[摘要] 党的二十大作出了“推动公共安全治理模式向事前预防转型”的战略部署，消防安全是公共安全的重要组成部分，其治理模式也必须同步推动，全面向事前预防转型。本文对当前消防安全治理工作进行了深入分析研判，针对法规体系、综合监管、宣传教育等方面存在的问题，结合江西省及新余市实践情况，就消防安全治理事前预防，提出一些创新监管模式的有效策略。

[关键词] 消防安全；治理；事前预防

消防安全关系到人民群众生命及财产安全，是城乡经济发展、企业生产经营及群众生活工作所必须具备的安全基础前提条件，随着我国经济快速发展、城镇化推进，城市人口规模不断扩大，整体社会体系变得更加错综复杂，火灾风险隐患持续增加，传统消防安全监管模式已与新时代现代化社会快速发展不相匹配，应当以新的理念、新的标准，不断创新提高治理水平，推动消防安全治理模式向事前预防转型，做到精准防范化解风险，防患于未然。

一、改进消防监管模式的重要意义

一是贯彻落实党的二十大精神的具体体现。党的二十大报告提出“坚持安全第一、预防为主”的重要理念，并将“完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”的重大部署摆在重要位置，为健全防范化解重大风险体制提供了方向指引。党中央立足党和国家事业大局、适应国家治理体系和治理能力现代化，批准成立国家消防救援局，把消防救援工作置于国家安全体系建设大局来谋划推动。作为承担防范化解重大安全风险的主力军和国家队，面对新的制度设计、新的职能定位，新时代下消防监管模式必须遵循国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，通过加强消防安全综合监管，推动构建消防安全隐患双重预防机制，从源头上系统辨识风险、分级管控风险，全力防范化解重大安全风险，全面贯彻落实党的二十大精神。

二是服务保障经济社会高质量发展的重要环节。消防治理是国家治理的有机组成部分，在高水平安全保障高质量发展、奋进建设社会主义现代化强国中发挥着重要作用，是高质量发展的重要基础和必要条件。按照新发展阶段新发展理念，消防安全监管模式应当遵循国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，抓住“转型治理模式”这个关键，从顶层设计出发推动从“隐患排查整治”向“风险隐患管控治理”转型，构建覆盖全社会的“大消防”“大应急”格局，从根本上消除事故隐患、从根本上解决问题，实现消防安全风险精准防范，把防风险遏事故作为对经济社会发展最直接的服务、最有力的支持，为推动经济社会高质量发展提供坚实的消防保障。

三是应对严峻复杂消防安全形势的现实需要。当前，部分场所消防安全风险隐患仍处于高位运行，一些老旧场所消防设施进入老化维修期，部分单位消防安全管理缺乏“明白人”，场所人员逃生能力不足，风险隐患叠加交织。同时，随着我国工业化、城镇化进程推进，产业链和人口加速聚集，新业态、新工艺、新材料带来新风险，影响消防安全因素增多。面对数量庞大、点多面广的监管对象，消防部门监督力量严重不足，构建党委、政府领导和部门、社会市场主体、基层组织多元参与、协同联动的“大消防”格局，齐抓共管防范化解风险隐患尤为重要。

二、当前消防监管模式存在的问题

（一）消防综合监管职能不够明晰。一是法律法规有待完善。修改后的《消防法》未明确消防部门消防安全综合监管的法律定位，规定“县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施”，不利于各级消防部门履行消防安全综合监管的法定职责[1]。同时，消防综合监管尚未出台专门性法规规章进行法律解释，明确综合监管的职责边界、职责内容等。二是工作机制有待加强。在机构设置上，国家层面成立国家消防救援局，各地也挂牌消防救援局，统筹负责消防工作的方针政策，在各地消防部门未纳入政府部门序列，在实施消防综合监管的合法性、合理性上仍然存有一定困难，在推动各级、各部门履行消防监管职责过程中，尚未健全固化工作常态化工作机制，多以消防安全委员会组织开展工作，印发的文件、方案、通知、通报等重视程度大打折扣。三是责任追究机制缺失。消防部门主要依据《火灾事故调查处理规定》、安全生产和消防工作考核两个方面，对事后、事中消防工作责任落实情况进行督促管理，尚未制定事前风险预防责任追究制度，实行消防综合监管缺少关键必要环节。

