财政是庶政之母、邦国之本，关乎一个国家的前途命运，关乎最广大人民群众的根本利益。党的十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，赋予财政“国家治理的基础和重要支柱”这一新的定位。我国财政预算管理实行五级预算，而县级财政作为连接中央与地方的重要纽带，在贯彻落实中央决策部署、扎实开展基层工作中起着非常重要的作用，因此，仔细分析现阶段县级财政预算管理中存在的问题、认真思考对策，不断完善县级财政预算管理体制机制，对提高县级预算管理水平、促进县级财政平稳健康发展具有重大的现实意义。

一、财政管理体制的发展历程

在分析现阶段县级财政存在的问题时，我们先来回顾一下我国预算管理制度改革经历的历程。从1979 年以来，我国预算管理制度改革大体可分为以下四个阶段：

（一）以《国家预算管理条例》为标志的新预算管理制度初步形成阶段。1979-1993 年，我国恢复了预算报告与批准制度，建立了《国家预算管理条例》为标志的新预算管理制度，着重加强预算平衡管理和预算外资金管理。

（二）以《预算法》为标志的与社会主义经济相适应的预算管理制度初步形成阶段。1994--1999 年，与社会主义市场经济相适应的预算管理制度初步形成，注重预算收入管理，与此同时初步形成了复式预算体系，完成了《预算法》的立法工作，并进一步加强了预算平衡与赤字控制和债务管理。

（三）预算管理制度逐步完善阶段。2000--2013年，我国预算管理制度逐步健全。这一阶段以部门预算改革为中心，以支出预算管理为重点，统筹预算内外资金。2013 年至今，预算管理制度正在按照全面规范、公开透明的总体方向进行改革。未来预算管理制度将在中期财政规划、预算体系、预算公开与监督等多方面同时展开，并将为国家治理的现代化提供制度支撑。

（四）适应国家治理现代化要求的全面深化预算管理制度改革阶段：2013年至今的改革及未来方向。党的十八届三中全会将财政视为国家治理的基础和重要支柱，这一新定位的确立，要求建立现代财政制度。“改进预算管理”就是建立现代财政制度的重要内容之一。尤其是2015年1月1日起开始施行修订后的《中华人民共和国预算法》，预算管理制度改革进入适应国家治理现代化要求的新阶段。新《预算法》要求实施全面规范、公开透明的预算制度。确立跨年度平衡机制，编制中期财政规划；进一步推动预算公开与监督，促进国家治理现代化，特别注意加强人大监督。将权力关进制度的笼子里。

二、现阶段县级财政预算管理存在的问题及原因

1. 地方财政收入来源单一，财政运转困难。

近年来，我国除了少部分发达地区的县级财政状况偏好外，大部分县级财政因为经济下行压力、税收体系不完善以及国家对地方补助的减少，地方财政存在较大压力。例如，大部分地方政府依靠收取税费和土地出让收入等手段来维持财政收支平衡，但由于一方面依靠土地出让收入来增加当地的财政收入已经难以为继；另一方面地方政府需要面对日益增长的社会保障、医疗卫生、教育等公共服务支出，同时还承担了基础设施建设、环保等公共事务的部分责任，这些都给财政支出带来了极大压力，一些地方甚至出现了预算收支矛盾尖锐的问题，无法实现预算要求的实现财政收支平衡的目标。

2. 中央与地方之间财权与事权不匹配。

中央与地方之间财权与事权不匹配主要表现在：

2.1中央与地方财政收入分配比例不科学。中央与地方之间的收入分配比例不科学，导致一些地方政府缺乏足够的财政收入来履行职责。

2.2地方财政支出压力过大。因为地方财权与事权不匹配，一方面地方财政收入不足，另一方面一些地方政府又需要承担过多的支出责任，这使得地方财政支出压力过大，影响了地方政府的正常运转。

2.3地方财政债务风险增加。一些地方政府由于财政收入不足，需要通过举债来弥补财政收支缺口，这导致了地方财政债务风险增加，不利于地方政府的长期发展。

总之，中央与地方直接的财权与事权不匹配，不仅影响了地方政府的正常运转，也影响了财政资金的使用效益。

3. 预算编制要求与现状的矛盾冲突。

地方政府部门需要保证预算收支平衡，但又需要在一定程度上满足公共需求，同时，部分地方政府领导干部政绩观不正确，为谋取“政绩”，超出财力可能铺摊子，无序举债搞建设。有的地方政府建设项目缺乏统筹规划和长远考虑，预算编制缺乏中长期规划，急于超前发展，不考虑当地财政收入状况。导致一些地方财政部门不得不进行赤字预算，出现年初预算编制项目确定不准确、因素考虑不充分，预算追加和预算调整频繁随意，预算执行缺乏刚性和约束力，很多地方财政甚至出现“寅吃卯粮、透支未来”的现象。在一定程度上影响了财政预算管理目标的实现。

4. 四本预算之间功能作用方面有不明晰的地方。

政府性基金预算与一般公共预算之间的职能分配不明晰，国有资本经营预算管理流于形式，导致预算管理工作不够协同，影响了预算管理效果。

4.1预算编制职能分配不够明确。财政预算编制职能的明确性会直接影响到四本预算的编制和执行，并因为职能分配的不确定性导致四本预算间的职能分工不清，增加了制度协调的难度。

4.2预算编制手续繁琐。四本预算的编制手续往往需要经过各种程序和环节，如立项、审核、审定、审批、下达和执行等，每一环节都存在一定的手续和程序，这使得四本预算间关系不明晰，往往出现编制、执行、监督、考核等方面的瓶颈。

