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摘要：本文聚焦于“各行业主管部门需加速构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标及标准体系”的要求，探讨了公立医院地方专项政府债券项目在绩效评价过程中遇到的挑战，包括项目建设周期跨越多年与财政绩效年度评估之间的矛盾、项目前期绩效评价指标设计过于复杂的问题、绩效目标和行业绩效指标设定以及各部门间协调评价的难题。本文旨在优化公立医院地方政府债券项目的绩效指标框架，特别强调增加管理类指标，以解决上述问题并提升整体绩效管理水平。提出了优化公立医院地方政府债券项目绩效指标的框架，重点是增加管理类指标，并明确了管理类指标设置，从专项债券管理、资产管理监督、信息管理、财务、采购和管理情况等方面提出了绩效指标优化方案。

关键字：公立医院 地方专项政府债券 绩效指标

一、构建公立医院地方专项政府债券项目的绩效指标体系的重要意义

2018年9月1日发布的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》强调了健全预算绩效标准体系的重要性，要求各级财政部门构建结合定量与定性的通用绩效指标框架。各行业主管部门应加快建立分行业、分领域、分层次的核心绩效指标及标准体系，确保其科学合理、细化量化、可比可测、动态调整和共建共享。依据《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），绩效指标框架需紧密贴合评价对象设计，全面反映项目决策、资金管理和使用、产出及效益，并优先选取最具代表性和直接体现项目效果的核心指标，保证指标定义明确具体且数据易于获取；同类项目的绩效评价指标和标准应保持一致以利于比较。此外，《地方政府债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）提出了对政府债券项目资金进行全生命周期管理的要求，旨在强化从发行到偿还全过程的绩效管理，确保资金使用的效率和效果。“举债必问效、无效必问责”，注重融资收益平衡与偿债风险，将绩效管理结果作为分配政府债券额度的重要依据。

因此，如何实现科学合理并等动态调整的绩效指标框架，是地方政府债券资金绩效管理的重要问题。本文通过对卫生健康行业地方政府债券建设项目的绩效评价标准体系进行研究并提出核心指标设置及标准体系。

二、公立医院地方专项政府债券项目绩效指标体系及评价中存在的问题

通过对新疆维吾尔自治区的卫生健康行政部门、医疗机构的相关基础数据，以及专家访谈等形式，分析目前地方专项政府债券项目绩效指标及评价标准存在的问题。

（一）项目建设的跨年度性与财政绩效评价的年度性问题

地方政府专项债券项目的建设与运营周期通常超过两年，然而，在卫生健康行业，政府债券的期限最长可以达到三十年。因此需要把全生命周期周期评价和年度评价相结合。部分绩效评价指标体系在建立后长期未进行修订和完善，无法适应医疗行业快速发展和变化的需求；政策变化响应滞后：政府对医疗行业的政策导向不断调整，如医疗改革、医保政策变化等，但现有指标体系往往未能及时反映这些政策变化；医院发展策略调整受限：公立医院在发展过程中可能面临新的挑战和机遇，需要及时调整发展策略，但现有绩效评价指标体系缺乏灵活性和前瞻性。

公立医院的项目具有多样性和复杂性，不同医院、不同项目的特点和需求各异，且现有的指标体系往往更注重短期效果，如项目实施的即时效益和财政收支的平衡等，而公立医院的可持续发展需要长期视角的考量，包括医疗服务的连续性、人才培养和科研创新等长期投资的回报，单一的绩效评价指标体系难以适应这种多样性，无法充分反映各个项目的独特性和实际效果。公立医院的内部管理效率直接影响到医院的运营成本和服务质量，而现有的指标体系很少触及医院内部管理流程、成本控制和资源配置等方面。

（二）项目事前绩效评价指标设计繁杂问题

因项目立项涉及发改部门审批，投资又涉及环保、土地、规划等诸多部门的审批。部分项目在立项时，为了吸引投资，人为提高项目定价，导致收益测算结果偏高；公立医院专项债券投资项目多具有公益性，其收益往往不如商业项目可观，但部分地方政府在评估时未充分考虑这一特性。虚高的收益测算导致公益性公共服务价格偏高，增加了社会成本。

