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摘要：我国重度残疾人照护主体主要是家庭，重度残疾人的家庭照护需求主要有经济保障需求、生活照料需求、情感照料需求和法律援助需求。从需求溢出的视角出发，当家庭的照护能力无法满足需求导致需求溢出时，需要政府这一权力组织按功能路径嵌入。然而政府的公共资源和公共政策支持能力是有限的，需要资源合理分配以实现公共效益的最大化。本文通过经济状况、家庭照料能力、就业水平、社会保险参与情况、家庭结构状况五个维度对重度残疾人家庭照护溢出需求进行识别和排序，探讨如何将政策支持瞄准最需要最紧迫的重度残疾人家庭。

关键词：需求溢出理论；重度残疾人；家庭照护；社会救助

一、引言

2021年十三届全国人大四次会议，国家发改委决定修改《“十四五”规划和2035年远景目标纲要（草案））》，增加“开展重度残疾人托养照护服务”，这表明政府把解决重度残疾人照护中的问题加入了政府工作议程[1]。2024年3月5日，李强总理在十四届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告中提出要完善重度残疾人托养照护政策。重度残疾人合法权益保障和照护问题是国家和社会持续关注的热点。

根据2010年中国第六次全国人口普查数据及第二次全国残疾人抽样调查数据，我国各类残疾人总数为8502万（未含港澳台地区），占全国总人口的6.34%，也就是说我国平均16个人中就有一个残疾人。全国有残疾人的家庭共7050万户，占全国家庭总户数的19.98%[2]。在各类残疾人中，重度残疾为2518万人。这些统计数据已从2010年沿用至今，时至2024年，我国重度残疾人的总数量远不止此。

二、重度残疾人家庭照护需求溢出识别及排序

根据传宗人理性理论，个人需求的价值分为人道需求、适度需求和奢侈需求三个层级。人道需求，就是指人要生存且得到做人基本尊重的需求，奢侈需求顾名思义就是超出生存之外的过度需求，适度需求是介于二者之间。在这三种需求之中，人道需求是最基本的生存需求，其价值排序优于适度需求；奢侈需求是一种过度需求，因此适度需求的价值排序优于奢侈需求。公共管理的资源配置之道在于优先满足和保障人道需求，在此基础上再尽量去满足适度需求和奢侈需求[3]。在这一前提下，政府对重度残疾人家庭照护的政策支持最直接、最迫切的目标是满足重度残疾人家庭照护中的人道需求。不同层级的家庭有不同的需求，处于同一层级的不同的家庭也有不同的需求，因此需要对重度残疾人家庭照护需求溢出进行识别，精准识别不同家庭的照护溢出需求，并对这些需求进行排序，筛选出最迫切需要满足人道需求的家庭。

（一）经济状况分析

将残疾人家庭人均年收入从低到高，按20%的比例将家庭收入分为五个组别——低收入组、中等偏下收入组、中间收入组、中间偏上收入组、高收入组[4]。低收入组人均年收入仅为7258.2元，高收入组人均年收入为51058.3元。分城乡来看，城镇残疾人家庭中，低收入组人均年收入仅为7557.3元，高收入组人均年收入为53273.4元。农村残疾人家庭中，低收入组人均年收入仅为7347.2元，高收入组人均年收入为49736.7元[5]。如果按照我国2019年贫困标准（2995元/年·人）进行参照的话，则还有一部分重度残疾人家庭生活在贫困线标准以下，其中农村重度残疾人家庭占大多数。

除去个人劳动所得的收入，国家补贴这部分劳动外所得也是重度残疾人家庭经济的一部分。数据显示，获得过补贴的7431人中，人均社会救济和政策性生活补贴为6036.1元。其中城镇共2353人获得补贴，人均为6876.5元；农村共5078人获得补贴，人均为5646.7元[6]。

