摘要：为破解公路养护国有资产“ 规模庞大、监管薄弱、效益偏低” 的现实难题，本文以全生命周期管理理论为支撑，结合政府会计准则制度规范，深入剖析当前资产管理的核心症结。通过解读交通运输部养护经费管理相关政 策，吸纳甘肃省“ 三化建设” 实践成果与云南省绩效评价体系构建经验，搭建“ 制度筑基-数字赋能-精细管控-绩效引领” 的优化框架。研究证实 : 完善协同制度体系可破解多部门权责交叉难题，信息化平台能实现资产动态追踪，精 细化管控可提升资产利用效能，科学绩效评价可反向推动管理水平升级。该框架为公路养护国有资产规范化运营提供实操路径，助力达成资产安全完整与保值增值的双重目标。关键词：公路养护；国有资产管理；全生命周期；数字化转型；绩效评价

一、引言

（一）研究背景

公路公共基础设施作为国有资产的核心构成，肩负着支撑经济社会运转的关键使命。截至“ 十四五” 收官，我国公路总里程已超 530 万公里，构建起覆盖城乡的立体交通网络。但随着公路逐步进入集中养护期，资产管理暴露出“ 重建设轻养护” “ 资产底数不清” “ 使用效益不明” 等突出问题：部分区域养护支出资本化与费用化界定模糊，资产账实不符问题较为普遍；传统纸质台账管理模式导致资产处置效率低下，闲置资产盘活率不足 30% ；多部门监管缺乏协同，形成权责分散的管理盲区 绩效评价体系缺失，管理成效难以量化，激励约束机制失效。2023 年交通运输部发布《关于进一步明确公路公共基础设施养护支出管理有关事项的通知》，明确要求规范公路资产会计核算，扭转重建设轻养护的倾向，为资产管理优化提供政策依据。在此背景下，整合各地实践经验，构建兼具系统性与可操作性的管理体系，成为当前公路养护国有资产管理的紧迫任务。

(=) 研究意义

1. 理论意义：结合政府会计准则制度与公路行业特性，融入多区域实践经验，构建“ 制度-数字-管控-绩效”四维一体的全生命周期资产管理理论框架，填补公共基础设施养护阶段资产管理的研究空白，丰富国有资产管理学科体系内容。

2. 实践意义：针对资产配置、使用、处置等关键环节的痛点，借鉴甘肃省“ 三化建设” 与云南省绩效评价实践经验，提出可落地的优化方案，为地方公路管理部门提供实践指导，助力降低管理成本、提升资产使用效益，服务公路事业高质量发展。

（三）研究方法与技术路线

本文系统梳理政府会计准则制度、交通运输部政策文件及 20 篇核心期刊文献；采用案例分析法，深度剖析甘肃省公路系统“ 三化建设” 与云南省 P 市绩效评价体系构建及应用实例；通过归纳总结法整合两地优势经验，最终形成“ 问题诊断-框架搭建-路径优化-保障措施” 的研究思路。

二、公路养护国有资产管理的理论基础与政策框架

（一）核心理论支撑

1. 全生命周期管理理论：将公路养护资产划分为配置、使用、处置三个核心阶段，构建全链条管理模式。强调各阶段科学管控与衔接协同，借助信息化手段打破信息壁垒，实现资产全程可追溯，提升管理整体效能。2. 协同治理理论：打破多部门管理壁垒，明确各主体权责边界，制定标准化协作流程，建立常态化沟通机制，促进信息共享与联动配合，形成管理合力。

3. 绩效评价理论：构建多维度评价体系，采用量化与定性相结合的方式评估管理成效，形成“ 评价-反馈-改进” 的闭环机制，反向推动管理质量与效率提升。

(≡) 政策制度演进

2021 年财政部发布《政府会计准则制度解释第 4 号》，首次明确养护支出资本化判定标准，为公路养护国有资产管理提供重要政策支撑，推动资产管理向规范化、科学化转型。2023 年交通运输部《关于进一步明确公路公共基础设施养护支出管理有关事项的通知》进一步细化分类标准，将养护划分为日常养护与养护工程，其中修复、预防、专项养护支出纳入资本化范畴，应急养护按具体内容区分资本化与费用化，保障会计核算的精准性。政策演进推动资产管理从传统“ 重核算” 向“ 重效能” 转变，凸显资产全生命周期动态管理与效益提升的核心导向。

