摘要：在推进僵尸企业出清过程中，资产处置难、人员安置难、债务化解难等问题尤为突出。尤其是缺乏明确的认定标准和退出机制，导致处置程序滞后。同时，职工安置渠道狭窄，社保接续不畅，易引发社会不稳定因素。债务链条盘根错节，金融机构惜贷抽贷加剧企业流动性危机。因此，本文通过分析现有政策执行中的堵点，提出完善僵尸企业识别标准与动态监测机制，推动分类处置与精准施策，旨在为国有企业改革深化、僵尸企业顺利出清提供可操作的对策和建议。

1.引言

僵尸企业的定义通常指那些无法依靠自身经营收益覆盖债务利息，却因政府补贴、银行贷款延期或重组等非市场因素而得以继续生存的企业。这类企业由于缺乏竞争力和自我更新能力，长期占用大量资源，却无法产生相应的经济效益，成为经济发展的“拖油瓶”。据世界银行报告，僵尸企业的存在会降低整个行业的生产效率，平均降低行业生产率约 1%至 3‰ 。以日本为例，在 20 世纪 90 年代的“失去的二十年”期间，僵尸企业的大量存在被认为是阻碍经济复苏的重要因素之一。

2.僵尸企业产生的原因分析

2.1 宏观经济环境的影响

僵尸企业形成主要源自经济周期下行与产能过剩。经济周期下行表现为经济增速放缓、整体需求萎缩，导致企业销售收入大幅减少，现金流紧张，偿债能力下降。尤其是钢铁、煤炭、水泥等资本密集型的传统重工业，由于投资周期长、固定成本高，在经济低迷时更容易陷入经营困境，无法及时调整生产规模。严重的产能过剩则源于前期过度投资和供给远超市场需求，引发行业内的恶性竞争。例如企业间不断压低价格进行市场份额争夺，产品价格持续下跌，企业利润空间被极大压缩，甚至出现长期亏损，许多公司被迫依赖外部融资或政府补贴维持运营，最终沦为无法自我造血却难以退出的僵尸企业。

此外，僵尸企业还来自于特定的外部冲击，以2008 年国际金融危机为例，许多国家的经济遭受重创，政府为了稳定就业和避免社会动荡，采取了大规模的财政刺激政策。这些政策虽然短期内缓解了经济下行压力，但也导致了部分效率低下、缺乏竞争力的企业得以苟延残喘，形成了所谓的“僵尸企业”。

2.2 政策性因素的作用

金融体系扭曲与银行行为构成僵尸企业的核心成因之一。首先，在多重压力下，国有银行倾向于持续向濒临破产的企业提供新增贷款或对存量贷款进行展期。此类信贷支持通常仅用于偿付利息或维持企业最低限度运营，而非基于企业的真实盈利能力与市场前景，实质上构成对不良贷款的掩盖。其次，银行担忧即时核销坏账将导致账面不良贷款率显著上升，进而影响其监管评估结果、市场声誉及股价表现，因而选择通过“以贷还贷”或借新还旧等方式延缓风险暴露，客观上导致僵尸企业得以持续存续。同时，地方政府可能对当地银行施加压力，要求其持续为特定企业，尤其是地方国有企业或具有重要地位的民营企业，提供信贷支持；在此过程中，银行预期政府将承担最终偿付责任或提供相应支持。此外，国有企业普遍存在一种预期，即当其陷入困境时，政府或银行最终会实施救助。该预期诱发道德风险，导致企业对救助形成依赖及经营效率低下。

地方政府干预与保护主义是僵尸企业存续的另一主要因素。首先，僵尸企业，特别是大型企业的存续，即使在经济效益极低的情况下，仍能在统计层面贡献地区生产总值（GDP）与税收收入，地方政府存在维持其“账面存在”的动机。其次，僵尸企业通常雇佣大量劳动力，地方政府担忧其突然倒闭将引发大规模失业、社会保障缴费中断、群体性事件等社会问题，因而存在强烈动机通过财政补贴、协调贷款、税费减免等多种方式维持其非破产维持状态。同时，大规模企业破产被视为地方经济发展不力的标志，影响官员政绩与地方形象。此外，地方政府出于扶持本地特定产业发展的考量，可能阻碍市场出清机制及跨区域兼并重组进程。

2.3 企业内部管理问题

在国有企业改革过程中，僵尸企业作为一种特殊现象的存在，通常与企业内部管理的诸多问题密切相关。这些企业虽已丧失持续盈利能力，却依赖政府支持或银行信贷维持运营，其根源在于管理层面的深层缺陷。首先，管理层能力不足、战略决策失误、盲目的扩张行为、技术更新滞后以及产品缺乏市场竞争力等自身因素，直接导致企业陷入经营困境，例如盲目扩张可能引发资源错配和效率低下。其次，面对产业升级和技术变革的加速，这些企业未能及时调整战略方向和业务模式，被市场所淘汰；然而，由于历史负担或政策干预，它们并未完全退出市场，形成了长期停滞的“僵尸”状态。此外，在经济上行期，企业往往过度借贷以支撑规模扩张；当经济下行时，沉重的债务负担使其难以自拔，被迫通过借新债来偿还旧债，陷入一个难以逃脱的恶性循环，进一步加剧了财务危机和运营瘫痪。

