摘要：法治政府数字化转型是法治政府建设的重要内容，也是对数字时代的回应。法治政府数字化转型是法治政府建设的应有之义，也是对数字化和法治化融合的回应。当前法治政府数字化转型面临许多挑战，平台建设方面存在政企合作责任划分不清晰、纠纷解决机制滞后问题；自动化行政中存在的合法性和合理性危机等；数据化行政中存在的数字鸿沟、损害隐私权等问题。因此针对当前挑战，对法治政府数字化转型作出健全法律机制、划定数字化边界等未来方向的回应。

关键词：法治政府；数字政府；数字化转型

一、引言

法治政府建设是习近平法治思想核心要义的重要内容，关系到法治中国的建设，在依法治国体系中居于重点任务和主体工程的战略地位。2021 年8 月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025 年）》规定了法治政府建设目标，即职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意。其中“智能高效”的目标是需以数字政府为平台才能实现。《纲要》还提出“全面建设数字法治政府”，这是首次提出“数字法治政府”这一独具创新的概念，这既是对数字时代的回应，也标志着我国法治政府建设进入了新阶段，是政府法治化和数字化共同推进的彰显。

关于法治政府建设，我国学者已从其定位、目标、重点任务等多个宏观角度对其进行研究，而对于法治政府建设的微观要求，诸如智慧法治建设提升政府效能等方面的研究相对较少。因此为了全面推进新时代更高水平法治政府建设，有必要对法治政府的数字化转型进行研究，通过推动法治政府建设数字化转型回应时代需求、满足人民需求，提高政府服务效能，建设高水平服务型政府。

二、法治政府数字化转型的价值意蕴

（一）以人民为中心价值立场的体现

“法治为民”是习近平法治思想的民心指向，法治政府建设是法治国家建设的主体，故而以人民为中心也应当是法治政府建设的价值立场。党的十九大指出，我国社会主要矛盾已经发生了转变，转化成了人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。数字化的介入使得公民可以借助平台直播、征集意见等途径直接与政府部门对话，可以多元化满足人民的需求，体现了人民至上，是行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督的体现。

（二）面向未来法治政府建设的重要内容

新时代对法治政府建设提出了新的更高要求，数字化转型是题中应有之义。《法治政府建设实施纲要（2021-2025 年）》点明了数字法治政府建设的重要性，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》中也强调了加强数字政府建设对建设法治政府具有重要意义。同时，习近平总书记高度重视科学技术在国家治理中的作用，而对于法治政府建设而言，就是通过充分利用大数据、人工智能等数字技术构建信息平台促进政府决策科学化、推进政府平台建设推动公共服务高效化等[2]。故而法治政府数字化转型是法治政府建设的重要内容。

（三）法治政府与数字政府相融合的体现

法治政府的数字化是指数字技术驱动下的行政法治变革。主要是指以数字化方式实施行政程序和实体决定的作出依赖人工智能和算法设计，也即有些学者概括的行政程序数字化和实体决定数字化[3]。前者是指让数字信息“多跑路”，行政机关和行政相对人“少跑路”，后者是指行政实体决定的作出可以依赖人工智能和算法设计，例如行政处罚裁量的自动化等[4]。

数字政府的法治化是指法治原则下的行政活动合法性。主要包括数字化行政程序的合法性和数字化实体决定的合法性。前者是指行政机关执行行政程序符合行政法治基本原则，如依法行政原则。后者是指行政主体有必要通过一系列的制度构建和行为设置从而避免数字化行政实体决定的正当性风险。

三、法治政府数字化转型面临的挑战

在习近平法治思想引领下法治政府的数字化转型提升了政府的治理效能，推动了公共服务高效化，但由于人工智能等数字技术作为科学技术具有两面性，故而其在法治政府中的使用，会存在着一些挑战，主要体现在三个方面：

（一）平台建设存在的挑战

法治政府的数字化建设一般是从信息化和电子政务开始的，但由于电子政务的机制保障不足，无法实现跨区域、跨层级、跨部门、跨业务的数据共享开放体系，不能适应政府系统化变革的要求，因此走向平台化是数字政府建设的主流选择[5]。但由于政府自身数字技术能力不足、地方财政压力大等因素，仅靠政府难以独立完成平台建设，因此政府一般选择与企业展开合作。政企合作现已成为法治政府数字化转型的重要支撑。[6]但因为合作机制不成熟，于是出现了政企双方责任承担不清晰、纠纷解决机制滞后等问题。

政企双方责任承担不清晰主要出现在两个方面，一是内部责任承担上，技术漏洞等非人为问题导致传统归责原则难以适用；二是外部责任承担上，当前存在外包式和主体参与式两种合作模式，外包式因信息不对等难定责，主体参与式可能会存在政府将自身法定责任转移至企业的情况。

