委会换届改选中的运用，笔者对万博小区10位居民进行深入访谈。以下资料主要基于访谈。

小区广大业主，甚至不少党员对民主集中制理解不够深刻。大多数人认为民主集中制是真集中、假民主，或者是实质的集中形式的民主，总而言之就是集中的比较多，民主的比较少。甚至有少部分受到西方民主思想影响的人坚持认为，民主只有西方一套模式，其他的民主形式都不算是民主，都是假借民主之名行独断专行之实。这种观点当然不值一驳，毕竟没有哪一个国家、哪一个文明有资格代表全人类去定义民主的具体形式和内涵，即使有所谓的“普世价值”和“人类共识”，但就民主而言，普世的只是民主这个词本身而已。

然而就民主而言，只要处理好民主与集中的关系就能确保小区业委会换届改选过程稳定运行和未来小区良性发展。这主要是还是要从辩证唯物主义的角度来看。首先，整个小区是一个活的机体，必然需要统一的意志，统一的中枢，统一的指令，这就从客观上要求在业委会的改选过程中必须集中，这样才能确保业委会换届改选这项工作正常运作。其次，在集中的过程中也必须坚持民主，坚持广泛听取小区内部方方面面的意见，充分了解方方面面的信息，这样才能为正确有效的决策提供客观全面的素材，才能确保小区的活力和内生动力。第三，每位业主都有小区事务的知情权、参与权、选择权和监督权，发挥这些权利有利于小区建设。第四，程序的民主还是可以发挥很强的积极作用，有利于团结广大业主，理顺机制，渐少内耗，提高效能。正如业委会换届改选，会依次经历换届改选小组选举、业委会成员候选人推荐、最终业主大会选举这三个阶段，这就比较严谨和规范，可以比较有效的确保选举出的业委会成员可以真实代表最广大业主的利益，实现民主与效率的平衡。

其实不管是一个组织还是一个人，只讲民主不讲集中就会一盘散沙、一事无成，只讲集中不讲民主也会封闭僵硬、死气沉沉，所以处理好民主与集中的关系很重要，都需要用辩证的方法来考量，以便找到民主和集中平衡点，这样可以最大程度的确保能干事、干成事、干好事，也才能确保业委会换届改选成功。

参考文献

[1]上海市长宁区地区工作办公室，上海市委党校现代社区发展研究中心.长宁区全过程人民民主社区治理示范案例集.2023：1

[2][6]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2022：2、6

[3]发展全过程人民民主是中国式现代化的重要内容. 人民政协报.2020（10）.

[4]习近平谈治国理政：第四卷［M］.北京：外文出版社，2022：260.

[5]邓小平文选：第三卷［M］.北京：人民出版社，1993：240.习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2022：6

[7]胡勇.街道办事处与社区居民委员会关系探讨.中国政治.2003（2）

[8]贝淡宁.《中国模式：政治精英体制和民主的局限》. 美国普林斯顿大学出版社，2015

[9]鲁品越.全过程民主：人类民主政治的新形态［J］.马克思主义研究，2021（01）：80-90.

[10]王笑寒.大学治理体系与治理能力现代化实践路径研究［J］.济南大学学报（社会科学版），2020（05）：133-138.