3.僵尸企业出清的现状与挑战

3.1 出清政策的实施现状

我国国有企业改革中，已陆续推出兼并重组、破产清算、市场化债转股等多种举措推进僵尸企业出清。如2016—2020 年期间，国资委主导“处僵治困”专项行动，完成超 2000 户国企僵尸企业处置，累计分流安置职工超100 万人。2020—2022 年期间，国企改革三年行动将僵尸企业出清纳入考核指标，要求央企“法人压减”比例超20‰ 。而2023 年又出台了新阶段政策衔接，《提高央企控股上市公司质量工作方案》明确要求退市空壳公司，2024 年国资委推动央企“一业一企、一企一业”重组，加速低效企业退出。

3.2 面临的主要挑战

在国有企业改革的进程中，僵尸企业的出清面临着多重阻力。首先，体制惯性导致部分企业“不愿退”，担忧职工安置、社会稳定等问题使地方政府“不敢退”，而破产程序复杂、资产处置难、债务化解不易则让企业“不能退”。其次，考核机制偏重规模与增速，变相鼓励“存续即成绩”的思维，削弱了出清动力。再次，如川渝地区 20% 僵尸企业因军工用地无法变现，这类三线企业土地权属不清的历史遗留问题，制约了资产盘活效率。更深层次的矛盾则在于利益捆绑，某些地方支柱企业涉及数千供应商生存，牵一发而动全身，导致出清决策陷入两难。如广汽菲克汽车集团破产出清时，遭200 家配套企业联名反对。这种复杂局面下，出清工作往往陷入“破而不清、退而难离”的困境，政策执行层层递减。部分企业借“改革转型”名义延续输血，实质仍是拖延退出。与此同时，跨区域、跨层级协调机制缺失，司法与行政衔接不畅，进一步加大处置难度。截至2025 年，仍有数百户央企及地方国企处于半停摆状态，资产闲置与债务沉淀持续累积，成为制约经济高质量发展的隐性风险源。

4.国有企业改革中僵尸企业出清对策建议

4.1 精准识别，动态预警

精准识别是后续工作的基础，因为只有准确识别僵尸企业，才能有效推进出清工作，避免资源浪费和经济效率低下。关键在于构建多维度的判定标准与动态监测机制，确保识别过程科学、客观且动态更新。首先，应建立综合识别体系。识别过程不应仅依据企业是否连续亏损，还需结合资产负债率、偿债能力、主营业务状况、现金流量充足性以及市场份额变化等多维财务指标，并重点关注企业是否依赖政府补贴、银行“常青贷款”或其他外部输血机制维持生存，例如通过分析企业补贴依赖度或贷款展期频率来判断其真实运营能力。其次，需构建动态预警机制。可借鉴江西农发集团的成功经验，通过整合财务报表、业务流水和供应链数据，设定主营业务收入占比、收入利润率、资产周转率等核心监测指标，并建立量化阈值；对下属企业实施“红黄蓝”三色预警分级管理，其中红色代表高风险需立即干预，黄色表示中度风险需加强监控，蓝色则为低风险可维持观察，及时触发整改计划、重组方案或强制退出程序，实现风险早发现、早处理。再次，应强化数据共享与信息化平台建设。打破国资监管、税务、社保、银行、市场监管及环保部门间的信息壁垒，推动跨部门数据互联互通；运用大数据分析技术和机器学习算法构建僵尸企业精准画像，整合历史经营数据、行业对标信息和外部环境变化，避免因人为干预、地方保护主义或数据孤岛导致的识别偏差，提升识别准确性和时效性。同时，须将识别结果纳入考核问责体系，例如将僵尸企业出清率作为国资委对地方监管机构的考核指标，促使企业主动退出市场或进行自我优化。对列入红色预警的企业，应限期启动清算注销或破产重整程序，明确时间节点和责任主体，并将其纳入国资委重点督导清单，定期跟踪进展；通过强化问责机制，如对拖延出清的责任人进行绩效扣减或行政追责，确保出清工作有效落实，防止僵尸企业长期滞留市场。

4.2 分类施策，有序出清

处置“僵尸企业”应坚决避免“一刀切”的简单做法，必须坚持“一企一策”的精准施治原则。根据企业的具体情况和潜在价值，主要可采取以下三类差异化路径：

一是强化管理，提质增效。对于那些仍拥有优质资产、具备核心竞争力业务板块或存在局部经营亮点的企业，应着力内部挖潜。可通过产权公开竞价转让、非核心资产剥离等方式盘活沉淀的有效资产，释放其内在价值；亦可考虑引入具有产业协同效应或资金实力的战略投资者进行混改，或通过市场化、法治化的债转股方式优化企业资本负债结构，降低财务负担，辅以管理提升、成本压降等措施，最终帮助企业恢复自身“造血”功能和可持续经营能力。

