摘要：随着国土空间规划体系的不断完善，“三区三线”划定作为关键环节，对国土空间开发保护格局的构建具有深远影响。本文旨在深入剖析“三区三线”划定与国土空间规划的耦合关系，探讨当前实施过程中存在的问题，并基于此探索切实可行的实施路径，以期为科学推进国土空间规划实施、促进区域可持续发展提供理论支持与实践参考，助力国土空间治理体系和治理能力现代化。

关键词：“三区三线”；国土空间规划；实施路径

引言

在国土空间规划体系构建的大背景下，“三区三线”划定成为优化国土空间布局、协调区域发展与保护的关键举措。当前，我国正处于国土空间规划全面实施的重要阶段，准确把握“三区三线”划定与规划实施的内在联系，对于推动国土空间资源的科学配置和高效利用具有重要意义。

1“三区三线”划定的内涵与国土空间规划的耦合关系

“三区三线”划定是国土空间规划的核心基础工作，其内涵与规划体系存在深层耦合关系。“三区”指生态保护区、农业生产区和城镇建设区，“三线”为生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界，二者通过空间边界的精准划定，构建起国土空间开发保护的底线框架[1]。从耦合逻辑看，“三区三线”是国土空间规划战略目标的空间转译工具——将生态安全、粮食安全、城乡发展等宏观诉求转化为可操作的空间边界，为规划编制提供刚性约束；同时，国土空间规划通过资源要素配置、用途管制规则等机制，保障“三区三线”的实施效能，二者形成“目标—手段—实施”的闭环体系[2]。这种耦合关系既体现为“三区三线”对规划空间布局的引导作用，也反映在规划政策对边界管控的支撑作用上，共同服务于国土空间的可持续发展，推动生态保护、农业生产与城镇建设的协同共进。

2 当前“三区三线”划定与国土空间规划实施中存在的问题

当前“三区三线”划定与国土空间规划实施中存在多维度问题。在制度层面，相关法律法规尚未形成完整体系，“三区三线”的刚性约束缺乏明确法律支撑，导致地方执行时标准不一、调整随意性较大。技术层面，多部门数据存在坐标系统不统一、数据格式碎片化等问题，生态环境、自然资源、城乡建设等领域的空间信息难以实时共享，影响边界划定的精准性与规划实施的动态监管[3]。规划体系层面，“多规合一”进程中土地利用规划、城乡规划、生态保护规划等仍存在矛盾冲突，部分区域“三区三线”与专项规划空间布局脱节，导致管控要求难以落地。实施机制层面，统一的划定标准未能充分考虑区域差异性，东部城镇化地区与西部生态脆弱区在开发强度、保护要求上缺乏针对性策略，加之公众参与渠道有限，社会协同治理机制不健全，进一步制约了规划实施的效能。

3 基于“三区三线”划定的国土空间规划实施路径探索

3.1 完善法规制度，强化“三区三线”刚性约束

为强化“三区三线”对国土空间规划的刚性约束，需从法规制度层面构建全链条管控体系。首先应推动《国土空间规划法》等专项立法进程，明确“三区三线”的法律地位、划定标准及调整程序，将生态保护红线、永久基本农田保护红线等核心边界纳入法律禁止性条款，杜绝地方随意突破边界的行为[4]。其次，建立“刚性管控 + 弹性引导”的差异化制度框架：对生态保护红线和永久基本农田实行严格保护，明确禁止性开发清单；对城镇开发边界则预留不超过 5% 的弹性空间，允许因重大民生工程、产业升级项目进行动态调整，但需建立“边界调整—资源补偿—生态评估”的联动机制。同时，完善跨部门协同执法制度，将“三区三线”管控要求纳入自然资源督察、生态环境审计等监督体系，对违规占用边界的行为建立责任追溯与惩戒机制，确保规划实施的权威性与严肃性。

