摘要：地方财政可持续发展问题，是从中央向地方政府财政收支平衡的中心环节，也是历届中央与省级财政制度改革的重点与难点。目前，我国地方政府收入增速持续放缓，但支出增速仍然较高，因此，地方政府的可持续发展问题日益突出。实际上，由于地方政府开支的增加，地方财政可持续问题的首要与本质就是收支之间的匹配与平衡调节。在我国经济转型发展的背景下，城乡关系被赋予了新的内涵，城市财政的重要作用随着城市化、城乡融合发展而越来越受到重视。以农村为基础，以城带乡、发展新型城市化需要城市财政发挥重要的引导作用，需要通过高质量发展经济来保障财政收入，合理配置要素资源，实现对公共物品和公共服务供给的有效保障。然而在国际国内突发状况频发的新形势背景下，城市财政在解决城市化建设提出的要求时存在财政收支压力、债务凸显的问题，城市财政可持续发展面临严峻挑战。

关键词：地方财政；可持续发展；税收政策

一、我国地方财政税收政策的困境

（一）省地方债务风险急剧上升

地方政府债务形成于分税制改革，既中央财政与地方财政分设，分税制改革 造成财政权力转移到中央，权力转移到地方，也就是中央与地方在事权、财权上尚没有理顺权责。而随着地方经济的发展，地方政府对本地区的基础建设和重点项目的开展势必将投入更多资金，而由于分税制的影响，地方政府很多时候无更多资金投入，而中央转移支付往往也就杯水车薪无法解决财政资金短缺的现实问题。而地方政府只能通过其他手段来得到资金支持，而地方债务就是其中很重要的手段。受历次金融危机影响，中央为刺激经济，实施了扩张性财政政策，加大对基础设施建设，拉动内需扩大就业，此项政策导致了中央和地方财政资金紧张，为缓解上述情况，中央政府发布了国债，而地方政府也通过国有银行、地方融资平台发行地方政府债券，缓解地方财政资金压力，由于全球经济下行和更大规模的减税降费政策开展，使得各级地方财政收入增长放缓，同期，受经济发展影响，对基础设施建设、公共交通、生态保护等方面较大财政支出急剧增长，造成地方财政收支压力越来越大，为了满足财政支出的要求，地方政府的债 务规模急剧增加。

从法律的角度来看，地方政府的债务可以划分为显债和隐性债，明债指的是符合法律规定且程序规范的地方政府公开发行的债务，以及以非债券的形式存在的债务。而随着隐性债务的扩张，其本身存在一定的风险。隐性债务地方政府通过承诺保底收益等以政府信用作为抵押的、在长期支出事项债务，一般来说地方大型国有企业或垄断性企业将会为地方政府提供担保，地方政府利用财政资金进行长期还偿。

（二）省对非税收入需求增长

地方非税收入，是指除了税收之外，由地方政府、事业单位、代行政府职能的社会组织和其它团体，通过合法的方式，运用自己的权力，政府信誉，国家资源，国有资产，或者通过提供特定的公共服务和准公共服务，来获得满足社会公共需求或准公共需求的财政拨款，如自然资源部门征收的不动产登记费、交通运输部门收取的车辆通行费等。

随着更大规模的减税、减费等措施的出台，给地方政府带来了更大的压力，有部分地方政府面对着日益严重的地方财政收支矛盾，通过增加上调部分收费项目来弥补地方财政收入的现象，从而抵消减税降费的效果。根据媒体报道，2019年6月，针对“互联网+监督”平台上企业反映的问题，国务院办公厅督查室对内蒙古满洲里口岸开展了明察暗访，对口岸进出口收费情况进行了检查。检查结果显示，该企业所反映的问题真实存在，当地确保存在违反中央规定，地方私自违规收费等问题，增加了企业的经营成本，抵消政策效果。经调查发现，内蒙古满洲里市政府在2018年和2019年1-5月分别征收了1.05亿元和0.45亿元的基础设施维护费用，造成了减免后的70%的税收优惠。

