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摘要：在全面建设小康社会、打赢脱贫攻坚战的新时代大背景下，实施乡村振兴就是在响应广大农民对美好生活的追求，扶贫攻坚和乡村振兴战略相辅相成，用情用力用功扎实推进脱贫攻坚和乡村振兴。在本文中，河南省信阳市c村凭借自然优势发展起来的茶树种植业从初始萌芽展露头角、自给自足稳步发展，到多方主体的利益博弈引致的乡村振兴项目“变了味”，到最后的c村乡村振兴项目从政策初试，政策扭曲到政策更新的演变，通过对村民、村委会、镇政府等相关利益群体的一手调研，探索在该村政策执行过程中各主体发挥的作用，了解乡村治理中存在政策执行中的目标替代问题解决的介入路径和作用机制，思考协同治理的实质及存在的问题。

关键词：乡村振兴；目标替代；协同治理

第一章 理论基础和分析框架

一、理论基础

（一）协同治理理论

协同治理理论分为治理理论和协同理论两部分，治理的关键是在于治理主体的多元化，社会系统之间的协调性，而且治理较为关注政府与社会之间的关系，从而以此类推实现多元主体的共同治理，最终实现善治。可见，协同治理理论能够有效地将各方利益主体聚合，这个应用上的优势能够有效地解决乡村治理过程中各主体之间的利益诉求，从而降低在政策所涉及的利益博弈所带来的管理成本。

石板村出现的困顿局面正是需要协同治理过程中的各个主体的共同发力，在此期间村民、村委会和镇政府之间的协商磨合表现出对协同治理之道的尝试。

（二）政策的目标替代理论

研究中发现，许多组织在实际运行中，常出于某些原因背离原定的正式目标甚至追求与原定目标相反的目标。通过“目标替代”，政策执行者（地方政府）能实现自身利益最大化，但这会导致实际执行过程偏离政策初衷的结果。“目标替代”这一现象在当下农村的利益博弈中普遍存在。拥有相对独立利益诉求的多元利益主体（村民、村委会和镇政府等）可能都从自身利益出发，上级以原先的目标为幌子，最终呈现的只是自己获利工具的手段。

在乡村振兴内容中，特色项目产业是重头戏，是乡村振兴的核心内容。只有特色项目被充分挖掘就能得到稳定发展，村庄集体经济不断壮大，村庄发展具备可持续性，村庄其他方面振兴才具有相应的经济基础支撑。石板村的产业振兴，如建粉条加工厂的目的是振兴石板村产业，而最终实现全面振兴，但期间实行过程中，却背道相驰，乡村振兴项目“变了味”，平整绿茶种植土地却变成了--挖山卖沙。

二、分析框架

第三章 案例再现与案例分析

一、案例再现

石坂村是大别山水库主峰的脚下的偏山区地形的村庄，它有极大的自然优势转换为经济优势的潜力。据村民反映，1966年就开始茶树种植了，是村里的一个特色，老一辈人发展的茶树有十几二十亩。茶叶加工种植有着独特的广阔发展空间前景，茶叶主要可用于供企业个人短期消费，也有可大批零散采购加工的，并且茶叶加工种植工艺比较传统简单，茶叶已初步成为石板村经济发展和农民脱贫致富的契机。

（一）途遇机遇：振兴项目初试，饥餐乐饮盼安稳

“去年年底我们村召开党员代表和村民代表大会，说有个特色产业项目选址在我们大队茶场，项目集茶叶深加工、红薯粉条加工和中药材黄蜀葵加工等。2021年二三月份，经过余集镇党委政府批准，该村完成各项手续的逐级申报工作。一直到2021年10月中下旬，项目将正式开工。村民老李透露到，考虑到能发展当地特色产业，带动经济发展增加农民收入，经村两委考察学习，参会代表当时都很支持这一项目。但据陈先生反映，茶树种植当时是承包了给别人，承包费是6000元，承包期限是30年，并承诺每年给村里200元。

（二）好景不长：政策变味受阻，山重水复疑无路

原意为建粉条加工厂振兴石板村的副业，现在却发展成--挖山卖沙。村民起初是同意的，不管是建厂还是挖沙，小规模的程度还是能接受的，国家投资和外债难题让村民们选择了暂时的退让和屈服。殊不知，这是以建厂为幌子，实际上是以卖麻沙获利为主要目的。一时间装了好几货车的沙土被运走，被平整的茶树面积超过了村民的预估，加工厂项目规划面积达到11.99亩，超过了单纯的四五亩的面积。据悉，当时的事件轰动一时，挖山场面和村民拦阻过程都遭到其他村的围观，石板村村民频频联合组织起来进行抗议。乡村振兴项目“变了味”，换来的不是兴旺和谐的局面而是持久不安的格局。

