摘要：烟草专卖行政执法工作对于维护烟草市场稳定、促进烟草行业持续健康发展有重要的作用。但由于各种因素的影响，烟草专卖执法工作开展的过程中存在一些风险点，影响专卖执法工作的有效性。而烟草专卖执法具体落实层面主要集中在基层，从理论和实践状况看，研究基层烟草专卖行政执法风险问题具有必要性和可行性。因此，研究梳理总结烟草专卖行政许可、市场检查、案件审理等主要执法工作中的具体风险，探究各类风险产生的原因，并有针对性地建立并完善烟草专卖执法风险防控体系和监督机制，以期为基层烟草专卖行政执法风险的化解提供参考。

关键词： 关键词1；法律风险 关键词2；行政执法法律风险 关键词3；风险防控

Abstract： The administrative law enforcement of tobacco monopoly plays an important role in maintaining the stability of tobacco market and promoting the healthy development of tobacco industry. However， due to the superposition of subjective and objective factors， there are many risk points in the process of tobacco monopoly law enforcement， which seriously affects the effectiveness of monopoly law enforcement. From the point of view of theory and practice， it is necessary and feasible to study the risk of tobacco monopoly administrative law enforcement. Therefore， this paper summarizes the specific risks in the main law enforcement work， such as tobacco monopoly administrative license， market inspection， case trial and so on， probes into the deep causes of all kinds of risks， and establishes the risk prevention and control system of tobacco monopoly law enforcement， in order to provide reference for the resolution of the administrative law enforcement risk of tobacco monopoly at the grass-roots level.【1】

1引言

随着我国法制建设不断推进，执法趋于程序化与规范化，基层烟草专卖部门作为专卖执法的主要机构，需意识到执法时潜在的风险，并制定有效防范措施，预防风险发生，降低风险带来的社会影响，促进烟草行业健康稳定发展。

2烟草专卖行政执法法律风险相关概念

2.1法律风险

法律风险，是指法律调整的对于相关利益的法律关系主体之间，针对其权利和义务产生，变更或者灭失所带来的法律后果的不确定性。

2.2行政执法法律风险与烟草专卖行政执法风险

行政执法律风险是法律风险在行政执法领域中的具体体现，主要是指行政机关在执法过程中，由于行政行为不规范而导致与预期要实现的目标相冲突的不利法律后果发生的可能性。

“烟草专卖行政执法风险指的是烟草专卖行政主管部门及其工作人员在行政执法过程中所实施的职务行为，在程序上或实体上偏离法律的规定，从而导致行政主管部门或者个人依法承担不利后果的可能性。”【2】

“我国烟草专卖行政执法作为特殊行政管理领域，与普通行政执法体系存在差异性与从属性双重特征。在具体执法实践中，因执法人员专业能力存在梯度差异，叠加执法环境动态变化等因素，导致潜在执法风险的客观存在。尤其在移动互联网时代背景下，执法主体若出现程序瑕疵或行为失范现象，极易通过社交媒体形成快速传播，不仅会引发公众信任危机，更会对国家烟草专卖体制的权威性造成持续性消解。因此，对我国烟草专卖行政执法风险的研究和制定防范风险的对策具有重要实际意义。”【3】

3基层烟草专卖行政执法存在的法律风险

3.1基层烟草专卖行政执法存在的法律风险主要种类

依据工作内容，将烟草专卖行政执法工作划分为三个主要方面：行政许可、市场检查、案件审理。

3.1.1行政许可环节存在的风险及其表现形式

《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。烟草专卖行政许可的工作流程，可梳理如下：申请——受理——审查——决定。可能出现的风险表现如下：

第一，申请阶段主要出现的风险节点在于申请材料的申报。具体表现为：一是申请人以口头形式提出办证申请的，未要求申请人以书面形式提出或将其口头申请转换为书面申请后未要求其确认；二是未能公示申请人需要提交的全部材料目录以及申请书示范本，违反了《烟草专卖许可证管理办法》中第十八条规定：烟草专卖局应当将办理烟草专卖许可证的条件、要求、程序、时限等需公示的内容通过公示栏、电子查询系统或者互联网等方式予以公示。三是要求申请人提交与办证无关的证明材料等。

第二，受理阶段主要出现的风险节点在于申请材料的形式审查。具体表现为：一是对提交材料不齐全的申请人，未当场一次性书面告知需要补正的全部内容，对不能当场告知需要补正的全部内容的，未在5日内出具一次性书面告知书告知需要补正的全部材料。这违反了《烟草专卖许可证管理办法》中第二十一条第三、第四项的规定。二是对符合受理条件的不予受理，如：执法人员在知道申请人不符合许可条件时，不予受理，将申请材料直接退还，这违反《烟草专卖许可证管理办法》第五十八条第一项规定；三是未在规定时间内受理申请等。

