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摘要：近年来，经济下行压力持续显著。包括隐性债务在内的地方政府债务总体规模庞大，地方债务成本过高，付息负担极为沉重。这些问题导致地方政府债务存在极大的潜在风险。为防范和化解地方政府债务风险，本文从“稳预期、防风险”的底线思维出发，聚焦我国地方政府债务风险问题。我国地方政府债务风险演变历经初步形成与风险显现、风险累积、规范发展三个阶段。当前，债务规模逐渐扩张，专项债务余额上升推动总规模增长，且债务余额增速高于地方公共预算收入和政府性基金收入增速，偿债压力增大；隐性债务风险突出，测量难度大且易引发系统性风险；不同地区债务水平差距显著，东北地区、西南地区、西北地区部分省份负债率高，偿债压力沉重。究其成因，主要包括财政体制不合理，地方财权与支出责任不匹配；地方政府 “发展型政府” 角色及 “经营城市” 理念驱使；债务管理机制不完善，债务分配、资金使用及投后管理存在诸多问题。为防范化解地方政府债务风险，建议推进财政体制改革，平衡地方财权与事权；推动地方政府职能转型，从发展型转向服务型；完善政府债务管理体制，严格控制债务发行规模，加强债券项目及投后管理。

关键词：地方政府债务风险；；防范；治理

一、引言

中国社会发展取得的成就显而易见，这与各地方政府在推动社会主义市场经济、改善民生和支持改革等方面的努力密切相关。然而，随着政治和经济体制改革的深入，以及人民群众对幸福和美好生活需求的不断提升，地方政府的财政预算支出也在不断增加。受全球经济下行等因素的影响，地方政府的财政收入出现下降，尤其是土地出让金的收入大幅减少，导致财政收入的增长与预算支出的增长出现不同步的现象。为此，一些地方政府选择通过举债来推动经济发展，以平衡财政收支之间的矛盾。目前，地方债作为逆周期财政政策的重要手段，已成为推动地方经济发展的直接动力。地方债主要用于民生保障、公共设施等关键领域及重大工程项目，这有助于刺激投资和消费需求，增强经济发展的后劲。然而，随着地方债的快速扩张，其潜在风险也在不断增加，地方政府对化解债务风险的需求愈发迫切。根据财政部公布的数据可知，截至2024年末，我国地方政府债务余额47.5万亿元，相较于2018年末，增长了超过两倍。在这样的背景下，国务院对防范和化解地方债务风险进行了新的部署。2025年《政府工作报告》提出要稳妥化解地方政府债务风险。尽管地方政府债务风险整体上相对可控，但债务规模逐步扩大的趋势对我国经济社会的整体发展带来了一定的不和谐因素。因此，如何进一步提升地方政府债务管理水平，有效防范和化解地方政府债务风险，成为地方政府亟需面对和解决的重要问题。

二、我国地方政府债务风险的发展现状

2.1 债务规模逐渐扩张

在当前的财政管理体系中，地方政府债务被纳入严格的限额管理框架。尽管处于限额约束之下，一个不容忽视的现象是，地方政府债务规模增速较快。财政部数据显示，2023 年 1-6 月，全国发行地方政府债券 4.37 万亿元。截至 2023 年 6 月末，全国地方政府债务余额 37.80 万亿元，仍控制在全国人大批准的限额之内，其中一般债务 14.86 万亿元，专项债务 22.94 万亿元。对比 2022 年末数据，全国地方政府债券余额为 35.07 万亿元，其中一般债务余额约 14.40 万亿元、专项债务余额约 20.67 万亿元。可以清晰看出，我国地方政府债务余额规模呈上升趋势，且专项债务余额的上升是导致地方政府债务余额总规模上升的重要因素。从增速角度深入剖析，2022 年 1-6 月全国发行地方政府债券为 5.25 万亿元，而 2023 年 1-6 月同比下降 17%。2022 年 6 月末，全国地方政府债务余额为 34.75 万亿元，2023 年 1-6 月同比增长 8.8%。今年上半年发行地方债券规模有所收缩，主要与去年上半年受疫情影响，地方财政支出激增，导致去年上半年地方债券发行规模基数较高有关。回顾 2021 年 1-6 月，全国发行地方政府债券仅为 3.34 万亿元。尽管今年上半年发行规模下降，但地方政府债券余额总规模增速仍然较快，这进一步凸显了地方政府在偿债能力方面的短板。从历年数据来看，地方政府债务余额增速自 2019 年起就持续高于地方公共预算收入增速和政府性基金收入增速。在近几年地方政府债务余额增速放缓幅度有限的情况下，地方本级一般公共预算收入增速和地方政府性基金本级收入增速却出现较大幅度放缓，甚至在部分时段出现负增长。这种收入增速与债务增速的反向变化，无疑大幅增加了地方政府的偿债压力。

