摘要：在常态化的“后疫情时代”背景之下，从一个普通地市级的角度回顾梳理公共卫生体系建设存在的短板和弱项，提出实战状态下的公共卫生体系建设对策建议，进一步提高应对突发公共卫生事件和重大传染性疾病的能力，给类似城市提供有益的建议和思考。

关键词：后疫情时代；公共卫生服务；体系建设；对策研究

0.引言

近三年多来，面对新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的新冠病毒感染疫情，卫生健康系统坚决抗牢疫情防控重大政治责任，充分发挥主战场、生力军作用，积极应对，快速处置，当前全国新冠疫情防控形势总体向好，平稳进入“乙类乙管”常态化防控阶段。但全球疫情仍在流行，病毒还在不断变异，仍然在严重威胁人类健康。面对诸如新冠疫情带来的突发公共卫生事件，如何在一个千万级人口大市巩固住来之不易的疫情防控重大成果？怎样加强公共卫生体系建设取得更大进展？都是摆在政府部门乃至全社会面前的一项重大课题。本文以鲁西南某市为例，全面梳理公共卫生体系存在的短板弱项和不足，提出有针对性的政策建议，进一步提高应对突发公共卫生事件的能力和水平。

1.公共卫生体系的建设的短板与不足

1.1公共卫生事件应急体系不够健全。一方面，疫情防控救治体系、卫生应急管理体系、应急物资保障体系等不够统筹协调，没有平战结合、常备不懈的工作机制，没有专门设置政府领导下部门间的突发公共卫生应急机构。因此，面对疫情各职能不能不能迅速协调开展工作，特别是对新发传染病的识别和控制及其带来的突发公共卫生事件的处置能力明显不足。另一方面，公共卫生体系建设得不到足够重视，资源投入和政策保障力度不够，联防联控机制不健全，无常态化议事决策机构和机制。

1.2疾病预防控制体系薄弱。该市虽已形成了市、县、乡三级疾病预防控制工作网络和服务体系，但市、县级疾控中心房屋、设备、人员均达不到国家要求标准，基础建设仍很薄弱，房屋陈旧，设施落后，设计不合理，甚至部分正常业务无法开展，直接影响了公共卫生服务的落实。根据国家发改委2013年发布的疾病预防控制中心建设标准要求，地级市疾控中心人均建筑面积65平方米、用地容积率1.5，市疾控中心建筑面积需22000平方米以上，用地60亩。而目前该市疾控中心业务用地不足15亩且面临拆迁，建筑总面积只有8500平方米，满足不了办公、实验室、疫苗储存、应急物资储备用房。仪器设备配置及水平在全省比较落后，有些仪器陈旧老化，早已超过正常使用期限，由于资金紧张一直无法更新换代，仪器种类达不到《山东省市级疾控中心实验室设备配置品目》要求。全市县级疾控机构目前使用办公面积为2.9万平方米，根据国家对县级疾控机构办公面积建设的最低标准大于60平方米∕人计算，该市尚需新建办公用房面积1.9万平方米。各县区疾控机构实验室现有仪器设备价值金额2182万元，如果按照县级疾控机构实验室仪器配备标准计算，目前县级疾控机构还有2594万元的资金缺口。各县区还存在机构不完整、单位性质不符合要求的情况，新设新区没有相应的专业公共卫生机构，无专业公共卫生人员、无疫情防控物资，给别县级疾控中心没有落实公益一类事业单位，还属差额拨款事业单位，办公经费不足。

