摘要：乡村存量建设用地盘活利用的制度创新是推进乡村振兴的关键路径。产权制度创新通过深化宅基地 “三权分置”、完善集体经营性建设用地入市制度、创新土地复合利用权能，明晰权属并拓展权能。规划管控创新聚焦存量用地预留与动态调整、多规合一管理及分类分级弹性管控，提升土地利用效率与规范性。利益分配创新构建跨主体收益共享、增值收益调节反哺及风险防控机制，保障多元主体权益与可持续发展。三项创新形成制度合力，为乡村土地资源优化配置提供系统性解决方案。

关键词：存量建设用地；产权制度；规划管控；利益分配；乡村振兴

引言：

乡村振兴战略背景下，乡村存量建设用地盘活利用成为破解土地资源低效利用、激发乡村发展活力的核心议题。明晰权属是激活土地价值的基础，规划管控是优化空间配置的关键，利益分配则是保障可持续性的核心。如何通过制度创新打破土地要素流动壁垒、平衡多元主体权益、提升资源配置效率，成为亟待突破的现实课题。本文从产权制度、规划管控、利益分配三个维度展开，探索可复制的制度创新路径，为乡村土地集约高效利用提供理论与实践参考。

一、产权制度创新：明晰权属与权能拓（一）宅基地“三权分置”深化

建立宅基地所有权、资格权、使用权分置的细化规则是基础。集体所有权行使主体方面，依据相关法规，村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权，但在实际操作中，需进一步明确其在宅基地规划、分配、调整等具体事务中的权责。例如，在宅基地分配环节，要制定详细的分配标准与流程，保障公平公正。收益分配机制上，通过调研多地试点情况，可参考将宅基地流转、退出等收益按一定比例留存集体用于公共设施建设与维护，剩余部分分配给农户的模式。在资格权有偿退出路径探索方面，借鉴部分地区经验，综合考虑宅基地面积、区位、地上房屋价值等因素确定退出补偿标准。如某经济发达地区，依据当地房地产市场价格及土地增值预期，对退出宅基地资格权的农户给予每平方米数千元不等的补偿。对于宅基地使用权，在符合规划与用途管制前提下，允许其跨村流转用于乡村产业，为乡村民宿、农产品加工等产业发展提供空间[1]。不动产统一登记制度在此过程中发挥着不可或缺的作用，截至2023 年底，全国大部分地区已基本完成房地一体宅基地确权登记颁证工作，为后续宅基地流转交易提供了坚实的法律凭证，明晰了产权归属，降低了交易风险。

（二）集体经营性建设用地入市制度完善

打破城乡土地二元结构，需明确集体经营性建设用地入市范围、程序和收益分配办法。入市范围上，根据《土地管理法》及相关政策，在符合国土空间规划前提下，将存量工业、仓储、商业等经营性用地纳入其中。以某省为例，通过对全省闲置低效的集体工业用地摸底排查，确定了数万亩可入市的集体经营性建设用地。入市程序方面，首先由市县人民政府自然资源主管部门提出规划条件，涵盖土地界址、面积、用途、开发强度以及产业准入和生态环境保护等要求。土地所有权人依据此拟订入市方案，方案需经本集体经济组织成员大会或代表大会表决通过，并在出让、出租前不少于十个工作日报市、县人民政府。若政府认为方案不符合要求，应在五个工作日内提出修改意见。之后，土地所有权人按照法定程序确定土地使用者并签订合同，完成相关税费缴纳后办理不动产登记。收益分配办法至关重要，一般将入市收益在集体与成员间合理分配，部分地区集体留存 30%-50% 用于集体公共事业发展，其余分配给成员。同时，建立土地征收目录清单，明确公共利益范畴，缩小征收范围，减少不必要的土地征收行为，保障集体土地权益。为实现与国有土地同等入市、同权同价，需完善入市交易平台，构建城乡统一的建设用地市场，通过统一交易规则、信息发布平台等，确保集体经营性建设用地交易的公开、公平、公正。

（三）土地复合利用权能创新

制定土地混合利用指引，契合乡村发展多元化需求。在“农业+文旅”模式下，允许利用乡村存量建设用地建设农家乐、民宿、农事体验场所等。例如，某乡村利用闲置的集体建设用地打造了集采摘、观光、住宿为一体的文旅项目，带动了当地经济发展。在“工业+配套服务”模式中，可在工业用地上配套建设职工宿舍、食堂、物流仓储等设施，提高土地利用效率。为促进立体开发与高效利用，建立地上地下空间分层设权制度。在城市周边乡村，可借鉴城市经验，对地下空间进行开发利用，建设地下停车场、仓储设施等。在确定分层设权规则时，明确各层空间的权利主体、使用期限、权利限制等内容。例如，规定地下空间使用权期限与地表建设用地使用权期限相协调，在不影响地表土地正常使用前提下进行开发。通过此类创新，充分挖掘乡村存量建设用地潜力，实现土地资源的最大化利用。