3.2 隐性债务风险突出

目前，我国地方政府的隐性债务规模尚未有官方数据披露。根据国际货币基金组织（IMF）发布的国别报告，截至2023年底，我国地方政府融资平台的债务余额大约为60万亿元，而全口径的政府债务占GDP的比重约为116%。如果将地方政府的隐性债务纳入考虑，地方政府将面临更大的偿债压力，甚至可能出现债务违约，从而引发系统性风险。隐性债务通常指地方政府在法定债务限额之外，通过其他方式所产生的债务。这些方式包括直接或承诺用财政资金偿还，以及违法违规提供各种担保等。地方政府的隐性债务具有隐蔽性和多样化的特点，不仅涵盖了地方一些国有企业和事业单位为地方政府举借的债务，还包括地方政府通过各种投资基金、政府与社会资本合作（即PPP模式）以及政府购买服务等方式所举借的债务。这类债务的测量难度较大，且风险难以控制。目前，尽管我国地方显性债务总体上可控，但隐性债务的风险却日益突出。当前地方债务风险的重点不在显性债务，而在于隐性债务。

2.2 东西债务水平存在较大差距

在我国地方政府债务格局中，不同地区呈现出显著的差异。从债务余额与偿债压力的关联来看，东部地区虽然地方政府债务余额数值相对较高，然而其负债率却处于较低水平，这使得该地区整体偿债压力较小。反观东北地区、西南地区以及西北地区的部分省份，它们的负债率明显偏高，所面临的偿债压力极为沉重。

依据各省份预决算报告所披露的相关数据，在 2022 年，地方政府债务余额位居前列的省份包括广东，其债务余额达到 2.51 万亿元；山东为 2.36 万亿元；江苏是 2.07 万亿元；浙江为 2.02 万亿元；四川有 1.77 万亿元。值得注意的是，这些东部省份在债务余额处于高位的情况下，负债率却普遍较低。以排名前四的广东、山东、江苏、浙江为例，它们的债务余额占 GDP 的比率均未突破 30%。即便如西部大省四川，其负债率也仅仅维持在 31%。与之形成鲜明对比的是，负债率较高的省份主要集中在西南地区、西北地区以及东北地区。例如，青海的债务余额占 GDP 比率高达 84%，贵州更是达到了 62%。吉林的该比率为 55%，甘肃为 54%。此外，作为直辖市的天津，其负债率也居高不下，达到了 53%。根据 Wind 金融终端数据显示，在 2021 年底，宽口径地方政府债务余额排名前五的省份依次为江苏、浙江、山东、广东、四川。而在负债率方面，超过 60% 的省份有青海，其比率为 93%；贵州达到 77%；天津同样为 77%；甘肃是 65%；吉林为 62%；新疆也达到了 64%。这些数据清晰地表明，青海、贵州、天津、甘肃、吉林、新疆等地区的地方政府债务风险较为突出，必须引起高度重视。

三、我国地方政府债务风险的成因

3.1 财政体制不合理

从中央与地方的财税关系来看，自分税制改革以来，地方政府的财权与支出责任之间的不匹配成为其举债的结构性原因。1994年实施的分税制改革奠定了当前中央与地方财税框架的基本格局，虽然中央的宏观调控能力得到了显著增强，但也导致了地方政府在财权和事权上的不协调。2002年，中央政府推出了《所得税分享方案》，将原本属于地方政府的企业所得税和个人所得税转变为共享税，并规定中央政府所得的税收分享部分全部用于地区转移支付，这进一步减少了地方政府的直接税源。有研究表明，中央政府掌握了50%的国家预算收入，但其支出比重仅为15%。除了转移支付，地方政府的债务成为弥补财力与支出责任缺口的重要手段。当转移支付无法填补财政缺口时，地方政府只能通过举债融资来解决。此外，各省的制度环境差异会导致转移支付对地方财政缺口产生明显的阈值效应，较低的制度环境会使地方财政缺口显著扩大。