全面实施减税降费是落实供给侧结构性改革的重要举措，也是转变经济增长 模式的必由之路。减税降费为企业降低了成本，减轻了税负，如果各级地方政府 因为财政收入下降而出台违反中央政策的地方性乱收费，就会损害经济的可持续发展，抵减了中央的税降费政策效果。部分地方政府乱收费只看到了眼前的利益，而忽视了长远的发展。但从另一个方面反映着部分地方政府规乱收费增加财政收入，是因为地方财政收入因为减税降费政策实施，造成大幅下降，不得不扩大收费规范。根据2020年财政部召开2020年财政收支情况网上新闻发布会上通报数据可知，2020年，我国全年非税收入为28585亿元，同比下降11.52%。而地方非税收入同比增长了6%，增长的主要原因是各地通过多种途径深挖潜力，千方百计地增加收入，扩大地方财政收入。由此可见随着减税降费及各项普惠政策落实，地方财政收支失衡状态愈加严重，地方政府对非税收入需求也在不断增长。

（三）地方政府对中央财政的依赖性增加

自分税制改革以来，中央和地方财政收入形势逆转，从原来的“弱中央，强地方”变成为“中央强，地方弱”。在此情况下，地方对中央财政的转移支付需求越来越强，各地方政府财政自给率均有不同比例的下降。财政自给率是指地方政府财政收支与政府财政收支之间的比率，它反映了我国政府对中央政府的财政依赖性。产量越高，表明当地经济发展较好，财政“造血”能力较强，对中央转移支付需求较低。

地方财政的收支矛盾是困扰地方财政可持续性发展的一个难题，面对地方财政收入增长乏力，地方财政支出日益增长的形势，中央转移支付成为地方财政实现财政平衡的支点。据国家财政部刘昆部长在十三届全国人大常委会专题讲座第十八讲中报告，自分税制改革至今，中央对地方转移支付逐年增长，年增长保持在20%以上，占地方财政支出的比重从原来不足七分之一猛增到接近三分之一，从而使得地方财政能集中财力解决重点项目的执行，保障了各项较大支出，取得了明显的效果。

二、基于地方财政可持续发展的税收政策建议

（一）进一步理顺中央财政与地方财政的关系

长期以来，中央和地方之间的事权财权和支出责任都存在着规范性不强、稳定性不够和法制化不足的问题，这极大地降低了地方政府在财政供应和保障方面的能力，造成了各地之间的差距拉大，特别是那些比较不发达的地区，改革的服务水平很长一段时间都没有得到改善，老百姓的获得感也因此受到了很大的影响。因此，要继续推进我国财政体制的优化和改进，就必须要进一步理顺中央和地方的财政关系。

面对更大规模的减税降费及其他普惠政策对地方财政收入的冲击以及地方财政支出逐年较大增长的现实情况，进一步理顺中央财政与地方财政的关系将是今后亟待解决问题，这也是中央关于深化财税体制改革重要内容之一。作者认为目前存在的是自营改增后，我国地方税收主体缺位，地方税体系不健全；中央与地方在事权、财权上尚没有理顺等方面。

适时调整和完善地方税体系，培育地方税源，逐步把一些具备条件的地方税收纳入地方财政，提高地方政府因应更多的税收减免力度。自“营改增”后，地方税种主体税源丢失，中央和地方关于增值税虽然仍然维持着增值税“五五分享”比例，但从长远来看，仍需进一步调动各地的积极性，稳步推行税制改革，完善地方税税制，引导地方在发展过程中培育和扩大税收来源，提高地方金融的“造血”能力，营造积极进取、积极进取、善于发展的良好氛围。同时，积极与国务院合作，将消费税的征收环节逐步下放到地方。根据完善地方税体制改革的需要，兼顾税收管理，将现行在生产制造环节缴纳的消费税改变成为销售环节进行征收，培养地方主体税源，充实地方财政收入。

（二）加强财政支出的管理

随着经济下行的影响逐步深化和更大规模的减税降费的实施，在今后的一段时期内，地方财政都将面临着地方财政收入增幅下滑，而经济发展迫使地方政府 在基础建设、改善民生等方面加大财政支出，造成地方财政收支缺口加大。首先，要改变预算制方式，要根据本地区的经济发展水平，结合新冠疫情、节能减排等综合因素，逐步全面推行零基预算编制。其次，严格控制一般性财政支出，地方政府各个部门带头过紧日子，对不必要的支出进行删减，对公务用车、交流考察等项目实行零增长，并逐步降低相关财政支出。最后，实现预算绩效管理，要提高认识加强学习，实现自下而上，以地方政府各部门预算为基，以绩效管理为抓手，有针对性开展预算绩效管理工作，并充分运用绩效考核结果，努力实现地方财政资金的科学性、有效性地应用。