（二）消防安全风险源头难以管控。随着全国工业化、城镇化进程持续推进，产业链和人口加速聚集，电动车、物流仓库、快递行业、电化学储能电站、剧本杀、密室逃脱、电竞酒店、医养结合机构等新业态爆发式增长，影响消防安全因素日益增多。同时，各类风险的传导性、关联性进一步加强，特别是多种业态、功能混为一体的场所火灾风险尤为突出，如河南安阳“11·21”火灾、新余“1·24”火灾就是典型的多业态混合经营场所。一方面，新兴行业消防源头监管职责仍然不清。目前，对相关新兴行业的行业主管部门不明，容易导致多头管理不利于营商环境或相互推诿形成监管空白“两种极端”，致使火灾风险不能及时有效进行防范化解。另一方面，新兴行业消防技术标准不明确，办理消防设计审查和消防验收的要求不统一，造成消防部门在履行日常监管时，成为“兜底”部门，同时也导致单位在隐患整改时难度和成本增加，如电竞酒店同时包含网吧和酒店两种属性，因尚未明确消防安全技术标准要求，造成工作要求不一致。

（Ξ） 齐抓共管工作格局尚未健全。2024 年9 月统计全国市场主体1.88 亿户，其中企业 6020 万户[2]；全国城乡建筑总量约6 亿栋，其中高层建筑约95.5 万余栋，占全世界高层建筑总量四成，火灾风险隐患量大面广，消防安全难以全方位覆盖，如“1·24”特别重大火灾事故中，就暴露出部门监管、基层消防安全治理不到位的问题。从消防部门来看，全国现有防火监督力量约2 万余名，相当于全国平均每名消防监督干部需要监管市场主体约9400 个，机构人员编制数量严重不足，不能满足于现实消防安全日常监管需要。新余支队是较小支队，防火监督科仅3 人，消防行政编制少，有执法资格的消防监督人员仅39 人，而新余建成区面积大、城区人口多、消防安全防范工作任务十分繁重。从行业部门来看，通过近些年的努力，“三管三必须”的工作理念逐步“深入人心”，相关行业部门对自身应该承担的消防责任也基本确定。但是日常工作中，新余多数部门强调消防工作专业性、技术性，要求消防部门派员指导；特别是在联合检查时，以“对火灾隐患没有执法权”为由，多数仅消防部门对单位督改隐患，消防工作齐抓共管格局只有“表象”，“实质”还有较大差距。从基层消防力量来看，目前，新余建成39 个镇街应急消防管理站，主要承担安全生产、消防安全、防灾减灾等职责，但人员大多数为兼职人员，但缺乏机构、编制、经费、人员等基础保障的政策支撑，实体化运行及工作成效还有差距。

（四）消防宣传教育质效仍需加强。一是部分群众消防素质不够高。从近年火灾原因分析，用火不慎、吸烟、遗留火种、小孩玩火占比超过 50% ，已经成为引发火灾的重要因素。河南安阳“11·21”和新余“1·24”特别重大火灾均暴露出部分群众消防安全意识不足、逃生自救能力缺乏等问题。二是部分单位消防宣传教育职责不落实。当前，消防宣传教育既没有一套科学准确的考核评价体系，对行业部门、基层组织、社会单位有效开展消防宣传教育培训和应急疏散演练等规定不够有约束力。导致部分行业部门、基层组织、社会单位不履行消防安全教育职责，不愿宣传、不善宣传的问题一定程度存在。三是消防宣传未深入基层末端。部分地区普及基本的火灾预防和灭火逃生知识不到位，宣传工作的针对性、精准性不够强。社会单位对本单位人员的教育培训和疏散演练不够，特别是对新入职员工缺乏入职前消防培训和实操实训。居（村）民委员会是最基层的组织，是消防宣传工作开展的基础，但部分地方存在宣传力量薄弱、经费少、宣传质效差的现实问题，导致消防宣传“最后一公里”未有效落实。