三、公路养护国有资产管理的现实困境与成因分析

（一）主要困境

1. 制度体系碎片化：全国公路养护国有资产管理制度建设存在明显短板，仅 30%的省份出台公路资产专项管理文件，多数地区依赖通用资产管理办法，难以适配公路资产类型多样、技术特性复杂的管理需求。公路资产涵盖桥涵、隧道、道路设施等多个类别，不同资产在技术标准、维护要求、使用周期等方面差异显著，通用管理办法无法制定针对性管控措施。以甘肃省为例，改革前因缺乏专项制度，资产配置无统一标准，部分单位盲目采购导致资源浪费；资产处置流程缺失，部分报废或闲置资产长期挂账，形成资产“ 虚胖” 现象，严重影响管理质量。

2. 信息化建设滞后：当前 65%的基层公路部门仍采用纸质台账管理资产，该模式存在信息记录不完整、更新不及时、易丢失损坏等弊端。同时，资产数据与预算、财务系统相互独立，无法实现信息共享与协同联动，导致“ 购置无依据、报废无预警” 等问题。某省调研数据显示，因缺乏信息化管理手段，该省公路部门完成一次全面资产盘点需耗时 3 个月，误差率高达 15% ，严重制约管理及时性与精准性。

3. 精细化管控缺失：资产入口端，预算编制粗放，缺乏科学的需求论证与成本测算，导致资产配置与实际需求脱节，部分单位出现资产闲置或供给不足的情况。使用端，闲置资产盘活效率偏低，某省公路系统闲置房屋面积达 21 万平方米，年均盘活收益不足千万元，大量资产处于低效利用状态。处置端，历史遗留资产清理滞后，部分已报废资产长期挂账，既占用管理资源，又影响资产数据真实性，阻碍管理工作有序推进。

4. 绩效评价体系不完善：多数地区未建立专项公路养护国有资产管理绩效评价体系，存在评价指标单一、方法简单、结果应用不足等问题。评价指标多聚焦资产数量、资金投入等表面数据，缺乏对资产使用效率、效益产出、安全状况等核心维度的考量；评价方式以定性描述为主，缺乏量化分析，导致结果主观性强、说服力不足；评价结果未与预算安排、干部考核有效挂钩，难以形成正向激励约束，管理部门提升管理水平的内生动力不足。

（二）成因剖析

1. 认知偏差：长期以来，公路建设与管理领域存在“ 重建设轻养护” 的惯性思维，资源与精力多集中于公路建设项目，忽视养护资产管理的重要性。部分单位将资产管理视为财务附属工作，未认识到科学管理对保障养护质量、延长资产寿命、提升资金效益的支撑作用；对绩效评价重视不足，未察觉其在优化流程、提升效能中的核心价值，导致资产管理资源投入不足，管理水平难以提升。

2. 技术壁垒：基层公路部门信息化建设面临多重阻碍。一方面，信息化投入不足，缺乏购置数字化采集设备、搭建管理系统的资金；另一方面，专业技术人才匮乏，现有人员信息化操作能力有限，难以有效运用新技术开展管理工作。此外，公路资产数据来源广泛、类型复杂，涵盖地理信息、技术参数、使用记录等，多源数据融合难度大，难以构建统一高效的可视化管理平台，制约信息化、智能化发展。

3. 机制缺陷：跨部门协同机制不健全，财政、交通、机关事务管理等部门缺乏常态化沟通协调渠道，信息共享不充分，导致政策执行偏差、制度落实不到位。绩效评价机制缺失，缺乏明确的评价主体、统一标准与规范流程，难以科学量化管理成效；评价结果应用机制不完善，未与资源配置、干部考核挂钩，无法形成“ 以评促改、以评促优” 的良性循环。

四、优化实践案例：典型地区经验借鉴

（一）甘肃省“ 三化建设” ：制度与技术双

“ 三化建设” 聚焦“ 规范化、标准化、信息化” 核心维度，通过制度完善、流程统一、技术赋能提升管理质效，破解公路资产管控难题。

1. 实践路径

制度筑基：省交通运输厅联合多部门出台专项管理制度，明确管理体制；省公路事业发展中心制定实施细则，规范资产配置、使用、处置等关键环节，构建“ 权责明晰、流程规范” 的管理格局。

数字赋能：推进信息化建设，上线预算管理一体化系统，实现资产业务与财务、预算系统联动；推进内控信息化，压缩审批时限；2025 年实现全类别资产可视化管控。

精细管控：严把资产入口关，优化预算编制；强化资产使用管理，定期开展盘点清查；处置冗余资产，清理历史遗留问题；严格落实非税收入“ 收支两条线” ，保障资产收益合规上缴。