1.3传染病救治体系不完善。该市共有12家县区医院设有感染科，绝大部分医疗机构感染科在选址、布局等方面不合规划要求，没有独立区域。每遇到重大疫情，采取临时搭建或寻找新的救治区域，存在较大的交叉感染风险；感染科主要设施不符合要求，功能不完备，没有三区两通道的专门传染病房，通风、排风不合规，污染区域没有做到负压；检验设备、放射设备没有独立设置；专业人员少，技术力量不强，全市感染科副高级以上职称只有22人。市传染病医院是全市唯一的专业传染病防治机构，承担全市防治任务，负责传染病疑似病人、确诊病人的集中收治和危重传染病病人的重症监护。但该市传染病院规模小标准低，业务用地只有26亩，虽然新征土地44亩，由于医院没有资金，自身无力进行建设。目前医院主要建筑仅有一栋门诊楼、一栋病房楼，门诊楼建于1985年，2006年重新改造后又投入使用，严重老化。传染病救治床位严重不足，可开发床位只有160张，呼吸道疾病、消化道疾病、无法分区设置，每遇到重大疫情，病房内现有结核病人需全部清空。医院没有医务人员生活区，每当疫情发生，医务人员临时租赁宾馆，产生传染病传播风险。医疗设备不全，没有设立重症医学监护室，无法承担重症病人救治，负压病房、救护车老化严重，远远不能满足新形势下传染病救治工作需要。

1.4精神卫生、妇幼保健等公共卫生服务能力差距大。按要求每个县区都要有标准化的精生卫生机构，我市只有两个县区建有规模较小的精神卫生机构。大部分精神病人到民营医院就诊治疗，得不到有效治疗保障，重性精神病肇事肇祸危害社会现象时有发生。市精神卫生中心业务及办公场所拥挤，占地仅28亩，精神病房条件简陋，可用空间有限，属全省最落后的病区。作为千万人口的市级精神卫生中心，精神科开设床位只有300张，国家标准必须达到1500张床位，该市目前远远满足不了精神病人的服务需求。市急救指挥中心无独立办公场所，目前租赁办公场所，且房屋狭小，不利于指挥调度、培训等各项业务工作顺利开展。同时该市缺少急危重症孕产妇和急危重症新生儿救治中心建设，没有专门的妇女儿童救治医院。

1.5公共卫生专业人员严重缺乏。该市公共卫生系统普遍存在人员严重短缺，学历结构低，年龄老化严重，特别是缺少有经验、有技术、年富力强的综合性人才，人才断档、人多才缺的现象比较严重。市县疾控机构人才队伍建设问题突出，按照省编办、财政厅、卫生健康委《关于印发山东省各级疾病预防控制中心机构编制标准实施意见的通知》（鲁编办发〔2016〕5号），县区疾控中心按辖区常住人口1.32/万人的比例核定人员编制，该市应配备1156人，目前县区只有823名，其中在编人员仅有467人，编制外人员356人，并且非医学专业人数220名，占比达到27%。市级疾控机构“常住人口在600万以上的设区市，可结合本市疾病预防控制任务、人口及财政承受能力，按不超过辖区常住人口万分之0.34的比例核定编制”。该市共有常住人口876.5万人计算，市级疾病预防控制机构的人员编制应为298人，现在只有90人。市传染病医院核定床位200张、168名卫生技术人员，但只有在编113人（其中卫生技术人员94人），人才严重短缺。精神卫生机构，根据省卫健委和省编办“以市为单位精神科执业（助理）医师总数不低于每10万人口3.8名”的规定，全市需要精神科医生380人，目前全市直接从事精神科工作的医生不足100人，市精神卫生中心仅有34人。市急救指挥中心未达到《关于印发〈山东省急救（急救指挥）中心机构编制标准〉的通知》（鲁编办发〔2017〕12号）文件规定的每100万常住人口3.3--5的比例进行配备。市急救指挥中心最低应配备28人，现核定编制18名，实有人员只有6人。此外，从事公共卫生服务人员的待遇较低，工作量大，稳定性较差，很大程度上影响公共卫生服务任务的落实。