第三，审查阶段主要出现的风险节点在于实地核查，具体表现为：一是实施核查前未出示相关证件，向申请人表明身份；二是核查时，申请人或者其代理人未在现场，核查记录未交由申请人或者其代理人核对并签名确认；三是核查时候有收受贿赂等违法违规行为。

第四，决定阶段主要出现的风险节点具体表现为：一是逾期作出行政许可决定，违反《烟草专卖许可证管理办法》第二十三条的规定；二是对不符合许可条件的申请，作出准予许可决定；三是对符合许可条件的申请，作出不予许可决定等，分别违反《烟草专卖许可证管理办法》第六十条的第一、第二项规定，应承担相应的法律责任。

3.1.2市场检查环节存在的风险表现

烟草专卖市场检查的流程为：执法检查准备——表明身份——依法检查——依法处理。风险点主要表现在以下方面：

第一，表明身份时会出现无证检查或者无资格检查行为。具体表现为：一是临时执法者或者新上岗执法者没有取得检查证件的情况下到店检查，无法出示证件，造成被检查者的怀疑，进而可能引发冲突；二是进行检查的执法人员没有达到规定的人数，致使检查过程和结果不具有合法性。

“第二，进行检查时，执法人员常因为一些自身的行为而侵犯经营者的合法权益。具体表现为：一是在清点零售户库存时，未得到零售户配合而强制清点，引发不满；二是在检查商住两用的零售点时，未经允许检查零售户的与检查事项无关的财物，导致其产生抵触情绪，从而引起举报投诉；三是执法人员在检查时不按规定出示证件、佩戴徽章，导致被检查者有抗拒情绪；四是检查记录文书记录不符合规范要求，存在遗漏或错误导致后续工作难以顺利开展；五是不按规定程序进行检查，或省略某些程序而造成的执法不规范、不合法。”【3】

第三，进行处理时，执法人员的处理结果往往会引发被检查者的不满。具体表现为：一是在现场填写有关文书时，未规范填写，如：缺少执法人员签名和行政机关名称等，二是在处理结果做出后，因解释不当或当事人不理解而产生冲突，甚至发生暴力抗法等行为，存在执法安全隐患。

3.1.3案件审理环节存在的风险表现

案件审理的流程包括：受理——立案——调查——决定处理意见——告知——行政处罚决定——执行。主要风险点包括以下几方面：

第一，超出时限风险。案件审理流程较为复杂，环节较多，若执法人员因自身执法失误或客观因素导致超过时限，就会产生违法风险，其具体风险表现为：超出立案、调查取证等各环节时限，造成违法，从而引发行政诉讼、行政复议等。

第二，程序违法风险。“程序性违法构成行政违法行为的实质要件。烟草专卖执法主体实施行政处罚时，须严格遵循法定程序要素，涵盖行为方式、实施步骤及时序要求等规范维度。任何程序要件执行偏差（包括步骤缺失、时序倒置或流程失范），均可能引发行政决定被撤销的法律后果。具体表现为：线索受理失范、立案依据瑕疵、取证程序违规、证据链保存缺陷、听证程序缺位、审查机制失效、告知义务履行不当及文书送达方式违法等八大核心风险点。特别是程序要素的实质性缺失，往往形成执法行为的系统性漏洞，一旦经法制审核或司法审查发现，将直接导致行政行为的效力危机。”【4】

第三，实体违法风险。具体表现为：一是事实依据错误，指的是烟草专卖行政主管部门对违法行为进行处罚时，错误地认定违法事实，或者在没有法定依据的情况下实施行政处罚；二是适用法律不当。指的是做出行政处罚时，适用错误的法律规定，或者违反行政处罚自由裁量权运用的合法性、合理性原则；三是越权实施处罚，指的是烟草专卖部门超越法定职权范围作出行政处罚决定，或者违法委托其他单位或者个人实施行政处罚。

3.2基层烟草专卖行政执法法律风险原因分析

3.2.1执法人员缺乏法律风险防控意识

“烟草专卖执法人员在实施执法行为时，会按照经验或者惯性思维开展工作，这是法律风险防控工作过程中常出现的问题，问题产生原因主要是：一是烟草部门对执法队伍的监督与教育不够深入，工作人员没有建立起法律风险防控意识。第二，相关法律法规宣传不够到位，同时，零售户对于烟草专卖法律了解不够全面，这逐渐使执法人员形成不按照相应的规章制度开展工作的不良习惯。”【5】

