摘要：政府引导基金是支持新兴产业发展的关键投资工具，对于正确引导和推动新兴产业的成长至关重要。其设立旨在促进经济结构升级、加强对新兴产业和重点领域的支持，同时推动地方经济的发展。政府引导基金的创立有助于汇聚资金、整合资源，推进科技创新、促使产业升级，为中国经济的可持续发展做出积极贡献。然而，随着发展，政府基金也不可避免地面临一些问题。本文旨在讨论我国政府引导基金的发展状况及其面临的问题，提出了一系列建议，包括优化投资策略、完善激励机制、强化风险控制等方面。同时，文章还比较了私募股权基金与政府引导基金的异同，强调了政府引导基金在投后赋能和管理监管方面的重要性。

关键词：政府引导基金；私募股权基金；双重委托代理；风险控制

1、引言

1.1研究背景

近年来，随着我国经济结构的转型和新旧动能转换的加速，政府引导基金在促进新兴产业发展、推动科技创新、支持地方经济等方面发挥了重要作用。政府引导基金的发展也得到了政策层面的大力支持。2016年，国务院印发了《关于加快发展创业投资引导基金的若干意见》，提出支持发展各类创业投资引导基金；2019年，中央财政专项资金支持引导基金设立工作再次启动，要求各地积极出台政策措施，鼓励社会资本参与引导基金设立。此外，新修订的《外商投资法》和《中华人民共和国外商投资法实施条例》也明确支持外商投资参与引导基金。据国家统计局发布的数据，2019年我国基金管理规模达到14.82万亿元，较2018年增长了23.58%。其中，政府引导基金的数量和规模也呈现出明显的增长态势。截至2019年底，全国共有政府引导基金2032只，管理规模达到3.81万亿元，同比增长22.44%。

然而政府基金在发展的同时，也不可避免地存在着一些问题部分基金的投资回报率不高，甚至出现了亏损的情况。此外，一些政府引导基金面临着运作不规范、缺乏专业人才等挑战。因此，未来政府引导基金的发展需要进一步加强监管、完善制度、提高运作水平，以确保其有效发挥引导作用。

1.2研究方法

1.2.1文献查阅法

针对本次课题的研究，通过各种途径，查询文献资料，搜集相关话题，梳理国内外诸多的学者的研究成果，为本次论文的完成提供可参考的理论价值。

1.2.2归纳整理法

通过大量研究资料的查阅，归纳整理符合本次论题的相关研究成果，对本次课题的研究展开多种角度的论述，力求论据充分，使得论题更有研究价值。

2、制度背景、理论分析与研究假说

2.1政府引导基金政策背景

政府引导基金的起源可追溯至2000年，当时中国政府通过《关于加强科技成果转化工作的若干意见》提出鼓励社会资本参与科技成果转化，推动科技成果向实际生产力转化。随后，为强化科技成果转化和促进新兴产业发展，中国政府陆续出台一系列政策措施，包括设立政府引导基金。2016年，国务院发布了《关于实施创新驱动发展战略加快构建以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系的若干意见》，明确提出引导社会资本投向科技创新领域，推动政府引导基金等金融工具的运用，以拓宽科技创新领域融资渠道，增强创新投入能力。另外，2018年《中华人民共和国外商投资法》的颁布也进一步促进了政府引导基金的发展，该法规定外商投资企业享有与境内企业同等的政策支持，包括参与政府引导基金等。

总的来说，政府引导基金的政策出发点是为了支持科技成果转化和新兴产业发展，同时增强对外资企业的吸引力。这种基金被视为“基金中的基金”，其实质是通过政府对基金的资金、项目选择和管理等方面的引导，促使社会资本集中投资于重点领域，是一种具有政策导向性的资本运作机制。与单一基金相比，政府引导基金规模较大、资金稳定、风险分散等优势明显，但也存在问题。其中，最主要的问题是过于依赖政策引导的投资决策，过度关注政策效果，可能导致资源浪费和投资失败。此外，政府引导基金还可能存在财务透明度不足、项目选择标准不明确等方面的不足。