三、改进消防监督管理模式，推动向事前预防转型的对策措施及建议

面对新形势下的新挑战，消防监督管理工作要充分运用习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，及时更新理念，推动新时代消防监督管理模式向“科学化、体系化、规范化、现代化”迈进，建立与新时期消防安全形势相匹配的消防监督管理体系。

一是完善法律法规体系，推动责任落实。通过顶层法规制度设计，强化政策引导，将消防安全纳入党委政府施政的重要组成部分，进一步明确消防部门代表党委政府履行消防综合监管的职能定位，推动消防安全贯穿行业部门、社会单位工作内容各方面、全过程，确保完整、准确、全面贯彻新发展理念。同时，运用好“考核、问责”两把利剑，加强综合监管和纪检监察有效衔接，倒逼各级全面落实消防安全责任，从而构建党委、政府领导和部门、社会市场主体、基层组织多元参与、协同联动的“大消防”格局。如江西总队连续 22 年推动省政府下发消防工作目标任务书，每年对设区市政府和省消安委成员单位开展年度消防工作考核，有效强化了党委政府对消防工作的统揽。

二是落实双重预防机制，构筑前置防线。维护公共安全必须防患于未然，事前坚持预防为主是最经济、最有效的公共安全策略[3]。坚持“安全第一、预防为主”的原则，建立风险分级管控和隐患排查双重预防工作机制，增强预防火灾事故的主动性，推动行业部门培养一批消防安全“明白人”和“发言人”，督促单位建立风险管控和预报预警制度，开展风险辨识评估，改进消防安全防范和应急处置措施，确保隐患消除在事故之前，风险管控在隐患之前。如新余政府出台《党政领导干部消防安全工作责任清单》《消防安全责任制实施细则》等政策性文件，明确各地各部门消防安全责任；积极探索建立重点领域、重点地区、重点环节事前预防事项清单制度，做好事前预防、事前处置，筑起前置防线，形成前端控制，实现风险的前瞻治理[4]。

三是严格常态管控措施，整治突出风险。深化执法改革后，消防监管主要是通过“双随机”抽查实施，运行多年总体还是有成效的，但也存在一些不适应的问题。要贯彻落实辩证思维，首先要解决精准建库的问题，可建立与政府大数据、市场监管、民政、编办等部门数据共享并定期更新机制，确保检查对象名录库数据全面、精准、鲜活。其次要解决科学抽查的问题，统筹考虑风险等级和信用情况，实行分级分类精准监管，对火灾风险高、信用等级低的单位场所实施重点监管，增加监督抽查的频次。再次要解决规范检查的问题，通过制定“双随机”抽查现场检查标准，针对场所类型、规模等因素，量化现场检查的部位和内容，既规范了现场抽查的一致性，也解决了检查标准不一的问题。同时，还要坚持“双随机”监管与日常指导服务相结合，在完成“双随机”监管的基础上，主动为社会单位开展指导服务式检查，帮助单位防范火灾风险。最后，要坚持“什么问题突出就重点整治什么问题”[5]，坚持火情导向整治隐患，实施好专项整治，始终盯紧看牢突出风险和深层问题，保持高压整治态势，攻坚破解顽疾固症，确保“两个根本”行稳致远。

四是创新基层治理模式，实现群防群治。打通消防安全末端治理“最后一公里”，实施专群结合群防群治，健全消防安全共建共治共享，切实提升公共消防安全治理水平。积极探索“横向贯通、纵向联动、全域覆盖”立体化基层消防安全治理框架，通过重构治理主体间协同关系，形成“层次清晰、管理精细、治理常态、队伍专业”基层消防安全监管力量。针对相关部门、基层组织目前普遍存在的“不愿管、不会管”的突出问题，要通过体系化建设、专业化培养、数字化赋能等多重路径，系统化推进基层消防安全监管力量从“有人管”向“有力管”的转变，确保将风险隐患发现在基层、化解在事故发生之前的萌芽状态。如新余积极推进“应消合一”，形成基层消防安全治理“一中心一站一所一点”（消防安全指导服务中心、应急消防管理站、公安派出所、应急消防服务点）“新局面”，市、县两级已“全覆盖”实体化运行5 个“事业编制消防安全指导服务中心”，39 个乡镇街道100%成立应急消防管理站，公安派出所开展消防工作力度不减反增，517 个村（社区）建成应急消防服务点，共同构成基层消防安全治理“新力量”。