二、案例分析

1.情景再现：透过现象看本质

（1）村民角度：其一，有所失必要有所得。土地和房屋是农民安身立命之本，而挖山补偿方案与村民的利益诉求不匹配，这就极大造成村民与村委会、镇政府乃至更上一级的县政府之间的利益纠纷和更大仇视。同时存在着演化为阻碍乡村经济发展、威胁社会秩序的社会风险的可能。其二，村民的基本权利无法得到有效保障。在无法明晰振兴项目具体规划的前提下，签合同的初衷破灭出现不合理成分，演变成变相的抢劫行径，县官不如现管，滥用职权挖山卖沙是不合理的，村民有权利协商处置自己的集体资产。其三，有舍才有得，大可不必毫无底线。为了还建村支部的50万外债，村民们选择了暂时性妥协和取舍，小面积的山地却换来大面积荒山的悲剧局面。

（2）村委会角度：一方面，秉公执法办事，却好心办坏事。项目的批准是按照流程走的，当时是在履行职责来施行乡村振兴项目，而且在村召开党员代表和村民代表大会的时候，也详细向村民明示有一个‘特色产业’项目选址在我们大队茶场，项目集茶叶深加工、红薯粉条加工和中药材黄蜀葵加工等，考虑到能发展当地特色产业，带动经济发展增加农民收入，参会代表当时都很支持这一项目。另一方面，迫于压力继任职位，有心无力振乡村。当场面变得一发不可收拾时，村支书表现得更多的是无奈而又无从下手，当村民将矛头指向村委会、镇政府甚至更高一级时，作为上传下达的角色，村委会处于两难的境地。

（3）镇政府角度：做法合法合规，所得款项均上缴财务部门。现代政府治理能力更加注重协同治理能力，强调政府的推动者作用，引导社会团体以多种方式参与治理活动。政府治理能力不仅是政府的管理能力，也是政府的调控能力，镇政府在收到国家的指示时，镇政府能做的就是利用职权实施，依法办事和尽职尽责地完成任务。

2.磨合治理：协同治理进行时

政府：引领行动者。有效的乡村治理实践表明，多元共治理念下，政府是引领行动者，上级政府负责政策制定和宏观指导，基层政府负责具体实施和监督管理。只有政府才能谋求整体利益和长远利益、规范其他主体行为、积极动员各方力量。但也要积极做好上下级的沟通磨合，避免出现目标不明确的情况。

村民组：监督管理者。村民组既不是经济组织，也不是行政组织，而是一种农村基层自治组织，由几户，十几户或几十户村民聚居而自然形成，村民组自觉发挥自己的民主权利和维护好自身利益，在村民集体财产遭到破坏时，主动寻找合法的途径进行维权，茶树种植地作为石板村集体利益的共同载体，村民组间要互相监督，互相帮助，共同维护和管理村落和谐的环境。

社会组织：宣传教育者。社会组织是独立干政府和村民之外的第一方机构，对接其他相关主体，是经济发展和环境建设的重要枢纽，具有多种功能，最重要的就是宣传教育，通过振兴项目活动，普及发展政策、宣传发展知识，引导积极的社会舆论，促进政策切实落实和成功展开。

三、现阶段石板村的乡村治理所面临的问题

1.治理体系不健全，行政机构缺乏效率

村民小组功能虚化。乡村治理的组成部分是村民小组，村委会在召开党员会议和小组会议时，村民小组长经常遇到村委会通知不到位和草草结束会议的情况。村民小组时间久了大多选择得过且过，严重影响村民小组该有的功能发挥。村干部工作的质量关系到优越政策的落实，关系到经济的发展和村庄的和谐稳定。在挖山建厂-挖沙自销过程中，村民小组所起的作用似乎显得无足轻重，这在整个基层治理中亟需特别关注。

2.基础设施较落后，农民保障亟待完善

对于石板村来说，属于山区的地形，由于地势特殊，居民居住比较的分散，对于山区的建设也缺乏整体规划，房屋修建、道路河道设施建设都缺乏长远的打算，建筑物排列无序，随意修建房屋，大都还是老式的破土坯，这些现象严重的影响着农村的基础设施建设。

