摘要：近年来，中央经济工作会议多次强调要防范化解金融风险，对地方政府债务风险化解问题高度重视。然而地方政府债务具有隐蔽性和不确定性，长期以来积聚的风险不断攀升，加之近三年来疫情冲击，我国地方政府的财政支出急剧增加，而经济形势却不容乐观、财政收入下滑，地方政府债务问题日益显现。本文以遵义道桥贷款重组为例，分析我国地方政府债务问题日益严峻的原因以及此次道桥债务重组的成功之处和启示，给地方政府债务化解提供参考。

关键词：债务风险；债务重组；城投平台

Key words：Dedt risk；Dedt restructuring；City investment platform

一、案例背景：

贵州省在过去10年中保持了较高的经济增速，然而还有一个事实是贵州省的债务率也居于全国最高水平，债务很大程度上支撑了贵州经济的发展，但由于疫情的爆发，很多基建项目的建设周期延长，贷款成本不断提高，债务期限和地方规模风险不断加剧，而遵义市作为贵州第二大城市，经济发展也伴随着债务风险不断攀升的特点。城投公司为地方的主要融资平台，其发行的债券所募集的资金基本投向了城市基础设施建设，各银行主体积极收购由城投企业所发行的高收益国债，从而造成了公司债务规模的不断扩大，债务问题也不断累积。

二、演变进程：

2019年，遵义就有多个城投及企业平台面临着非标式债务违约的危机，道桥集团也不例外，其最初的债务违约，可追溯至2020年1月，一笔东海瑞京投资管理有限公司的专项资管项目的价值三千九百五十亿元所收账款回购款违约，在当地政府拉拢及双方的积极配合下，在五天内实现了此笔账款的全部兑现。间隔不久中航信托因借款合同纠纷，又对遵义道桥集团采取了保全措施，华融资产对道桥法定代表人限制高消费，2022年1月国通信托将遵义道桥告上了法庭，违约事件不断增多，房地产周期加上疫情这只“黑天鹅”的影响，更是加剧了公司的债务问题，导致其面临巨大的债务偿还压力。由于其规模和性质的特殊性，贵州省国资委对其债务问题的处理也十分重视，在2022年1月发布的《贵州省国有企业融资管理暂行办法》，规定所有国有企业融资成本不得高于8%，4月遵义市国资委发布《遵义市国资委监管企业融资管理暂行办法》，二者都明确提出要控制其融资成本，同期贵州省开展的打击城投融资企业管理和贪污腐败等问题的活动，给市场增加了信心，随后遵义道桥以7.20%的回报率成功发行了三年期美元债并引起市场疯抢，这也就意味着了道桥债务规模的又一次扩大。

据道桥公司的2022年债务报告数据表明，截止2022年6月，道桥的欠款数额是457.54亿，在企业净资产中的占比为53.32%，其中部分已违约，短期欠款的占比也是30.91%，而企业的现金短期债务比则是0.04，其面临的偿付压力显而易见。截至2022年年底，遵义道桥公司内共有158名被执行人信息，债务状况十分严峻。在中央对贵州经济发展批示的文件指导下，道桥集团为化解债务问题积极同多方债权人协商谈判，全力争取债务重组、借新还旧。

最后，于2022年12月30日的公告中发表了《关于推进银行贷款重组事项的公告》，对企业所承担的155.94亿银行贷款实施了重组计划，将贷款全部延长至20年期，且将利息比例掌握在3.00%-4.50%之间，前十年期不交本只还利息，后十年分阶段还本。遵义道桥公开市场债务的利率平均超7%，而这一次的债务重组意味着大幅削减了银行方的贷款收入，平均下降了4个百分点左右，银行成为了这一债务的主要让利方，一年仅利息损失超6亿元，经过了一段时间的博弈，各债权方都做出了让步，才取得了一个相对稳妥的实施方案。

今后，公司也将在贵州省委省政府、遵义市市委市政府的大力支持与协调下，通过制订出谋划优化企业融资计划、重新设置经营性公司领域、盘活存量资产、强化对企业财务工作的纪律意识等一系列措施，以逐步提升企业的整体运营水平与现金流情况，在从源头上为进一步规范解决公司的债务问题提供了强力保障。此次银行借款将不包括公开市场债务，企业将严格遵循募集说明书的规定，进行公开市场债务的偿还事宜。