二、规划管控创新：弹性机制与多规协同（一）存量用地规划预留与动态调整

在村庄规划进程中，合理划定存量建设用地盘活专项指标意义非凡。依据相关政策指引，不少地区在村庄规划里明确设定 10%-20% 的专项指标，用于保障存量建设用地的盘活利用。以某省的多个试点村庄为例，通过精确测算村庄闲置宅基地、废弃厂房等存量用地规模，结合乡村产业发展规划与人口流动趋势，科学划定专项指标，确保土地资源向乡村新产业新业态倾斜。与此同时，预留一定比例的“留白用地”是适应乡村发展不确定性的有效手段。参考自然资源部相关通知，部分地区在村庄规划中预留5%-10%的“留白用地”。这些用地可灵活用于临时或新兴业态发展，如某乡村在旅游旺季利用“留白用地”搭建临时停车场、农产品展销摊位，满足游客需求，促进乡村经济发展[2]。为进一步契合实际需求，建立年度动态调整机制十分必要。各村庄可依据当年产业发展成效、民生项目推进情况等，对低效用地布局进行优化。比如，若某村原规划的农产品加工用地因交通不便效益不佳，经村民代表大会讨论及相关部门审核后，可在年度调整时将其置换至交通枢纽附近，优先保障乡村产业和民生项目用地，提升土地利用效率。

（二）多规合一的存量用地管控体系

整合国土空间规划、产业规划、乡村建设规划等，构建存量建设用地“一张图”管理系统，是提升规划管控效能的关键举措。通过统一地理信息系统平台，将不同规划中的存量用地数据进行整合，实现数据的互联互通与实时共享。例如，某县利用大数据与地理信息技术，将县域内国土空间规划中的土地利用现状、产业规划中的产业布局意向、乡村建设规划中的基础设施建设需求等信息集成于“一张图”，为存量用地的统筹管理提供直观依据。明确各类存量用地的规划用途转换规则至关重要。对于空心房，在符合乡村风貌管控与安全要求下，可依规转换为乡村民宿、文化创意工作室等用途；废弃工矿用地，若处于生态敏感区，可通过生态修复转换为生态绿地，若位于适宜开发区域，可规划为工业遗址公园或新兴产业园区。同时，严守生态保护、永久基本农田等底线管控区域用途是不可逾越的红线。依据《土地管理法》及相关生态保护法规，对涉及生态保护红线、永久基本农田的存量用地，严禁擅自改变用途用于非农建设，保障国家生态安全与粮食安全。

（三）分类分级的弹性管控规则

针对不同类型存量用地制定差异化管控政策，能够充分挖掘土地潜力。对于闲置宅基地，可依据其区位、面积等因素，若位于村庄核心区且面积较小，可通过整治改造为小型公共绿地、村民休闲广场；若面积较大且相对独立，可引导村民流转使用权，用于发展特色民宿。对于低效工业用地，若产业尚有升级潜力，可通过政策引导企业进行技术改造，提高土地利用强度；若产业已不符合当地发展导向，可依法依规收回土地，重新规划用途。对于仓储用地，若存在空间利用不足问题，可鼓励建设多层仓储设施，提升仓储容量。在历史文化村落内，秉持“修缮为主、功能置换”的保护型开发理念。如对村落内的传统民居，在保留原有建筑风貌与结构的基础上，将部分房屋功能置换为传统手工艺展示馆、民俗博物馆等，传承村落文化，同时带动乡村文旅发展[3]。而对于城郊融合类村庄的存量建设用地，鉴于其靠近城镇的区位优势，可适度提高开发强度。参考城市周边乡村发展经验，在符合国土空间规划前提下，允许建设一些承接城镇功能疏解的项目，如小型商业综合体、养老服务机构等，促进城乡融合发展。