2. 实施成效

制度体系不断完善，信息化水平与精细化管理能力显著提升，资产账实相符率、闲置资产盘活率大幅提高，养护管理成本有效降低，为全国公路资产规范化管理提供可复制范本。

[ :=) 云南省绩效评价：以评价促管理提质

1. 实践路径

构建多维度评价指标体系：涵盖资产安全、使用效率、管理规范、效益产出四大维度，科学设定各维度权重，实现评价全面性与针对性统一。

规范评价实施流程：划分准备、实施、报告三个阶段，引入第三方机构参与评价，提升结果客观性与公正性。

强化评价结果应用：将评价结果与预算分配、干部考核直接挂钩，建立评价结果公开制度，接受社会监督。2. 实施成效

资产管理规范化水平显著提升，资产安全得到有效保障，使用效益稳步提高，信息化建设加速推进，形成“ 重评价、强管理、提效能” 的良好氛围，为公路养护事业发展提供有力支撑。

五、公路养护国有资产管理的优化框架与实现路径

（一）构建“ 四维一体” 优化框架

以制度标准化为基础、管理信息化为支撑、管控精细化为核心、绩效评价为引领，形成环环相扣、协同发力的管理体系，具体如下表所示：

（二）具体实现路径

1. 健全协同制度体系：参照甘肃省实践经验，省级交通部门联合财政、机关事务管理等部门出台专项管理制度，细化资产分类标准，明确配置、使用、处置全流程规范；建立省、市、县三级责任清单，将资产管理纳入绩效考核；结合交通运输部政策要求，制定养护支出资本化与费用化划分细则，统一会计核算标准。

2. 推进数字化转型：依托预算管理一体化平台，整合物联网、大数据技术为资产赋码，实现全生命周期动态追踪；建立资产数据与预算、财务系统联动机制，实现信息实时共享；设置资产闲置、报废预警功能，防范资源浪费；开发可视化管理界面，为决策提供数据支撑。

3. 强化全周期精细管控：入口端建立“ 需求论证-预算审核-采购审批” 联动机制，避免重复购置；使用端定期开展资产盘点清查，通过出租、改造等方式盘活闲置资产；处置端简化审批流程，规范处置行为，严格执行“ 收支两条线” ；精准划分养护支出类型，确保会计核算准确。

4. 构建科学绩效评价体系：借鉴云南省 P 市经验，构建涵盖资产安全、使用效率、管理规范、效益产出的多维度指标体系，采用专家打分法确定指标权重；规范评价流程，引入第三方机构提升评价客观性；建立评价结果与预算分配、干部考核、奖惩机制挂钩的应用体系，形成闭环管理。

六、保障措施

（一）组织保障

成立省级公路资产专项管理领导小组，由交通部门牵头，财政、审计、机关事务管理等部门参与，建立季度联席会议制度，协调解决跨部门、跨区域管理难题；明确基层单位资产管理员岗位职责，配备专职人员，加强业务培训，提升专业能力；建立考核问责机制，将资产管理纳入年度考核重点，对成效显著的单位和个人予以表彰，对管理不力的严肃问责。

（二）技术保障

加大信息化建设投入，为基层单位配备移动盘点终端、物联网传感器等数字化设备，实现资产数据实时采集上传；联合科技企业开发专用管理系统，提升多源数据融合能力与系统兼容性；建立数据安全管理制度，加强加密、备份与防护，保障资产数据安全；开展信息化技能培训，确保管理人员熟练掌握系统操作。

监督保障

构建“ 日常督查+专项审计+社会监督” 三位一体监督机制。日常督查由交通部门牵头，定期开展巡查指导，及时整改问题；专项审计由审计部门负责，每年开展一次专项审计，重点核查账实相符、处置合规性、收益上缴等情况；社会监督通过公开绩效评价结果、设立举报渠道等方式，接受公众监督，形成监督合力。

七、结论

本文通过政策解读与典型案例分析，揭示公路养护国有资产管理在制度建设、技术应用、精细管控、绩效评价等方面的现实困境，提出“ 制度标准化-管理信息化-管控精细化-绩效评价” 四维一体优化框架。研究表明，制度协同是资产管理的基础支撑，数字赋能是提升效率的核心抓手，精细管控是实现效益的关键路径，绩效评价是引领提质的重要保障。甘肃省“ 三化建设” 与云南省绩效评价实践充分证明，构建科学完善的管理体系，可有效破解“ 权责交叉” “ 家底不清” “ 效益偏低” 等问题，显著提升公路养护国有资产管理水平。

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