1.6服务能力严重不足。由于人才短缺，普遍存在服务能力不足的问题。市疾控中心实验室专业技术人员严重缺乏，不能满足日常工作需要，仅有5人从事理化检测，包括食品安全风险检测三十多个项目，水质检测四十多个项目，重金属检测，水碘、尿碘、盐碘检测及突发公共卫生事件检测，一个人要负责几个大型仪器设备的操作。检验科10人从事包括流感、禽流感、手足口、艾滋病、新冠病毒、轮状病毒、麻疹、水痘、流腮、乙脑、登革热、水质细菌及食品致病菌检测工作，一人需负责多个实验室。市传染病医院由于缺乏人才，医院学科建设不健全，目前仅有结核科、肝病科，没有重症医学科、外科、麻醉科、儿科，无法承担重大传染病的救治任务。导致千万人口大市重大疫情出现，传染病人到济宁集中救治的尴尬局面。

2.公共卫生体系建设对策建议

2.1建立统一高效的公共卫生管理指挥体系。强化市、县公共卫生工作组织领导体系，建立健全覆盖党政部门、企事业单位、医疗卫生机构和乡镇（街道）、村（社区）等各层级各领域各点位公共卫生工作网络，在村（居）民委员会设立公共卫生委员会，形成联防联控、共建共享工作机制。加强突发公共卫生事件常态下的应急管理和领导，统筹做好突发公共卫生事件应急准备和应对处置，明确各部门和各级政府常态应急准备和日常管理职责。普及公共卫生安全和疫情防控法律法规，依法打击妨害疫情防控、暴力伤医、造谣传谣等违法犯罪行为。

2.2健全完善公共卫生和医疗救治体系。加快推进疾病预防控制体制改革，加大对公共卫生和重大传染病防控体系建设财政投入力度，投入强度应该高于当地财政收入增长速度。实施疾病预防控制中心标准化建设行动，全面改善疾控机构设施设备条件，建立健全分级、分层、分流的重大疫情救治机制，按照“平战结合”原则，建立以传染病定点救治医院为骨干，发热门诊、发热诊室为哨点的市、县两级重大疫情医疗救治体系。实施重大疫情救治体系能力提升工程，全面建设公共卫生临床中心，承担公共卫生服务和突发重大传染病救治工作。加强传染病定点救治医院综合学科、感染病科和重症救治专科能力建设，提高危急重症救治能力。加强承担传染病集中救治任务的传染病院、综合医院传染病病区负压隔离病房建设，二级及以上综合医院、所有儿童专科医院全部建成规范化发热门诊。规范乡镇卫生院、社区卫生服务中心发热门诊（发热哨点诊室）建设和运行管理，支持乡镇卫生院、社区卫生服务中心配备CT和建设具备隔离条件的发热诊室，有效发挥疫情防控哨点作用。建立健全公共卫生事件应急处置中西医协作机制，布局建设一批省级中医疫病防治基地。

2.3推进卫生应急能力建设。动态调整突发公共卫生事件应急预案，定期开展应急演练，强化协同联动；将中医药防治举措全面融入应急预案和技术方案，将突发公共卫生事件卫生应急物资纳入市应急物资储备目录，按照日均消耗医用物资上限不少于1个月进行物资储备，加强重大疾病和传染病防治疫苗、药品、试剂和医用防护物资实物、生产能力和技术等储备。到2025年，突发公共卫生事件类（Ⅰ类）应急物资储备达到保障0.25万人70天医疗救治的规模，突发医学紧急救援类（Ⅱ类）应急储备物资达到保障0.5万人15天紧急医学救援的规模。健全重大疫情医疗救治费用保障机制，实施医疗保障、政府补助、医疗机构减免等综合保障措施。

2.4完善公共卫生监测预警体系。建立完善传染病监测数据采集预警系统、症状监测系统，完成各级各类医疗机构数据直接对接采集，实现实时健康监测、自动化预警。加强传染病疫情和突发公共卫生事件监测，构建覆盖重点公共场所、重点部位的监测网络，健全多渠道、多点触发的智慧化监测预警机制，加强全市疫情网络直报系统和突发急性传染病病原体快速检测能力建设，提高分析研判预警能力。将公共卫生监测预警体系建设纳入智慧城市建设管理体系，依托全省公共卫生大数据运用平台，统一汇聚疾病防治、健康管理过程中采集和产生的各类数据，运用大数据、人工智能等数字技术实时监测和动态分析，提升市县公共卫生大数据共享交换能力。