五是加强科技信息支撑，实现监测预警。习近平总书记在党的二十大报告中强调，“必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力”。推动公共安全治理模式向事前预防转型重要条件是实现精准监测预警，要紧跟信息时代步伐，运用信息技术、虚拟现实、智能识别和预测技术，实现超前感知、实时监测、精准预警。要通过“智慧城市”“智慧社区”、政务平台等，推进城市消防大数据库及物联网消防远程监控系统建设。针对当前“智慧消防”平台建设，缺乏顶层设计和技术构建，存在标准不统一、工作开展不平衡等问题，要加强科技应用的广度和深度，通过构建基于 5G、大数据、区块链等技术的公共消防安全体系，实现事前监测预警和前置处置[3]。大力推广电气焊“加芯赋码”工作，落实持证上岗、扫码开机、人机匹配制度，动态监测流动电气焊作业；大力推行电梯智能阻止系统，在住宅电梯安装“智能摄像头”，实时发现阻止电动自行车“进梯入户”。

六是优化消防宣传教育，夯实防控基础。提升全民消防安全意识和素养是预防和减少火灾事故的重要举措。坚持预防为主，消防宣传教育培训是第一道关口，也是最经济、最有效、最基础的工作，必须摆在更加突出的地位。要全面加强消防安全宣传教育培训，提高各级领导干部统筹发展和安全的能力，提升社会单位消防安全从业人员的管理水平，培养一批消防安全“明白人”，筑牢公共消防安全的人民防线。要针对不同单位、不同岗位的人员，通过集中培训、现场教学、网络直播等形式，加强消防安全培训，提高相关人员的消防安全管理水平。江西总队实施“社会单位本质消防安全提升工程”，培训15 万名消防安全责任人、专兼职管理人员、消防设施操作（管理）员，并出台文件规范消防控制室等7 大重点部位管理及应急程序，切实提升单位本质安全水平。要针对群众消防安全意识和逃生自救能力不高的突出问题，开展群众喜闻乐见、形式多样、线上线下相结合的消防安全提示、警示等宣传教育活动，积极加强安全文化建设，增强渗透力。要加大舆论宣传和引导力度，曝光严重火灾隐患和违法行为，发动群众及时查改、报告身边的火灾隐患和消防安全违法行为，营造人人有责、人人尽责、人人享有的消防安全氛围[6]。

推动消防安全治理向事前预防转型，要从法规制度、责任理念、能力机制等方面寻求创新、突破，形成法规完善、责任清晰、理念先进、机制有效的基本局面，从而实现消防安全治理模式由“被动安全”向“主动防控”转型、从“点多面广”向“精准治理”推进、从“传统治理”向“智慧消防”升级、从“部分知晓”向“广泛精通”迈进。

参考文献

［1］云洋 双重管理体制下基层消防监督管理存在的问题及对策研究［D］.吉林大学，硕士，2023

［2］全国登记在册经营主体达 1.88 亿户[J/OL].[2024-11-08]，中国政府网 https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202411/content_6985531.htm

［3］朱伟 李芳推动公共安全治理模式转型[N].光明日报，2022-11-24（2）

［4］怎样提高中国式现代化进程中的公共安全治理水平[N].四川日报，2024-01-29（10）

［5］崔发展，杨松林.突出抓好"三类干部"学习教育的逻辑、价值和路径［J］.《中共山西省委党校学报》，2025.4

［6］华雯雯.习近平“以人民为中心的发展思想”研究［D］.山东农业大学，硕士，2022

[作者简介] 袁杰，江西省新余市消防救援支队支队长