3.2.2执法监督机制效果发挥不足

“实际工作中，烟草专卖行政执法工作的监督机制没有起到应有的效果。烟草专卖执法监督存在“雷声大雨点小”的情况，主要原因有三方面：第一，行业内部把主要精力放在卷烟经营上，对执法监督的重视程度和资源投入不足；第二，基层单位缺少专门的法规员，很多地方让执法人员自己监督自己，导致监督工作流于形式；第三，现有的监督方式就像"马后炮"，主要靠群众投诉才能发现问题，很难在执法过程中提前预防违规风险。”【3】

3.2.3法律风险防范体系不完善

“法律风险防范机制还存在漏洞，主要体现为“有分工没追责”的尴尬局面。虽然制度里写明了各个部门的责任分工，但出了问题该找谁负责的规定却难以体现。整个体系能否正常运转，主要还是看工作人员是不是自觉，真正的预防和管控能力明显不足。更关键的是，现有的措施只能暂时降低风险，要想真正解决问题还得靠日常巡查、应急演练等多管齐下。但现实中这些配套措施常常掉链子，导致风险防范经常出现“雷声大雨点小”的情况。”【7】

4.基层烟草专卖行政执法法律风险防范对策

4.1提高执法人员法制素养

“目前，执法人员虽具备一定程度的烟草专业知识，能够在执法过程中准确判断违法行为的性质。但是对于相关法律理解过于粗浅，甚至存在偏差，不利于依法行政。各级烟草专卖部门有必要对于已经取得烟草专卖执法资质的人员，持续加强对执法人员的系统法律培训，聘请专业人士对烟草相关、行政执法的法律法规进行深度解读、以案释法，规范工作人员执法行为，提高执法队伍法制素养。”【6】

4.2提升执法人员抗风险能力

在深入学习有关基层烟草专卖行政执法风险的内容后，还应不断提升基层专卖执法队伍综合素质。除了学习烟草专卖法律法规外，还应学习《刑法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》等法律法规，更要学习执法过错及违规、违纪行为处理的相关规定，同时也要增加“现场模拟执法”培训，提高全体执法人员的现场办案水平。还可以邀请司法专家开展法律法规知识讲座，结合基层烟草执法特点，详细解读当前执法形势及典型案例。

4.3完善执法监督机制

在烟草专卖执法过程中，应从法律方面作为入手点，对执法监督体制不断进行完善，从而对执法人员进行更好监督。“具体操作层面，建议针对行政执法制定专门的监督检查制度，并公布行政违法监督电话，成立行政执法监督检查小组。行政执法监督检查小组对行政执法人员的执法行为进行监督检查。对行政执法中的违法行为，除法律规定应当承担的后果外，另行制定奖惩措施，以激励和敦促执法人员主动依法行政。”【6】

4.4建立健全法律风险防范体系

“烟草专卖执法监督应构建"多方联动+数字监管"的新模式。简单来说就是三招：第一招让政府部门、行业专家、新闻媒体共同参与，像"多方会诊"一样盯紧执法每个环节；第二招通过执法数据联网平台，把各部门掌握的信息"串珠成链"，让监督更及时精准；第三招设立"预警-处置-反馈"工作机制，不仅要求定期提交风险分析报告，还制定了突发问题应急处理方案，相当于给执法风险装了双保险。”【3】

5结语

综上所述，基层烟草专卖行政执法风险表现种类较多，原因也比较复杂，且多为潜在存在的风险，并不能完全消除，只能尽最大努力加以防范。为此，对烟草专卖行政执法的工作及相应环节可能出现的风险进行系统甄别、筛选，认真探究分析基层烟草专卖行政执法风险的防范对策，建立烟草专卖行政执法风险防控体系是十分必要的，此外，还要建立各种配套措施保证防控措施的落实到位，促使风险防控体系能在实际工作中真正发挥作用，确保执法工作顺利开展。

参考文献

【1】烟草专卖行政执法研究 沈玉阁 -《首都经济贸易大学硕士论文》- 2010-03-30

【2】重庆市烟草专卖执法信用监管法律风险防范研究  张煜---《中共重庆市委党校硕士论文》-2022-03-01

【3】烟草专卖行政执法风险防控研究----基于全面风险管理理论，赵娜；雷晓康；杨茜；--《济南大学学报（社会科学版）》-2019-09-15

【4】黑龙江M县烟草专卖局行政执法研究，徐洋洋--《哈尔滨工程大学硕士论文》，2019-11-01

【5】我国烟草专卖执法法律风险防控探讨 赵晓兵; -《现代交际》- 2017-08-09

【6】论寄递环节烟草查处的法律风险与防范 李雪芬; -《广西壮族自治区烟草公司柳州市公司2019年学术论文汇编》- 2019-11-01

【7】烟草专卖行政执法法律风险防范问题与对策，胡蕊；-《中小企业管理与科技（上旬刊）》-2019-01-05