2.5健全完善人才培养体系。充分调动各方面积极性，加强预防控制、医防融合、中西医结合等方面科学研究，加强重大疾病和传染病防治重点实验室建设。落实市县疾控中心多领域首席专家制度，实施灵活的内部薪酬分配方式，培养公共卫生领域领军人才。将公共卫生和卫生应急管理等内容纳入各级党校（行政学院）、干部学院等机构干部教育培训内容。全面开展以学校为基础的中小学公共卫生健康教育和安全教育教学，加强以学校为基础的健康普及教育。

2.6创新医防协同机制。全面推进医疗机构和专业卫生机构深度协作，建立人才流动、服务融合、信息共享机制，市县疾控中心与不少于1家医疗机构开展合作，面向驻地居民开展预防性医学服务，开展医防融合型医院建设，各县区至少建成1所医防融合型医院，推动公共卫生与医疗服务高效协同，在三级以上医疗卫生机构普遍设立公共卫生实习基地。加强对居民健康危险因素的监测、分析、评估和干预。强化医疗机构公共卫生职责，加强二级以上医院公共卫生科建设，以“三高共管、六病同防”医防融合慢性病管理试点为依托，推进疾控中心、二级以上医院、基层机构深度融合，实现公共卫生服务和医疗服务有效衔接。

2.7建立完善人才保障体系。推进疾控预防控制、传染病医院、卫生监督、妇幼保健、中心血站、120指挥中心、基层医疗单位等公共卫生机构核编与空编补齐，以县为单位空编率不超过5%，专业人员90%以上。严格控制非专业技术人员的准入，从源头上提高公共卫生队伍素质。加强卫生应急体系、监测和预警机制及应急队伍建设，提升突发公共卫生事件预测预警和应急处置能力。

2.8建立完善投入保障体系。目前，公共卫生作为政府举办公益一类事业单位理应政府投资兴办，但是各级政府由于财政困难，对公共卫生的投入严重不足、结构不合理。因此，应加大财政保障力度，改善公共卫生支出在财政总支出中占比较低的局面，使公共卫生投入占卫生事业经费的比例有所提高，充分发挥公共财政作用。调整医疗资源投入结构，坚持重视医院投入与基层和疾病预防控制机构投入并重，对公共卫生支出由财政全额保障，加大向基层转移支付力度。同时，增加共卫生经费投入方式，除公共卫生财政投入外，鼓励其他重大专项投入、社会捐助，满足公共卫生事业发展需要。

2.9建立完善应急物资保障体系。制定应急物资保障机制和应急预案，建立以省级政府应急物资储备为核心，以市、县（区）两级政府储备为支撑，以医疗卫生机构实物储备、重点医疗物资生产企业产能储备为基础，以社会捐助捐赠和家庭储备为补充，规模适度、结构合理、管理科学、运行高效的应急物资保障体系。搭建政府管理、企业化运作、采储结合的采购平台，建立配送体的城市医药物资储备库和医药配送服务管理中心，解决医药物资断供短缺问题。

3.总结

习近平总书记强调：人民安全是国家安全的基石，要强化底线思维，增强忧患意识，时刻防范卫生健康领域重大风险。总之，强化公共卫生体系建设对于社会稳定发展以及疫情防控有着决定性的影响，要深刻剖析并正确面对与疫情斗争中暴露出的突出问题和短板，从政策、资金、人才、技术层面加强改进，进一步突出问题导向，持续推进补短板项目，扎实提升应对突发重大公共卫生事件和重大传染病疫情的能力和水平，扭转被动局面，切实保障公共卫生安全、维护人民健康。

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