2.2政府引导基金与委托代理关系

政府引导基金的委托代理关系主要表现在两个方面：运作模式和基金经理与投资人之间的代理关系。

在运作模式上，政府委托基金管理公司或专业机构操作基金，基金经理代表政府引导基金进行投资和管理。这形成了政府引导基金与投资人之间的委托代理关系，要求基金经理按照政府的指示进行投资和管理，并向投资人公开披露基金的状况以保障其利益。

在基金经理与投资人之间的代理关系中，政府引导基金的经理承担代理责任，代表投资人进行项目投资和管理，并履行基金合同规定的披露和信息提供义务，同时确保投资人的利益，以实现基金投资的长期回报。

总体而言，政府引导基金存在三个层面的委托代理关系，包括政府与引导基金、引导基金与基金管理人、以及基金管理人与基金投资项目之间的关系。这涉及到政府对引导基金进行新兴产业发展和经济升级的委托，引导基金对基金管理人的委托，以及基金管理人对基金投资项目的委托。在这过程中，每个层面都面临信息不对称和道德风险等问题，需要强化监管和风险控制。

2.3政府引导基金与政治关联和寻租

由于政府引导基金的投资是受政策和政府的引导，因此存在一定程度上的政治关联。这也可能导致政府引导基金的投资决策受到政治因素的影响，而非纯粹基于商业考虑。

此外，企业寻租现象也可能影响政府基金投资决策，由于市场竞争不充分和政府过度干预，企业可能通过获取特权、补贴和优惠等手段谋取不正当利益，影响投资回报率和效益。政府引导基金的存在可能助长企业寻租现象，由于其与政府的利益关系，可能导致投资决策存在利益输送和不公平竞争，加剧了代理问题。此外，政府引导基金可能存在信息不对称、机构设计不合理等问题，加大了代理问题，助长企业寻租现象。基金的资本来源于政府，管理者可能滥用关系谋取不当利益，如在投资决策中偏袒关联方或自身企业，使政府引导基金的利益受损。这可能导致政府引导基金的目标不再是最大化利益，而是为管理者个人利益服务。

3、政府风险投资与企业创新抑制

政府风险投资可能抑制企业创新，因为政府的风险承担能力较高，更倾向于投资已证明市场潜力、风险较小的企业，对于需要更多研发资金且风险较大的企业则相对不利。这可能导致资源分配不当，政府投资者对企业实施监管可能限制其决策自主性，增加管理成本，减少灵活性和创新能力。同时，政府投资可能涉及道德风险，以保护公共利益为优先，而非以经济利益为主要目标，可能导致过度干预企业决策，影响企业创新。

在此背景下，政府引导基金可以采取措施促进创新活动，如增加对创新型企业的投资、提供更灵活的融资方式、鼓励合作等，减轻政府风险投资对企业创新的制约。政府还应重视监管引导，避免资金滥用和过度干预企业。建议设立科学规范的运作和监管机制，遵循市场化、透明化、公平竞争原则，确保资金合理使用。政府还可加强对企业的技术支持，通过政策引导和技术咨询提升企业创新能力，促进发展。强调与行业协会、高校等机构的合作，加强产学研合作，推动科技成果转化和产业升级。

4、政府引导基金如何抑制企业创新

4.1不同监管条件下的企业研发投入激励

政府引导基金通常在市场中发现某领域科技创新存在市场空缺或需求与企业研发投入不匹配时出现，以直接或间接资助的方式支持企业进行科技创新。然而，不同监管条件下，政府引导基金的资助方式可能对企业研发投入产生不同激励效应。

在监管较松散情况下，政府引导基金资助可能导致企业偏向追求短期经济利益，集中投入于应用性较强的研究，而忽视基础研究和长期创新。另一方面，在监管较严格情况下，政府资助可能需要企业提供更多研发资料，企业可能因此降低研发投入，规避监管成本和风险，导致创新能力下降。

为激励企业研发投入，政府可采取不同策略。一是加强对政府引导基金的监管，确保投资有创新潜力的企业，通过提高准入门槛和强化项目审查监管实现。二是通过税收优惠、补贴等方式鼓励企业增加研发投入，例如给予研发支出税收优惠。此外，政府还可建立创新型企业孵化器、科技园区等平台，提供有利条件，为企业创新发展提供支持，如场地、资金、技术支持、人才培训等服务。