5. 地方政府普遍债务压力大。

一些政府部门在满足公共需求的同时，也需要承担越来越重的债务压力，导致财政压力大，预算管理难度加大。由于地方政府职能转变的不足，导致行政机构臃肿、管理混乱，使得地方政府的功能和市场的功能之间的关系混乱，从而导致了地方政府债务的迅速增加。目前，许多本该交给市场和企业来完成的任务，却被迫留在了地方政府的手中。

6. 预算绩效评价尚未进入标准化常态化。

目前，预算绩效评价尚未能够实现常态化，这导致预算管理缺少精细化的绩效分析和评价，影响了预算管理的效果，需要加强对预算绩效评价的标准化建设，实现预算管理的精准化和科学化。

三、对策

1. 多举并措提高地方财政收入。

一是加强地方税源建设，加大对重点行业的税源建设服务工作，同时，深挖税源潜力，清理历史遗留问题；二是优化财政收入结构，在保证税收稳定增长和合理税占比的前提下，应尽可能增加非税收入，特别是财产行为税收入，同时，应加大对契税和耕地占用税的征收力度，这两项税种在财产行为税中占比较大，且与地方经济发展密切相关；三是严格资金审批和提高财政资金高效、规范使用；四是推动经济发展，加大对中小微企业的扶持力度，鼓励创新创业，搭乘乡村振兴政策东风，扶持农业农村产业发展，从而促进县域经济发展。同时，应加强地方基础设施建设，提高公共服务水平，吸引更多投资和人才。

2. 积极探索财税体制改革。

建立适应市场经济的财税体制，有助于合理配置财政资源，让县级财政预算管理更加科学合理。首先亟需建立健全中央与地方的财政协作机制，推进分税制度改革，拓宽地方税收来源，增强地方财政的独立性和可持续性，并寻求针对不同地区的特殊税收政策，这样，我们就能让各个地方拥有更大的决策权和定价权，从而提升县级财政的管理水平，缓解财政负担。其次需进一步深化税制改革，优化税收结构，加大对中小微企业、农村、服务业等领域减税降费力度，扩大居民收入，增强消费能力，提高企业竞争力，推动经济发展。

3.科学制定预算编制、强化预算约束和风险管理。

加强预算编制制度建设，完善财政预算编制标准、规范化预算过程、建立财政预算管理网和信息化平台等，并注重年初预算与中长期规划的有效衔接，加强预算编制的战略性规划，提高预算编制的科学性和规范性，优化预算编制流程，增强其务实性和可操作性。适时修订预算编制和执行制度，完善县级财政预算编制的手续和透明度。加强监管手段，优化预算管理流程，确保预算管控措施的有效性。同时地方政府需严格执行预算管理制度，强化预算约束，做到“无预算不列支”，完善风险管理机制，明确责任，提高预算管理人员素质等。这些措施将有利于提高财政经费的使用效率，实现财政支出利益最大化。

4.完善四本预算之间的关系。建立较为科学的政府财务和资金流转制度，明确各类预算行使的职能和权力，加以分级管理，各类预算之间进行协调配合。具体对策包括：

4.1加强预算整体协调。提高四本预算之间的分配质量和效率，强化预算整体协调，形成协调一致的财政预算管理体系。

4.2加强国家和地方的财政协调机制。建立健全国家和地方的财政协调机制，加强财政预算编制、财政规划和财政支出管理的协调，协调好四本预算之间的关系。

5. 加强政府债务限额管理，防止发生系统性风险。

地方债务风险已严重阻碍了当地经济健康持续高质量发展。因此不断完善科学合理的财政预算体系、建立起与当地财务状况相适应的地方债务规模，既能确保地方经济的平稳运行，同时适度举债又能刺激地方经济的发展。但是由于各种各样的因素，导致地方债务不仅没有充分发挥资金的效用，反而因为资金使用不当偿债资金来源无法得到保障，还本付息压力逐年增大，导致地方财政运行举步维艰，当前，防范地方政府债务风险已成为政府工作的一大重点，尤其是隐性债务风险。因此需要对重点领域债务精准果断亮剑，形成“借用还”全过程监督管理，将“化解存量、严控增量”这一目标落实到每年的年初预算编制中去。同时理清地方政府与市场、尤其是平台公司之间的关系，坚决剥离平台公司的政府融资职能，严肃查处违规借款、变相集资等行为。确保政府债务的合理化、规范化管理，防范债务风险的发生。

6. 加强县级预算绩效管理体系建设。

为加强县级财政预算管理，更好地发挥预算的控制作用和引导作用，需要建立完善的县级预算绩效管理体系，从而推动预算管理的效益化、精细化、透明化、规范化。具体的对策包括：

6.1 建立县级预算绩效管理体系。建立符合县级实际情况的预算绩效管理体系，明确预算编制、执行、监督等各个环节的管理要求和职责分工，确保实现预算编制和执行的全过程和资金使用的全程绩效管理。科学设计和实施预算绩效评价体系，有效提高县级财政预算管理的科学性、高效性和有效性。

6.2 发挥绩效目标管理的作用。明确县级财政预算的绩效目标，将目标制定和绩效评价等管理工作有机结合起来，通过创新绩效评价标准、加强绩效信用评价、定期进行绩效评价等措施，加强对预算执行效益的监督、评价和调控。对成效突出或部门工作不足做出奖励或处罚，从而进一步促进县级财政预算管理的提升和优化。

结束语

随着社会主义市场经济的发展，我国面临着更加严峻的财政财务预算管理体系构建挑战，因此，我们必须积极探索多种有效的措施，以确保国家财政预算管理制度的有序运行和可持续发展。在政府单位的财政预算资金管理中，我们应该认识到投资管理的重要性，并努力改进工作方法，以提升整体的预算管理水平。同时，财务人员也应该改变思维模式，积极参与到财政预算资金的管理中来，以确保财政预算的有效运用。

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