摘要：我国职业教育领域政府与社会资本合作（PPP）模式在优化财政资源配置方面具有显著优势，但仍面临着社会资本整合效率不足、融资渠道结构性缺陷、风险管控机制滞后以及产教协同效能弱化等现实挑战。本文借鉴世界银行“三维”财政风险理论框架与德国双元制职业教育动态补贴机制，提出构建市场化回报机制、强化全生命周期管理、深化产教融合、搭建数字化监管平台等政策建议。

关键词：职业教育；PPP模式；财政风险管理

一、研究背景

职业教育的创新改革是推动教育现代化、建设教育强国的战略性举措。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要规范有序推进政府和社会资本合作（PPP），通过市场化机制优化财政资金配置效率，提升财政资金使用效能。当前我国技能型人才缺口仍处于高位，尤其在数字技术、先进制造、现代服务业等领域需求迫切。据《中国数字经济人才发展报告（2024）》统计，数字技能人才缺口达2500万，而人工智能领域缺口达500万。传统财政投入模式面临压力，单纯依赖政府财政资金已难以满足现代职业教育高质量发展需求。

政府与社会资本合作模式（PPP）是公共基础设施领域的长期合作机制。其运作模式体现为：社会资本负责项目全周期的设计、建设、运营及维护等核心环节，通过使用者付费和可行性缺口补助获取收益；政府部门则聚焦公共服务定价监管与质量监督，以保障公共福利最优化。PPP模式通过契约合同实现政府与社会资本的风险共担与利益共享，既减轻财政压力，又提升公共服务资源配置效率。

二、职业教育领域PPP投资项目管理现存问题

（一）市场化回报机制缺失，风险分担机制失衡。

职业教育领域PPP项目普遍存在市场化收益机制缺位问题，财政补贴依赖度过高，回报机制薄弱，过度依赖政府付费或可行性缺口补助模式。这种财政依赖现状不仅加剧地方政府隐性债务风险，更诱使部分项目通过明股实债等违规金融操作进行变相融资，实质上违背了PPP模式风险共担与利益共享的制度设计初衷。

（二）资源配置效率低下，与区域产业需求契合度不高。

职业教育领域PPP项目存在超前建设、重复布局，与区域产业需求契合度不高的问题。项目内容同质化问题严重，过度集中于校园基建领域（教学楼、宿舍等基础建设），较少项目涉及校企联合实训基地建设，课程体系与产业需求的匹配度不足，特别是在数字化技能、绿色技术等新兴领域，未能有效衔接国家战略性新兴产业的发展导向。

（三）管理机制不健全，运营效能低下。

职业教育领域PPP项目普遍存在“重建设轻运营”倾向，实训设备闲置率高，未能有效对接企业技术升级需求。绩效评价体系粗放化，大部分项目未将绿色技能认证率、技术转化收益等关键指标纳入考核体系，形成关键绩效指标（KPI）结构性缺失。

（四）产教融合深度不足，政策协同性滞后。

职业教育领域PPP项目的产教融合呈现显著的形式化倾向，较少项目建立企业主导的课程开发机制。企业承担培训成本比例不足，参与职教培训的税收优惠远较低，且跨区域产教融合认证体系尚未建立，导致实训设备共享率低、联合研发项目稀缺。

三、PPP项目管理的国际经验借鉴

（一）世界银行PPP项目财政风险绩效评价方法

世界银行2024年发布的《基础设施发展标准：PPP监管环境-质量评估和改革探索Benchmarking Infrastructure Development： PPP Regulatory Landscape - Assessing Quality and Exploring Reforms》报告评估全球经济体PPP项目的治理因素和监管框架，提出为防范PPP项目财政风险，提高项目成功率的绩效评价方法。

首先，财政可持续性评价旨在通过财政可承受能力评价对项目全生命周期内的财政负担进行动态预测，从而控制政府的支出责任，规避政府隐性债务风险。其次，物有所值评价是通过成本效益分析法对项目全生命周期的成本与收益进行量化评估，以确保项目在经济效率上的合理性。最后，风险分配合理性评价是明确界定政企风险分担边界。合理的风险分配机制能够有效降低实施过程中的不确定性，激励各方充分发挥自身优势，提升项目整体绩效。

（二）德国双元制职业教育领域PPP补贴机制

德国双元制职业教育领域PPP补贴机制是其职业教育体系的重要组成部分。德国双元制职业教育不仅培养复合型技能人才，而且为企业输送优质人力资源，持续赋能国家经济高质量发展。