三、案例分析：

道桥债务重组的成功之处

1、灵活采取债务偿还方式。

债务除了如期偿还方式外，一般来说存在调解、协商、仲裁、判决四种特殊处理方式，遵义道桥的债务纠纷综合考量了上述债务化解方案的优缺点，最终选择了协商的方式。一方面维护了当事人双方的业务关系，对今后合作的开展留下了空间；另一方面，也节省了因债务违约可能导致的一系列支出，给道桥的债务减轻了负担。这种灵活化解债务问题的方式为缓解地方债务危机提供了思路。

2、传达出了对公开市场债券保兑付的意愿，向市场释放了利好信号。

公开发行债券作为金融市场融资的主要方式之一，为满足实体经济的投融资需求发挥着重要的作用，一方面，政府通过发行债券来满足其日益增长的财政预算；另一方面也刺激了民间投资，降低了地方经济发展对政府债务的依赖性。在此次债务重组中，将银行贷款、非标融资作为重组对象，以保公开市场债务为主，说明对于债务偿还是有优先偿还顺序的。在一系列债务中，非标债务即未在银行间市场或证券交易所交易的债权资产率先承受了债务压力，至于后期如何妥善处理这些非标债务，有待商榷。这也说明投资者在投资时对于理财产品的选择很关键，需要综合考量自身的风险偏好和风险承受能力。此次债务重组传达出的公开市场债券保兑付信号，给投资者吃了一颗“定心丸”，向市场释放了利好信号。

3、维护了地方信用环境，有利于今后经济的发展。

道桥集团作为遵义市的地方政府融资平台，其成立和经营的目的与一般意义上的企业有所不同，它主要是为地方政府开展基础设施建设、公益性项目、公共事业等承担投融资功能，而不是以盈利为目的的组织。有当地政府信誉背书的投资项目如果出现了重大违规，直接影响的将是投资人对当地的政府信誉，对当地企业也将会造成破坏性的影响，即使后续进行高回报的投资项目也将很难吸引到投资人。道桥此次的债务重组维护了地方信用，尽可能地减少因债务问题对地方经济的影响，对今后遵义市开展投融资活动提供了空间，有利于地方经济的长远发展。

地方债务问题的成因

一、地区政府有限的财政收入与民生保障、产业发展所需的财政支出不匹配。

以遵义市为例，由于宏观经济增长动力的转变，贵州省遵义市烟酒、电力等传统的支柱产业税源增幅下滑严重，然而政府在大量修建基础设施的过程中却必须注入巨大财力，城投企业将成为当地的重要投资平台，大量发债也可以保障当地基础设施的发展，但多数投资项目的公益性大于市场经济性质，并没有造成地方财政收入的显著增长，由此导致了巨大债务风险。同时，遵义市没有形成新的稳定税源来支撑不断扩大的财政支出，这也是导致遵义道桥陷入债务危机的原因。

二、政府拉动的增长模式造成政府投资负担过重。

地方经济的发展多数是由政府带头的，在唯GDP论来衡量政绩的状况，很多地方都采取了“高额举债和透支未来”的方式进行超前基建，市政绿化、建桥修路等配套设施陆续开展，为市民提供了远超其实际支付能力的医院、学校和公共配套设施。从2013年至2022年上半年，遵义市大量举债投入于政府主导的基建、棚改等工程，但这种投入终究没有转变为地方财力的增加，使得政府投资负担不断加重，最终陷入了地方政府高额债务无法按期偿还的窘境，应当对这种经济增长模式进行调节。

三、城投平台高成本的多渠道融资以及“一刀切”的监管政策。

地方融资除了普通银行贷款外，还包括信托产品、城投债券、银行间市场融资等，以遵义市为例，相比经济较为发达的东南沿海经济地区，想要成功获得融资，需要付出更大的代价，除了正常的票面利率外，通常还要向中介机构支付高昂的“中介费”，遵义城投债的票面利率在7%-8%之间，但上上下下的成本加起来却高达20%左右，而近十年来，为了促进地区经济快速发展，以这种高成本方式在市场融资，债务规模不断扩大，在投资项目没有产生预期收益时，高成本融资也加剧了地方政府债务负担；对于即将到期的短期债务形成了违约压力，导致城投平台陷入资金困局，长时间资金短缺加速了地方债务风险的积聚。