指标数据获取难。数据的分散性与复杂性：公立医院的数据分散在多个部门，如财务部门、医疗部门、科研部门等，每个部门的数据系统可能存在差异，导致数据整合难度大；信息化水平差异：不同公立医院的信息化水平参差不齐，部分医院信息系统建设落后，数据收集和整理的效率低下；数据共享障碍：由于隐私保护、信息安全和部门利益等因素，不同部门和机构之间的数据共享和交换机制不完善，形成数据孤岛现象，难以形成统一的数据平台。

（三）绩效目标、行业绩效指标的设置与部门之间的配合评价问

题

公立医院专项债绩效不仅体现在可以量化的财政和医疗服务指标上，还包括许多非量化的方面，如医院影响力、医院文化、患者体验评价、员工满意度等。在公立医院领域，地方政府专项债券的绩效评价指标体系往往只集中于财政健康、医疗服务提升和社会效益等几个核心指标，忽视了其他非量化指标，这些非量化指标对于医院的长期发展和综合竞争力同样至关重要。

公立医院的项目具有多样性和复杂性，不同医院、不同项目的特点和需求各异，且现有的指标体系往往更注重短期效果，如项目实施的即时效益和财政收支的平衡等，而公立医院的可持续发展需要长期视角的考量，包括医疗服务的连续性、人才培养和科研创新等长期投资的回报，单一的绩效评价指标体系难以适应这种多样性，无法充分反映各个项目的独特性和实际效果。公立医院的内部管理效率直接影响到医院的运营成本和服务质量，而现有的指标体系很少触及医院内部管理流程、成本控制和资源配置等方面。且患者满意度和员工满意度是衡量医院绩效的重要指标，但现有的评价体系缺乏直接从患者和员工那里获取反馈的机制，这种反馈对于识别服务中的不足和改进管理具有不可替代的作用。

谁申请资金、谁设置绩效目标，绩效目标设置是否合理准确，直接关系到评价效果。公立医院的数据分散在多个部门，如财务部门、医疗部门、科研部门等，每个部门的数据系统可能存在差异，导致数据整合难度大；信息化水平差异：不同公立医院的信息化水平参差不齐，部分医院信息系统建设落后，数据收集和整理的效率低下；数据共享障碍：由于隐私保护、信息安全和部门利益等因素，不同部门和机构之间的数据共享和交换机制不完善，形成数据孤岛现象，难以形成统一的数据平台。

三、公立医院地方专项政府债券项目绩效指标优化

（一）优化公立医院地方政府债券项目绩效指标框架

在公立医院专项债券资金的绩效管理中，绩效目标占据核心位置，原则上一旦设定绩效目标，就不应随意改动。针对绩效评价体系中存在的问题可增加设置项目进度指标，在管理类指标中特别要关注指标维度单一及管理薄弱等问题建立管理类指标的重点在于债券资金的运用。鉴于专项债券资金的特殊性质，其管理面临诸多挑战。资金浪费和闲置是使用专项债券资金时导致绩效低下的主要因素。因此，有效管理这些资金，避免浪费和闲置，对于提高专项债券的整体绩效至关重要。

1.在项目决策类指标中需要重点设置的指标

项目的重要性、紧迫性：是否有必要使用政府债券资金（5年及年度规划、党委政府重点项目、当地亟需的经济社会发展项目）；

项目的合规性：需考察其是否为具有一定收益的公益性项目（需要注意与一般债券的区别），能否确保项目融资与预期收益相匹配，以及是否存在项目包装的问题。这意在确认项目的真实性和可行性，保证其既符合公益性质，又能实现资金的有效利用，避免通过不实的项目申报来获取资金。

2.在过程类指标中需要设置管理类的指标

预算执行率，需重点关注是否存在资金等待项目、资金闲置等问题（建设单位）；预算调整率：重点关注是否存在项目储备不足的问题；制度建设状况，关注是否具有本地区专门的政府债券管理制度；