一是产教深度融合机制。德国双元制职业教育模式强调学校与企业的紧密合作，构建校企协同育人网络。学生在职业学校学习理论知识，同时在企业接受实践技能培训，这种模式有助于学生将所学知识应用于实际工作中，促进知识迁移转化，提高其就业竞争力与岗位适应能力。

二是企业主导责任机制。企业是双元制职业教育的主导力量，根据自身需求精准定制并培育高素质技能人才，承担人才培养主体责任和大部分培训成本。《联邦职业教育法》详细规定了企业负担大部分培训支出，政府配套财政支持，并且这种补贴比例会根据市场需求动态调整，以确保职业教育的高质量实施。

三是跨域资源共享机制。德国建立了由行业协会统筹的跨企业培训中心和跨区域产教融合认证体系。通过组建跨企业实训中心和区域资质认证体系，有效整合中小企业培训资源，为学生提供共享的实训基地。

四是动态财政补贴公式。德国双元制职业教育的补贴机制还采用了动态财政补贴公式，以确保补贴的合理性和有效性。动态补贴公式如下：S=S_0×（0.4×E/E_t +0.3×T/T_t +0.3×G/G_t ），其中E表示就业率，T表示技术转化收益，G表示绿色技能认证率。该财政补贴公式通过量化评估体系，精准引导教育资源向战略新兴领域配置。

四、政策建议

（一）构建市场化回报机制，提升财政风险防控能力。

创新收益分配模式，推行“使用者付费+绩效补贴”混合机制，将技术转化收益、绿色技能认证率等关键指标纳入动态补贴公式，实现财政资金精准投放。优化风险分担机制，借鉴世界银行绩效评价方法，建立政府财政承受能力动态监测系统，限制高风险地区PPP项目审批，设定财政支出占教育预算比例警戒线。

（二）深化产教融合，构建“校-企-园”多方协同生态

推动校企深度合作，依托京津冀、长三角等区域协同创新平台，共建跨区域产业学院，鼓励头部企业参与课程开发比例，形成校企技术迭代协同机制。推广“培训税抵扣”政策，提高企业对培养学徒抵税的税收优惠。提高企业培养绿色技能人才可抵税金额，并建立跨省认证体系。

（三）完善政策协同，强化全生命周期监管。

授权行业协会统筹跨企业实训中心，整合区域资源提升设备共享率，对共享设备给予购置补贴。建立“黑名单”制度，对运营不达标企业限制参与新项目，并向行业协会公开失信记录。培育专业化运营主体，引入第三方管理机构，推行“建设-运营”分离机制。实施全生命周期绩效审计，并通过绩效审计挂钩特许经营期限，健全全生命周期监管。

（四）健全数字化监管体系，实时监测财政绩效。

搭建数字化监管平台，实时监控财政支出、设备使用率、技术转化收益等关键指标。建立财政支出熔断机制，完善风险管理框架，确保项目在财政可持续性、物有所值和风险分配合理性三个维度上实现科学化、规范化发展。通过以上机制的引入将为我国职业教育领域PPP项目的高质量发展提供重要保障。

参考文献：

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[2]Gemeinsame Stellungnahme des Hauptausschusses des Bundesinstituts für Berufsbildung （BIBB） zum Entwurfdes Berufsbildungsberichts 2024. [2024-05-08]. https：//www.bibb.de/dokumente/pdf/stellungnahmezumbbb2024.pdf

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[5]赵彩红.产教融合从“一头热”到“两头甜”——德国双元制教育体系对我国产教融合发展的启示[N].中国教师报，2025-02-12（15）.

Abstract：The publicprivate partnership （PPP） model in China's vocational education sector has significant advantages in optimizing fiscal resource allocation. However， it still faces practical challenges such as insufficient efficiency in integrating social capital， structural defects in financing channels， lagging risk management mechanisms， and weakened collaboration between industry and education. This paper draws on the World Bank'sfiscal risk theory framework and Germany's dual system of dynamic subsidies for vocational education， proposing policy recommendations including establishing market-based return mechanisms， strengthening full life-cycle management， deepening industry-education integration， and building digital supervision platforms.

Key words： vocational education;PPP model; financial risk management

作者简介：骆李静，管理学博士，天津职业技术师范大学经济与管理学院（天津，300222）；胡志冉、彭仪、兑佳桐，硕士研究生，天津职业技术师范大学经济与管理学院（天津，300222）。

基金项目：天津市教委科研计划项目课题“京津冀地区职业教育服务供给的投资效率研究——基于PPP模式的视角”（项目编号：2020SK172）。