加强管理，建立健全风险审计制度，打破财政资金使用条块分割，深入调查摸清底数，加强对地方财政资金的督查跟踪力度，加快清查地方财政存量资金，让这些放置的财政资金投入到补短板、强弱项、防风险等重点领域，薄弱环节，经费的使用效率得到进一步提高。进一步加大了对财政资金统筹力度，加大对清理回收预算资金，统筹用于民生项目、重点领域和关键环节。我国应进一步加强政府性基金和国有资本经营预算和一般公共预算的协调。

为了更好面对全球经济下行以及新冠疫情的冲击，中央2020年三次发行记账式附息国债，以弥补中央财政资金不足的局面。而地方政府债务问题，是自改革开放以来，地方政府为了解决地方财政收入不足的情况，发售过地方政府债务。而从目前经济形势来看，中央也鼓励各地地方政府适度增发一些地方政府债务，弥补财政收入不足，实现财政收支基本平衡。2020 年全国经济会上，财政部相关专家建议采用积极的财政政策，这就是以政府举债为手段，增加短期投资，实现财政的反周期调控。根据本年度的财政政策，中央财政赤字可能将增加。

（三）加强税务征管不断挖掘税源

深化税务征管体制改革、优化纳税服务，充分利用现代信息技术不断深化网上办税服务厅的搭建，实现智慧多元“线上”、“线下”一体化“一站式”、由“马路跑”向“网络跑”、“来回跑”向“一次跑”、由“上门办”改为“在家办”，切切实实优化办税流程，减化办税事项，为纳税人从根本上减轻负担，激发实体经济的活力，让税收服务经济办税宗旨，真正做到服务企业、服务地方经济发展。面对不断深化改革的税收制度和日益下行的经济现状，地方税务部门如何从增强纳税人获得感为出发点，将优化服务质量也是今后地方省税务工作服务地方经济的 重要方面。地方省税务部门应向沿海先进地区税务部门学习，通过信息化、智能化技术手段，改进服务“出实招”，深化电子税务局的推行，给纳税服务插上了信息化的翅膀，一条条的办税高速路向四面八方延伸，让“网路”取代了“马路”，让纳税人有了更强烈的获得感和获得感，使得地方省的征税成本和纳税人办税成本双降低。

地方征收的各项基金费是地方财政来源的重要组成部分，其征缴涉及民生，事关地方社会的稳定和发展。自地方省税务部门对各项基金费的征收开始，在部分干部思想中存在“重税轻费”思想，认定税务机关的职能是征收税款，对税收应收尽收，但是地方附征的各项基金费，只是一个附带征管，甚至还有部分人员认为目前税种多，情况杂、征管任务很繁重，税收征收入库都很困难，加上地方各项基金费的征收难度大，会增加工作负担，客观在工作上带有畏难情绪。 地方 省税务部门要时刻树立税务机关就是社保费征缴主体的正确观念，树立起税费并重、征管并举目标，做税费进行一同征收、一同管理、一同服务、一同监督，为地方财政收入提供稳定财源。

税务部门要继续贯彻实施减税降费政策，充分利用自身的优势，不断地优化服务，积极主动地去做，对目前的经济情况和税收情况进行准确的了解，同时，也要督促和指导基层税务管理部门依法加强税收征管，不断强化疫情防控和经济发展的财税支持。要善于倾听企业的声音，了解企业的需要，站在纳税人的立场上来思考工作思路，改进工作方式，提高工作水平，让纳税人更加满意。要在切实落实减税降费的同时，确保该收尽收，全面保障税收的稳定增长和收入的质量。

三、结语

我国地方财政可持续性问题的核心是地方税收收入、中央补助和地方非税收入与刚性地方财政支出增长之间能否相互匹配与平衡。而包含土地财政与地方债务的财政收支匹配与平衡问题，实质已经是地方政府的可持续性问题，现实中与政府决策上尚未纳入到地方政府财政收支预算的层面运行，由此，本文对中国地方财政可持续性研究的重点问题是其税收方面的相关政策。在此基础上，对我国当前地方财政可持续性发展所存在的主要问题，基于理论推导提出了相关的对策建议。

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作者简介：贾茜琳（2001-），女，汉族，陕西省长武县人，学生，财政学本科，研究方向：财税政策研究