道桥债务重组的启示

一、关注尾部风险，避免介入低资质、低层级、低评级的城投平台。

城投债务风险是慢慢积聚的，风险就是从弱区域、弱资质、低层级的平台蔓延至其他区域，这也意味着在城投债务风险的化解过程中，尾部风险是最值得关注和防范的。在此次道桥债务重组之前，遵义已经有过多家小规模的城投企业陷入债务违约风波中，以2020年为例，遵义就出现了十几起非标债务的违规事件，到了2022年，这样的情况更是司空见惯，遵义交旅投资公司、赤水旅游开发控股公司等几家城投企业也都变成了失信被执行人。因此，在地方债务风险防范中，尤其需要关注低资质、低层级、低评级的城投融资平台，以防风险大规模蔓延，影响整个地区经济的健康发展。

二、城投公司投资项目时要理性评估风险再决策。

在过去十年间，贵州经济发展得到了中央很多利好政策的支持，在2016-2017年间，全国众多资金涌向贵州，而在遵义市内也开展了很多的重大投资项目，包括好几个开发区，但很多最后都沦为了“空壳子”，时至今日，很多园区门可罗雀；此外，在近几年遵义还建了多个文旅小镇景区和湿地公园，建设和维护着这类基础设施，也非常考验着地方财政实力。这些众多投资项目，前期耗费了大量资金，但后期由于资金压力，少有项目能顺利竣工，投入却没有产出也是加剧地方债务的重要原因。因此，在城投公司投资项目时，应当充分预估风险，项目在精而不在多，投资一个能顺利竣工且带来收益增长的项目比同时开展多个项目更加合理。城投公司需要明晰自己的权力和责任，综合考量当地经济发展状况，因地制宜开展投资项目。

三、需要打破对政府的兜底预期，推动全社会形成政府和企业之间界限清晰、社会责任明确、风险可控的社会良性机制。

在“国发2号文”“财预114号文”的指导下，国家按照市场化、法治化原则，贵州引导地方金融机构通过展期、降息、续贷等多种方式维持资金周转能力，以有效化解地方政府债务。然而这种偿债模式也只是国家针对贵州债务窘境之下的特殊处理。地方政府应当积极推动对融资平台公司的市场化改革，逐步慢慢剥离地方政府直接融资的职能，并妥善处理城投平台的资产和债务问题，以推动形成地方政府和企业之间界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制，这才是有效缓解地方政府债务风险的可取之道。

四、寻找与当地相契合的经济发展模式，探索新的利润增长点。

在地方债务负担不断加重的情形下，政府更应该理性思考、合理布局产业，带动经济发展。遵义市在过去多年不断提升了工业经济水平，除贵州茅台为代表的传统酒类产业得到了大力发展以外，辣椒、油茶、竹以及高粱等绿色食品加工业也一直在积极发力，立足本地工业基础是发展大计，而优势山地农产品和轻工业将是遵义经济的主要增长优势，2022年遵义市规模以上工业生产总值发展速度将继续领先于全省，十大重要工业总产值保持在18%以上，其中白酒生产总值增长35.3%、占比高达75.6%。遵义市地理位置良好，毗邻成渝经济圈，重庆是遵义顺长江而下出海的必经通道，而遵义是重庆借由西部陆海新通道出海的必经之路，应当充分利用这种地理位置优势，与重庆共建共享产业链，打造具有本土特色的产业，探索新的利润增长点，拉动经济增长，化解地方债务问题。

结语

地方债务问题是经济发展模式导致的，过去这些年唯GDP论地方的政绩以及财税模式都加剧了地方债务状况。在唯GDP论的考核模式下，积极开展大项目，到处举债发展建设，用基建来增加就业、刺激消费和生产，使得GDP快速增长，出现了地方目标与经济良性发展相背离的情况，短期来看，提高了政绩却把高昂的成本丢给了未来，使得地区债务问题如同滚雪球，规模越来越大，扩大基建本身没有问题，但需要均衡使用效率和地方的财政承担能力。

在今后的经济发展过程中，要综合考量当地的经济体量，投资项目时要审慎决策，理性评估风险。遵义道桥银行债务重组只是地方债务问题的冰山一角，对于地方债务问题的解决，需要城投公司平台、金融机构以及政府多方协力，同时强化当地优势产业，拉动经济增长，以此化解地方债务风险。

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