二是兼并重组，优化整合。对于与所属企业集团核心主业关联度低、缺乏战略协同价值的非主业或非优势业务板块企业，应积极推动其通过产权交易市场公开挂牌转让，实现国有资本的有序进退。对于同行业或同业务板块内分散经营的非主业企业，则应着力推动横向重组整合，优化资源配置。例如，江西农业发展集团将旗下分散的 6 家类金融业务板块企业整合重组，组建为专业的投资集团，此举有效实现了相关资源的集中管理和专业化、规模化运营，显著提升了整体市场竞争力与运营效率。

三是彻底退出，市场出清。对于已完全停止经营活动、长期严重资不抵债且通过任何手段均无法实现扭亏为盈的“僵尸企业”，破产清算（包括重整或和解）是其实现最终、彻底市场退出的法定且市场化途径。操作层面，可以积极运用简化程序自主清算注销、引导企业或其债权人依法向法院申请破产等多种手段。值得注意的是，国家层面已出台针对长期停业未经营、未依法办理注销登记企业的强制注销制度，旨在高效清理此类彻底丧失生命力的“僵尸企业”，显著缩短退出周期，提升市场出清效率，净化市场环境。

4.3 强化政策协同与法律保障

僵尸企业出清工作涉及经济社会多方面，需要强有力的政策支持和法律保障作为坚实后盾。因此，首要任务是健全高效的府院联动机制。通过政府与法院之间深度的协同合作，形成制度化、常态化的沟通协调平台，能够系统性解决程序启动难、职工安置难、税费清缴难、信用修复难等一系列复杂问题。福建宁德法院探索实践的“联合共益执破”工作机制，整合行政与司法资源，为妥善处置僵尸企业提供了可复制、可推广的范例。

其次，需完善全方位的配套政策支持体系。人员安置始终是处置工作的核心难点与关键环节，需要严格依法依规妥善处理劳动关系，保障职工合法权益，并充分利用现有的就业扶持政策及专项资金，切实做好职工再就业培训、岗位推荐等帮扶工作，确保平稳过渡。在资金保障安置方面，应紧密结合不同企业的资产状况、负债规模和人员结构等实际情况，制定差异化的解决方案。例如，可考虑推动设立政府引导、社会力量参与的破产援助专项基金，为那些确属“无产可破”但仍需依法清算的企业提供必要的清算费用支持，扫除退出障碍，保障其依法、有序、顺畅退出市场。

再次，要善于综合运用各类法律手段，为处置工作提供充分的法律支撑。除了核心的《中华人民共和国企业破产法》及其司法解释外，还需密切关注并有效运用国家发展改革委、最高人民法院等部门联合出台的关于企业债务处置、破产审判优化营商环境等政策意见，以及诸如《强制注销公司登记制度实施办法》等新近颁布的法规规章。这些文件为解决破产程序中的具体障碍、简化退出流程提供了重要的法律依据和操作指引，应充分挖掘其应用潜力。

最后，需强调协同治理的重要性。僵尸企业出清是一项系统工程，需要市场监管、税务、人社、金融监管、自然资源等多部门在府院联动框架下紧密协作，形成政策合力与执法合力，共同破解信息壁垒和职能分割难题，确保处置工作高效、顺畅推进。

4.4 优化组织与监管体系

保障改革顺利进行，确保经济高质量发展，需要从源头防控和过程监管两方面协同发力，构建全方位保障体系。一是，加强前端源头管控，严格投资决策流程，通过上收非主业投资审批权限至集团公司层面，设定清晰的投资负面清单，明确禁止或限制的行业领域，从而从源头上有效减少“两非”（非主业、非优势）企业的产生，避免资源错配和效率低下。二是压实责任与考核，将“僵尸企业”处置任务作为关键绩效指标纳入相关企业和负责人的年度业绩考核体系，建立严格的问责制度，形成强有力的倒逼机制，推动企业主动优化结构、提升效能。三是坚守风险防控底线。改革过程中，要特别关注财务风险、资产流失风险和廉政风险，需通过强化财务监管机制、规范决策程序流程、压实监管责任链条，构建多层次安全屏障，确保改革稳妥推进、风险可控。

5.结语

僵尸企业的存在严重扭曲了市场资源配置，阻碍了国有企业的健康发展，对经济的可持续增长构成了潜在威胁，吞噬有效资本，挤压优质企业生存空间，制约产业升级与结构优化。唯有通过市场化、法治化手段持续推进清理工作，才能释放沉淀资源，盘活存量资产，促进要素向高效率领域流动。同时，应强化动态监测机制，建立健全企业健康状况评估体系，及时识别并预警潜在僵局，推动国有资本布局更趋合理，为经济高质量发展夯实基础。唯有以壮士断腕的决心和久久为功的韧劲，方能破除沉疴积弊，实现国有资本的优化重组。

参考资料：

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作者简介：姓名：王玚；出生年月：1983 年 5 月，性别：女，籍贯：天津，学历：本科，职称：中级，研究方向：农业企业财务方面