（二）家庭照料能力分析

决定重度残疾人照护能力的主要方面是家庭照护者的综合素质。家庭照护者的综合素质包括身体素质和精神素质[7]。重度残疾人的照料是一项枯燥繁重的工作，照护时间长、体力劳动多、接受的负面情绪较多，对家庭照护者的身体和心理都是双重的挑战。重度残疾人的日常生活维持细致而繁杂，且多数重度残疾人家庭照护者为女性，女性在力气和精力上存在着一定的生理弱势，长期繁重的照料工作会让大多数照护者精疲力尽，许多照护者有着不同程度的肢体损伤，比如腰间盘突出等等，年龄较大的家庭照护者面对这种高强度的照护工作更是脆弱，容易血压升高。同时家庭照护者是和重度残疾人接触最多的人，是重度残疾人最直接的倾诉对象，照护者往往要接受来自重度残疾人的负面压抑情绪，甚至会成为重度残疾人暴躁情绪的承受者，长期在这种环境下，照护者也容易精神不振和心理压抑。

（三）就业水平分析

2022年我国残疾人就业合计9055417人，其中按比例就业的为866580人，集中就业的有259613人，个体就业的641280人，公益性岗位就业的179289人，辅助性就业的有151636人，灵活就业的有2656438人，从事农村种养加的为4300581人。2022年我国残疾人总人数不少于8502万，也就是仅有11%的残疾人参与了就业，其中重度残疾人参与就业的便少之又少。即便是已经列入就业范围的残疾人，占比高达77.18%的灵活就业和从事农业种养加人群也大多存在收入微薄和岗位不稳定的问题。另外，在按比例就业的86.7万人中，有相当一部分是靠残疾证挂靠实现的“假就业”。由于部分企业对残疾人的固有歧视和偏见，导致他们宁愿交残保金也不接受残疾人。

（四）社会保险参保情况分析

社会保险对残疾人人群尤其是重度残疾人人群具有较为重要的意义[8]。首先，社会保险为重度残疾人提供了基本的生活保障。由于身体或精神上的障碍，重度残疾人往往难以获得正常的工作机会，导致他们的经济来源受限，生活面临严重挑战。社会保险中的养老保险、医疗保险和失业保险等项目，为他们在失业、疾病或年老时提供了必要的经济支持，有助于维持他们的基本生活。其次，社会保险有助于促进重度残疾人的社会融合。社会保险政策不仅为残疾人提供物质上的帮助，还通过职业培训、就业指导等就业援助政策，帮助他们找到工作，提高社会参与度。这有助于减少残疾人与社会的隔离感，让他们能够更好地融入社会，享受与他人平等的权利和机会。

此外，社会保险为重度残疾人提供了法律保障。国家通过制定和实施相关法律和政策，确保残疾人享有平等的权利和机会，并保护他们不受歧视和侵害。我国2022年全国残疾居民参加城乡社会保险的共2761.7万人，其中享受养老保金的有1209.3万人，其中重度残疾人仅有531.8万人。60周岁以下的参保残疾人有1552.5万人，其中重度残疾人有714.9万人。根据数据可知，还有相当大一部分的重度残疾人没有社会保险，其对社会风险的敏感性较强而抵御风险的能力较弱。

（五）“溢出需求”排序

根据对重度残疾人家庭的经济状况、家庭照料能力、就业水平、社会保险参保情况、家庭结构状况五个维度的分析[9]，将重度残疾人家庭进行分类。首先根据家庭的经济条件，识别出家庭年人均总收入低于贫困标准线标准的重度残疾人家庭，这批低于贫困线的重度残疾人家庭还可能存在没有社会保险的情况，需要引起政府的高度和持续关注，为这部分极弱势群体提供兜底保障十分有必要。其次根据家庭照料能力是否足以满足重度残疾人的照护需求，即家庭照护者的照料能力和重度残疾人的需要是否可以达到一定的饱和，根据家庭照护者表现出的“基本没有压力地完成每天的照护工作”、“力不从心”和“不情愿”来细分为三类照料能力等级，即有基本的照料能力、缺少照料能力和几乎没有照料能力。另外，根据重度残疾人及家庭照护者的就业情况，可以细分为“两者均就业”、“一人就业一人未就业”、“两人均未就业”三类。最后根据家庭结构已有的类型，总体上分为一户多残和依老养残两大类，属于该两大类的级别靠前，称为特殊家庭结构。将上述分类进行综合，可以将家庭照护溢出部分从高到低依此分为六级，具体见图1所示。