3.产出类的指标设置

产出数量、质量指标能够充分体现卫生行业特色；指标设置能够兼顾数据的可获得性及成本；产出数量、质量指标能够准确计量。

4.绩效类指标设置

经济效益指标，要能体现项目还本付息的能力；社会效益指标反映项目建设的侧重点；

5.公众满意度类指标设置

注意调查问卷的实际代表性；调查对象的直接性；满意度的真实性；

6.项目的可持续类指标设施需要注意项目可持续的必要性和资金的可持续性。

为了提高专项债券工作的效率和效果，需要建立一个联动协调机制。以前，这样的工作主要是财务科牵头，其他的有关科室协助配合。地方政府要牵头成立专项债券管理领导小组，明确各成员单位及其职责分工，随着“资金跟着项目走”的理念深入人心。在项目的不同阶段加强各部门间的协调合作，确保资金的安全与有效使用。具体地说，发改部门在申报阶段，审核的力度要加大；在评审过程中，根据要求督促债券发行方完善有关资料，需要积极与上级财政、发改部门进行沟通；财政、发改、行业主管部门在项目实施过程中，对项目建设单位在推进工程进度、管理资产收益等方面进行联合指导；在绩效评估阶段，为促进整体绩效管理水平的提升，财政部门将设定绩效指标框架，并将绩效评估结果与债券额度分配挂钩。通过这种协同合作机制，可以更好地实现专项债券项目的预期目标和效益。

（一）管理类绩效指标

针对绩效评价体系中存在的问题可增加设置项目进度指标，在管理类指标中特别要关注指标维度单一及管理薄弱等问题。建立管理类指标的核心在于专项债券资金的运用。考虑到专项债券资金的独特属性，其管理面临多重挑战。在使用这类资金时，资金浪费和闲置是造成绩效低下的关键因素。因此，有效管理和监督这些资金的使用，避免不必要的浪费和长期闲置，对于提升专项债券项目的整体绩效至关重要。这要求在项目规划与执行过程中采取严格的资金管理措施，并确保资金能够高效、恰当地用于预定用途。在管理类指标中可以分为以下几个模块：专项债券管理、资产管理监督、专项债券项目信息管理、其他财务采购和管理情况。三级指标可围绕以上四个模块多维度考虑设置绩效目标，全方面覆盖专项债券的管理方面。从而提高公立医院专项债券策划的精确度，促进整体目标的实现。具体的设置情况如下表所示：

（二）绩效指标标准

绩效指标值通常通过绝对值和相对值的形式来表达，其设定主要依据或参考以下几类标准：计划标准、行业标准、历史标准，或是财政部和业务主管部门认可的其他标准。首先，计划标准可以根据不同的计划层级进一步细分为国家级、省级和部门级的标准或要求，例如党中央和国务院文件、省委和省政府文件、市委和市政府文件、政府工作报告、各类规划方案、部门正式发布的文件以及相关会议纪要中提到的具体计划或考核要求等。其次，行业标准涵盖了国际、国家及省级层面的相关标准，适用于涉及工艺和技术等方面的指标设定。再者，历史标准可以通过参考过去三年的绩效指标平均值、上一年度的数据或历史上的极值来进行设定。此外，预算支出标准主要用于成本指标的确立，目标值不应超出规定的预算支出界限。最后，还可以考虑其他参考数值或类似项目的情况作为补充标准。通过综合运用这些标准，可以确保绩效指标既科学合理又切实可行。

管理类指标的标准，通常依据国家财经法律法规，包括预算相关法律法规、资产管理相关法律法规、政府采购相关法律法规、合同管理相关法律法规、内部控制相关制度等；以及公立医院内部管理制度，作为绩效标准。

公立医院作为事业单位中使用地方政府专项债券的重要板块，基于其行业的特殊性，在传统成本指标、产出指标、效益指标、满意度指标基础上，通过优化公立医院地方政府债券项目绩效指标框架，重点增加管理类绩效指标，对公立医院地方政府专项债券绩效指标体系进行优化，能有效盘活卫生健康行业资产，提升政府专项债券资金配置效率。

参考文献：

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【基金课题】广东省卫生经济学会课题《公立医院地方政府专项债券项目的绩效指标及标准体系建设探讨》，编号：2023- WJMF-34

作者简介：邓柯，女，汉族，（1981.11），四川眉山人，硕士，新疆医科大学附属肿瘤医院 ，高级会计师，研究方向：财务管理