三、利益分配创新：多元共享与长效保障（一）跨主体收益共享机制

构建“集体+农户+企业”的收益分配模型，需精确厘定各方在存量建设用地流转或开发后的收益比例。在集体土地所有权人层面，其凭借对土地的所有权，应获取相应收益以用于集体公共事务与发展基金的储备。依据多地实践，集体在收益分配中占比通常在 20%40% ，此部分收益可用于村庄基础设施建设、教育医疗投入等。农户作为土地使用权人，其收益需综合考虑土地面积、区位、地上附着物等因素。以某地区为例，在土地流转收益分配中，农户依据土地面积与质量，可获得流转收益的 40%-60% 。对于投资主体企业而言，其投入资金、技术与管理，理应收获合理回报，企业收益占比约 20%-40% ，这一比例能保障企业的运营成本与利润空间，维持其参与乡村建设的积极性。为实现收益的合理调配与可持续利用，设立土地收益基金是有效手段[4]。部分地区从土地流转或开发收益中提取 10% -20%纳入基金，专项用于乡村公共服务设施建设，如道路修缮、水电改造等；同时，拿出一定比例用于生态补偿，对因土地开发受损的生态环境进行修复与补偿，促进乡村生态与经济协调发展。

（二）增值收益调节与反哺机制

针对存量建设用地入市或再开发产生的土地增值收益，征收调节金势在必行。参考部分地区政策，调节金征收比例依据土地用途、交易方式等因素确定。如某试点地区规定，以出让方式入市且成交价格每亩 100 万元（含）以内部分，按 20% 缴纳调节金；成交价格在每亩 100-200 万元（含）部分，按 30% 缴纳；200 万元以上部分按 40% 缴纳。而以租赁方式入市的，部分地区则按照租金收入的 20% 征收调节金。这些调节金专项用于农村基础设施升级，着力改善农村交通、水利、通信等条件；同时，投入农民社会保障领域，全方位增强农民养老、医疗等保障水平。建立“以地养老”制度，为农民养老提供新路径。农民以土地使用权入股，参与土地开发项目长期经营。例如，在一些乡村旅游项目中，农民将宅基地或承包地使用权入股，根据项目收益情况，每年可获得相应分红。部分地区通过专业评估机构对土地价值进行评估，确定农民合理的入股比例，实现土地资源的长期价值挖掘，让农民持续分享土地增值收益。

（三）风险防控与权益保障制度

设立存量用地盘活风险准备金，是应对项目失败、收益波动等风险的关键举措。风险准备金可由集体、企业、政府按一定比例出资设立。如某地区规定，集体出资 40% 、企业出资 40% 、政府出资 20% 。而在部分产业发展前景不明朗、风险较高的地区，为提升各方参与积极性，也有调整出资比例的情况。当项目因市场变化、经营不善等原因失败或收益出现大幅波动时，动用风险准备金对相关方进行补偿，保障各方基本权益。建立农户权益动态监测机制，利用区块链技术实现土地流转全程可追溯。通过在土地流转各环节记录信息，包括流转合同签订、款项支付、土地用途变更等，确保信息真实、不可篡改，让农户随时掌握土地权益状况，防止集体资产流失与农民权益受损[5]。在司法保障方面，完善土地权属纠纷调解仲裁体系。加强调解仲裁机构建设，配备专业人员，提高调解仲裁效率与公正性。部分地区引入专业法律人才，成立专门的土地纠纷调解仲裁团队，当出现土地权属纠纷时，农户可通过便捷的调解仲裁程序维护自身权益，保障乡村土地市场的稳定运行。

结语：

乡村存量建设用地盘活利用的制度创新，通过产权制度明晰权属、规划管控优化配置、利益分配保障权益，形成了系统性解决方案。这些创新举措既破解了土地资源闲置难题，又激活了乡村发展内生动力，为城乡融合发展提供了关键支撑。未来，需持续深化制度协同，强化政策衔接与技术赋能，让土地要素在法治框架内高效流动，为乡村全面振兴奠定坚实基础，推动“土地红利”转化为乡村现代化的可持续动能。

参考文献：

[1]毕云龙,余星涤,李颖,等.存量集体建设用地盘活利用实证分析与建议——基于江苏、河南、广东、四川四省调研与思考[J/OL].中国国土资源经济,1-13[2025-06-04].

[2]潘树锋.乡村振兴背景下盘活利用存量用地对策研究——以福建省为例[J].村委主任,2023,(11):120-123.

[3]方正飞.探索乡村存量资源盘活之路[N].中国自然资源报,2024-07-01(003).

[4]杨涛,宇德良,宋丹妮.盘活利用存量土地保障乡村振兴项目落地——以重庆长寿区东篱田园项目为例[J].城乡建设,2022,(10):58-61.

[5]伍黎芝,江雪梅,孙泽祥,等.乡村振兴背景下存量集体建设用地盘活模式与策略思 考[J].小城镇建设,2023,41(04):28-33+49.

作者简介：石佳滟 1992 年5 月 民族：布依族 贵州黔南 工程师 本科 研究方向：城市更新