三、完善重度残疾人家庭照护支持政策的建议

（一）按照重度残疾人家庭类型实行分级补贴

我国目前对重度残疾人实行的主要补贴政策是“残疾人两项补贴制度”。2016年我国全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度[10]，该项政策是按残疾人伤残等级为标准来进行补助，然而现实中残疾人所处家庭的模式复杂多样，有多重重度残疾人家庭、老年期重度残疾人家庭及老养残家庭、一户多残家庭、离异独居家庭、留守独居家庭等，需要按照重度残疾人所在家庭结构再进一步进行细分，划分标准的精细化可以满足更加多样化的需求，使补助更有人性关怀和社会温度。

（二）以立法形式确立家庭为直接支持的对象

需要建立一个以家庭为中心的重度残疾人家庭支持政策体系，这个体系不仅要回应重度残疾人的需求，还需要回应受残疾影响的家庭成员的需求，通过立法的形式明确规定为照护者提供优待和补贴[11]，确定以重度残疾人家庭为直接受益对象，不仅为重度残疾人本人提供两项补贴，同时也为重度残疾人家庭也提供两项补贴。第一项为残疾人家庭津贴，根据重度残疾人家庭的类型、层次、残疾人数量为衡量标准，为残疾人家庭提供每月500-2000的补贴，这些补贴用于照护重度残疾人的各种特殊刚性支出。第二项为重度残疾人家庭照护者补贴，即为重度残疾人的家庭照理者提供每个月2000-5000的补贴，补贴金额根据照理重度残疾人的数量为准。该补贴直接打入该家庭照护者的账户，家庭照顾者通常是残疾人的主要支持者，他们承担了大量的照护工作，但往往因为缺乏经济回报而面临巨大的经济压力。通过直接将资金打入家庭照顾者的账户，政府可以认可其付出的努力和劳动价值，这不仅是对家庭照顾者的一种精神支持，也是对其经济贡献的实质性认可。

（三）大力发展家庭支持服务

以家庭为服务对象，以满足家庭需求为目的，向家庭提供各类劳务服务，以此来为重度残疾人家庭和重度残疾人照护者提供喘息时间。动员社会力量参与筹资，通过动员社会力量参与筹资，可以扩大资金来源，增加对重度残疾人家庭的支持力度。由于每个重度残疾人家庭的情况都不尽相同，因此需要根据他们的具体需求来制定个性化的服务方案，社会上主体众多，提供的资源种类也不尽相同，能够在一定程度上为重度残疾人家庭提供多元化、个性化的家庭照护支持服务[12]。同时通过试点将家庭支持服务与社区服务结合起来，建立官方运营的残疾人家庭支持服务资源中心。此外，我们还可以利用科技手段来提升家庭支持服务的效率和质量。例如，通过开发家庭照护服务APP或平台，我们可以为残疾人家庭提供更加便捷、高效的服务预约、信息查询等功能。

（四）构建重度残疾人家庭照护者评价体系

通过对家庭照护者进行多维度评估，可以让重度残疾人的家庭照护者获得关注和认可，让社会关注和了解到重度残疾人家庭照护者的劳动价值和现实境况，从而进一步提高家庭照护者的社会地位。充分发挥网络媒体的作用，对典型正向的家庭照护重度残疾人的感人事迹进行报道和宣传[13]，呼吁社会认同重度残疾人家庭照护者的社会价值，号召社会在关心重度残疾人的同时也关心他们背后的家庭照护者。例如通过评选“残疾人家庭照护模范家庭”、“残疾人家庭照护模范先锋”等荣誉称号来提升家庭照护者的获得感和荣誉感，根据评选的等级分别发放相应等级的奖金。同时可以把照护重度残疾人的行为纳入公民个人诚信评级，以此来提高家庭照护者的社会地位[14]。

参考文献

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武汉工程大学研究生教育创新基金项目：需求溢出视角下重度残疾人家庭照护支持政策研究（NO：CX2024130）