3.2 地方政府职能驱使

从地方政府的角度来看，中国地方政府的“发展型政府”角色以及“经营城市”的理念增强了其举债的动机。作为“发展型政府”，地方政府不仅为经济发展创造制度环境，还积极参与地方经济的实际运作，既充当“裁判员”，又扮演“运动员”。在经营模式上，地方政府通过出让土地获取出让金，而为了提升土地出让价格，政府需要通过举债进行基础设施建设，土地则作为抵押担保，确保政府能够顺利融资。土地基础设施建设中，一部分是用于工业用地，以吸引投资和推动经济增长；另一部分是商业用地，这类土地的收益较高，用于为地方财政和经济循环筹集资金。土地、基础设施和房地产三者之间形成了一个有机循环，而债务在其中起着重要的杠杆作用。在区域竞争和政绩考核的影响下，地方政府希望通过举债不断扩大投资，实施大型项目，加快土地流转效率，从而导致地方债务规模的持续扩大。

3.3债务管理机制有待完善

各地方的发展依赖于基础设施投资来推动经济增长，然而地方项目建设所需的资金缺口日益扩大。与此同时，中央财政对地方财政的转移支付支持相对有限，导致地方政府普遍通过大幅度举债来进行建设，已成为新经济常态。数据显示，2019年全国地方政府债务总额为213072亿元，到2023年已上升至421674.3亿元，短短四年间债务总额增加了208602.3亿元，几乎翻了一番。在债务分配机制方面，目前的债务风险管控政策尚不完善，尤其是对高风险地区的举债控制措施不足，导致地方政府债务规模不断扩大，债务风险持续积累。在债券资金的使用管理上，缺乏统一和明确的规范性指导文件，导致在政府债券规模不断增长的同时，债券资金的使用规范性问题、资金滞留或被地方政府挤占挪用等现象日益突出。此外，在债券项目的投后管理方面，关于专项债券项目收入征缴、项目收益及资产处置收入的归集管理，以及项目投后绩效的跟踪监测和评价等相关规范措施仍在初步制定和完善中。这些问题都给地方政府债券的监管带来了相当大的挑战。

四、防范化解地方政府债务风险的建议

4.1 推进财政体制改革

调整中央与地方之间的税收分配和支出责任，以实现地方政府财权与事权的平衡。为从制度层面解决地方政府债务上升的结构性问题，需要协调地方政府的财政事权与支出责任。可以采取的措施包括拓宽地方财政来源以及将部分事权上收至中央政府。在拓宽地方财政来源方面，建议在确保中央财政收入占全国财政收入比例稳定的前提下，合理提高增值税、所得税等税种的地方分享比例，并将部分消费税纳入地方共享范围。同时，稳步推进房产税、遗产税等税制改革，以减轻减税降费对地方财政的压力，探索中央财政对地方减税降费的补偿机制，以便更好地匹配地方财政能力与支出责任。

4.2 推动地方政府职能转型

推动地方政府角色的转型，以更好地发挥其服务职能。实现地方政府从发展型向服务型的转变，调整其职责和职能，是解决地方政府举债投资问题的根本之策。关键在于减少地方政府对经济发展各环节的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时增强政府在宏观调控、市场监管、规则制定和营商环境优化等方面的职能。一方面，推动工业用地市场化配置改革，促进城市投融资平台向经营性国企转型，将“卖地”收入转变为资产经营和房产租赁，从而减少对土地财政的依赖。另一方面，减少对经济活动的直接干预，例如在制造业投资和旅游资源开发等领域，政府应降低通过举债进行直接投资和抵押担保的行为，特别要避免“地方政府公司化”的倾向，让市场主体在这些领域发挥主导作用。同时，强调和加强政府的社会管理和公共服务职能，实施政府权责清单制度，推动地方政府向“公共服务型经济促进政府”转型。

4.3 完善政府债务管理体制

债务管理在化解地方政府债务风险过程中发挥重要作用。首先，要严格控制债务发行规模，并加强对高风险地区债务的管理与管控。提升债务发行的财政预测能力和评估水平，兼顾经济增长与风险防范的需求，量入为出，适度举债。严格执行政府投资建设项目的前期审批制度，充分考虑项目建设的实际需求和地方的偿债压力，严禁超出财力范围进行项目建设，并控制政府债券的申请额度。其次，加强债券项目的管理，提升地方政府对债务的动态监管能力。提高项目的精准规划和入库能力，夯实前期工作，严格筛选项目，重点支持成熟、优质且收益稳定的项目。制定专项债券资金使用管理细则，明确资金使用范围，指导项目单位合法合规地使用债券资金，加强对债券资金使用的绩效评估，提高资金使用效益，充分发挥债券资金在扩大有效投资和推动经济社会发展中的积极作用。最后，加强债券投后管理，完善穿透式监测和监管机制。强化专项债券项目的运营管理，努力提高项目的运营效率和收入水平，建立健全专项债券项目的财务收支核算体系。

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