3.2 构建统一的空间信息平台，提升数据支撑能力

构建统一的空间信息平台是提升“三区三线”划定与国土空间规划数据支撑能力的核心路径。需以自然资源部“一张图”为基础，整合生态环境、住建、农业农村等部门的空间数据，统一采用 2000 国家大地坐标系和 1985 国家高程基准，消除坐标系统差异导致的数据壁垒[5]。借助大数据、GIS、BIM等技术，搭建集数据采集、处理、分析、应用于一体的智慧规划平台，实现卫星遥感监测、国土调查、规划审批等数据的实时互通与动态更新。同时，建立跨部门数据共享机制，明确生态保护红线监测数据、永久基本农田监管数据、城镇开发边界实施数据的交互规则，通过数据中台实现多源信息的协同分析，为“三区三线”的精准划定、冲突识别及规划动态调整提供科学支撑，推动国土空间治理从经验决策向数据驱动转型。

3.3 推进“多规合一”下的规划体系重构

推进“多规合一”下的规划体系重构，需以“三区三线”为空间底线统领各类规划协同。首先确立国土空间总体规划的法定主导地位，将生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界作为强制性内容，要求专项规划（如交通、水利、产业规划）与详细规划在空间布局上与之严格衔接。建立“总体规划—详细规划—专项规划”三级体系：总体规划侧重战略引领与底线管控，详细规划细化空间用途与建设指标，专项规划聚焦特定领域的空间需求，三者通过“三区三线”形成逻辑闭环。针对土地利用规划、城乡规划等既有冲突，建立“底线优先、冲突协商”机制——涉及生态保护红线的矛盾直接以保护为准，涉及开发边界的冲突通过资源置换、指标统筹等方式协调，同步清理与“三区三线”管控要求不符的规划条款，确保规划体系的统一性与权威性。

3.4 建立差异化实施机制，实现分类指导与精准施策

建立差异化实施机制需立足区域资源禀赋与发展定位，实施分类指导与精准施策。对生态敏感区，如自然保护区、水源涵养地，严格守护生态保护红线，禁止各类开发建设活动，以生态修复与保护为核心目标；农业主产区则坚守永久基本农田红线，严控非农建设占用，推动高标准农田建设与生态农业融合发展；城镇化重点区域合理划定城镇开发边界，引导紧凑集约开发，预留产业升级空间。同时，根据东中西部发展差异，在开发强度、生态补偿标准、耕地保护考核等方面制定差异化政策，避免“一刀切”管理，实现生态保护、粮食安全与城镇发展的精准平衡。

3.5 强化公众参与与协同治理，提升实施效能

强化公众参与与协同治理是提升“三区三线”实施效能的关键路径。需建立全流程参与机制：规划编制阶段通过听证会、公示栏等渠道公开“三区三线”划定方案，收集公众对生态保护、农田布局、城镇发展的意见；实施阶段利用政务APP、小程序搭建动态反馈平台，鼓励公众监督边界内的违规建设行为；调整阶段引入第三方评估与公众投票机制，确保边界优化符合公共利益。同时，构建政府、企业、社会组织、公众的协同治理网络，推动NGO参与生态红线巡查、企业落实耕地保护责任、社区参与开发边界内的项目监督，形成多元主体共治的实施格局，增强规划的社会认同与执行效能。

结语

“三区三线”划定与国土空间规划的耦合是国土空间治理的重要课题。通过完善法规制度、构建空间信息平台、推进“多规合一”、建立差异化实施机制以及强化公众参与等路径，能够有效提升国土空间规划的实施效能。这不仅有助于优化国土空间开发保护格局，还能为区域可持续发展提供坚实的保障，推动国土空间治理体系和治理能力现代化进程。

参考文献

[1]陈明炳.基于“三区三线”划定的国土空间规划对生态保护与经济发展的协调路径研究[J].住宅与房地产,2024,(36):45-48.

[2]冉 艺. 国 土空 间规 划 中的 “ 三 区三 线 ” 划 定方 法研 究[J]. 工 程技 术研究,2024,9(13):204-206.

[3]刘翠燕.县级国土空间规划“三线”划定的实践研究[D].深圳大学,2023.

[4]孙中原,孙成苗,展昀,等.国土空间规划体系下“三生空间”与“三区三线”划定及功能定位研究[J].自然资源情报,2023,(12):26-30.

[5]韩昀浩.国土空间规划制度研究[D].辽宁大学,2023.