4.2公司治理渠道

首先，政府引导基金的注资方式与普通的市场机构不同，它往往会要求在企业的决策过程中具有更大的话语权，比如在董事会中设置代表。这种做法虽然有助于政府引导基金更好地了解企业的状况和发展，但同时也可能导致企业决策缺乏独立性和灵活性。政府引导基金在决策中的过度干预可能会削弱企业的创新能力，导致企业更加注重短期利益而忽视长远发展。例如，2016年底，阿里巴巴旗下的菜鸟网络宣布获得数十亿元人民币的政府引导基金支持，用于发展智能物流。然而，在接下来的几年里，菜鸟网络的创新发展却并没有取得预期的成果。一方面是菜鸟网络在使用政府引导基金后面临了股权结构上的调整，从原来的完全控股变为了控股股东，这导致了企业决策的不顺畅。另一方面，阿里巴巴的发展策略也在这段时间内发生了变化，加之外部环境的变化，这些都导致了菜鸟网络创新发展的阻滞。

这个案例说明了政府引导基金在推动企业创新时，可能会涉及到股权结构调整，这会对企业决策和发展产生影响。同时，政府引导基金的资金来源也会受到政府政策的影响，这意味着政府的意志和利益也会在某种程度上影响企业的创新方向和决策。

其次，政府引导基金的投资目标和普通市场机构也有所不同。政府引导基金注资的企业往往被要求在特定领域或者特定技术方向上有所突破，这意味着政府引导基金可能会对企业的研发方向产生影响。虽然这种投资方式可能有助于提升政府引导基金的投资回报率，但同时也可能使得企业在研发方向的选择上受到限制，导致创新空间变小。以国家集成电路产业投资基金为例。国家集成电路产业投资基金是由国务院批准设立的引导基金，旨在支持国家集成电路产业的发展。该基金成立以来，先后投资了多个企业，包括联芯科技、长江存储、鑫达集团等。然而，据媒体报道，国家集成电路产业投资基金在投资过程中存在着过度关注国家政策导向和产业规划的问题，忽视了市场的需求和企业的自主创新能力，导致一些企业在市场竞争中难以立足。这表明，政府引导基金在投资决策上存在受政策因素的干扰和过度关注政策导向的问题，导致其对企业创新的支持存在局限性。因此，我们需要在引导基金的投资决策和管理上加强市场化、专业化的运作，促进企业的自主创新能力的发展。

此外，政府引导基金通常会对企业的财务状况、经营管理等方面进行监督和评估。这种评估可能会对企业的经营和决策产生不利影响。如果政府引导基金过于注重企业的财务绩效和回报率，可能会使得企业在创新方面投入不足，限制了企业的创新能力和长期发展。

5 结论与启示

在本文中，我们通过对中国政府引导基金的分析和对相关文献的综述，探讨了政府引导基金对企业创新的影响。我们的研究结果表明，政府引导基金的存在对企业创新具有一定的促进作用，但也存在一定的负面影响，具体而言，政府引导基金存在政府风险投资和代理问题，同时可能抑制企业的创新活动。

为了应对政府引导基金存在的问题，我们提出了以下两点建议：一是要加强政府引导基金的监管和管理，减少政府的干预，避免政府干预和企业独立运营的冲突。二是从公司治理角度出发，加强企业的内部管理，建立完善的创新激励机制，为企业创新提供有力支持。

在中国经济快速发展的背景下，政府引导基金成为了一种重要的政策工具，能够有效促进企业的技术创新和产业升级。然而，政府引导基金的存在也面临着一些挑战和问题，需要加强监管和管理，并从公司治理角度出发，加强企业内部管理和创新激励机制的建设。这不仅有助于优化政府引导基金的投资效益，也有助于推动中国经济持续健康发展。

总之，政府引导基金作为一种新型的政策工具，在促进企业创新和推动产业升级方面发挥了重要作用。通过本文的研究和探讨，我们可以更好地了解政府引导基金的本质和特点，为相关政策的制定和实施提供参考和借鉴。

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