农村在建设基础设施的过程当中，由于政府是主要的投资者，所以老百姓就存在着严重的依赖心理，思想不积极，在需要集体出力的时候大都选择了回避和思想乃至行为上的怠慢，导致在项目实施的时候容易出现过程不顺利且滞后的状况。因此在修建基础设施时不可避免出现筹措资金难的问题，最后极大可能造成基础设施的修建问题。比如，在挖山建厂的施工过程的效率低下。

3.民意传达不畅通，基本权利需要保障

由于官民之间地位在事实上的非对等性，许多民众不愿意或不敢于将自身的利益需求直接反映给政府，而是向社会进行表达、呼吁或倾诉，以争取到社会的同情与声援。此时民意表达的客体就是社会，如果再进一步细化民意表达的客体，还会表现为社会中存在的具有影响到政府不同利益团体，其不包括广泛的大众传媒，这些客体虽然并不是民意表达的直接客体，但由于与政府建立较为密切的联系，可以适时将民众反映上来的意见传达给政府，间接起推动政府及时解决民众问题的目的，因此，可以说，石板村的民意诉求需要同级和上级的关注。

4.三治缺乏协同性，农民自主性需提高

首先是自治主体缺位，参与积极性不高。近年来，乡村自治的主体是农民，在实施自治的过程中出现了治理主体缺乏甚至没有的现象。有些村庄留守人口基本都是“三留人员”，整个乡村的管理基本处于瘫痪状态。

其次是法治体系不健全，法律意识淡薄。村民受教育程度较低，接受法律知识的能力较低。即使开展普法活动对村民进行教育，村民也只能简单地理解法律的相关内容。

最后是德治基础薄弱，道德是社会的根基，农村也要有相应的村德，社会行为规范是每个人必须遵守的，大部分乡村严重缺乏高素质建设人才，乡村文化的恢复与发展滞后甚至倒退，而且道德规范基础变得日益薄弱。然而石坂村各方在协商治理共同财产时需要的正是三治联合。

四、石板村振兴发展和协同治理的优化路径

1.切实完善治理链，督促和高效助推行政事

明确乡镇政府和村民委员会的职责边界，因乡村治理行政化带来的村民委员会行政过重的问题，政府行政事务的下移造成村委会的职责过重，从而乡村事务不能得到有效处理，极易形成村民纠纷难解问题。建立乡镇村民委员会办公室小微企业权力责任清单，明确规范每项乡村小微权力工作的具体法规政策依据、运行监管范围、执行主体、程序步骤。一些民主协商新渠道，能够有效帮助村民与村"两委"进行沟通与交流，提高村务待办事项的效率。

2.科学规划稳发展，实现可持续的协同监管

乡村振兴要抓好农村基础设施建设。提升农村基础设施建设，也是吸引人才的一大重要举措。科学规划农村发展，最重要的首先把农村基础设施的质量提上去，基础的农作业之外，还能够有稳定农村可持续发展的其他保障。目前，农村的基础设施与城市的还是有较大差距，在这信息互通的时代，乡村群众的需求已渐渐向城市居民靠拢，急需推进基础的农村设施。因此必须在完善基础设施的同时，探求乡村治理的正确路径，各方协同发力，有效推进乡村振兴。

3.以群众诉求为主，建立诉求多元化解机制

充分发挥参与各级和各部门申诉事项解决全过程的作用，坚持调解优先原则，将法律顾问的指导与普通群众的多样化实际需求有机结合，来参与指导工作，诉求合理解决到位，对不合理的政策整治到位，对有过错的及时纠正填补到位，对有实际困难村民的救济援助到位，以服务群众需求服务为问题导向，以人民群众最满意的为最高目标。实现乡村振兴，要以群众需求为着力点切实提高群众生活水平，提升群众幸福感、舒适感。实现乡村振兴，要以群众需求为着力点切实提高群众生活水平，提升群众幸福感、舒适感。

4.坚持以党建引领，完善三治一体治理体系

坚持以党建为引领，因地制宜、创新方法、提高效能，推动实现乡村振兴。在具体治理实践中，始终坚持党的全面领导，充分发挥村支部的战斗堡垒作用，把党的立场、路线、方针、政策坚定不移贯彻到治理的整个过程、各个环节，在村“两委”干部的选配任用、职责分工等方面坚决服从党组织安排，同时，将“三治”结合融入到整个治理过程，准确处理和把握好“自治是基础、 法治是保障、德治是支撑”这一基本原则，发挥好其在农村社会治理中的重要作用，切实增强和提高治理效能。

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