此外，政企合作是新型的建设模式，纠纷时传统救济方式具有滞后性。如采用诉讼方式，对双方合作共赢关系的维系会起到消极影响；而若采用协商方式，又可能会不利于双方平等关系的实现。

（二）自动化行政中存在的挑战

关于“自动化行政”的定义，有学者指出是行政程序中特定环节或所有环节由人工智能代为处理，而无需人工个别介入，从而实现一部分或者全部无人化的行政活动。[7]在行政法传统模式下，行政机关是在具体案件中执行立法指令，其行为受制于司法的审查以符合立法指令。故而当行政机关以自动化的方式执行法律时，也需要符合依法行政原则，接受合法性检验。[8]但由于人工智能等数字技术自身存在的问题导致自动化行政中存在合法性、合理性等挑战。

1.自动化行政中存在的合法性危机

习近平法治思想引领下法治政府建设的重点任务之一是依法行政。行政机关必须在法律规定的职责范围内行使行政权。法治政府数字化转型的核心在于运用数字技术实现自动化行政，而自动化行政存在着算法生成和决策的合法性危机。即算法设计时或许存在设计者自身的偏见，从而可能作出与行政机关利益相悖的选择，进而就存在不具备行政主体资格的算法设计者来主导自动化行政的问题[9]；又或者自动化行政渐渐有超越辅助权限成为真正决定实施者的趋势，存在法律授权范围的合法性危机。

2.自动化行政中存在的合理性危机

行政机关在处理法无明确规定的事务或行使裁量权时，必须在法治观念支配下选择最恰当的行政规则。虽然算法可帮助政府快速决策，但是依靠算法的自动化决策会存在算法僵化问题[10]，使得自由裁量权的行使存在合理性危机，一定程度剥夺了行政权裁量空间。同时，完全依靠机器进行机械决策和执法，就会不当限缩甚至完全消除具有主观性的裁量权行使，这将会损害行政相对人权益。[11]

（三） 数据化行政中存在的挑战

1.行政机关与社会公众之间存在数字鸿沟

虽然在传统行政活动中，行政机关与公民之间也存在信息不对等的问题，但是数据化行政使得这种关系更加突出。这是因为行政机关作为国家机关，通过一定的公权力，运用数字技术拥有海量的信息数据，行政机关获取信息的能力得到提升，但行政相对人获取信息的地位并没有改变，从而使得二者之间形成数据鸿沟，数字不平等导致大量数字弱势群体被边缘化。

2.公民隐私权被侵害风险增大

法治政府数字化转型的核心是技术赋能，打破数据壁垒。而政府本身并不是数字技术的生成者，所以行政机关通常通过公私合作、购买服务等方式获取相关的数字技术。如若其中缺乏专业有效的监管，就会引发数据霸权等现象，损害公众数据权益。尤其是作为社会公众数据权益核心的隐私权，政府掌握社会公众数据信息越多，社会公众隐私权被侵害的风险越大，这是因为数据化行政中存在数据被滥用或者误用的风险。

3.数据孤岛现象存在

数字化实则就是数据的处理、整合。法治政府数字化转型的关键环节就是要打破数据壁垒、消除信息孤岛，实现各部门、各层级的平台化整合协同和政务数据共享[5]。而当前政府和部门之间的数据信息相互孤立，缺乏共享和互换机制，面临着部门需求响应缓慢、数据孤岛现象频繁等问题。[10]

四、法治政府数字化转型的未来面向

法治政府数字化转型必须建立在原有的以人民为中心、公平正义、合理合法等价值之上。法治政府数字化转型面临的难点是当前建立更高水平的法治政府必须要回应的。面临当下存在的机制不健全、自动化行政中存在的合法性和合理性危机等问题，在习近平法治思想引领下，从以下几个方面对法治政府数字化转型的未来发展作出回应。

（一）健全政企合作的法律机制

政企之间的良性互动是法治政府数字化转型的关键环节。对于目前存在的合作问题，有必要从法治角度推动数字化转型。明确政企间的权责关系，确定政企双方在合作中应承担的内外责任。内部责任通过协议约定事先责任，通过归责原则分配事后责任；外部责任则由政府对外整体承担，后再向企业追偿。如此，既可以协调二者关系，又能确保平台建设的稳步进行。

此外，还需构建政企合作多元纠纷解决机制。由于平台建设涉及数字技术等专业知识，具有极高的知识壁垒，对裁判人员的专业知识要求较高。这使得企业常常会选择仲裁、专家裁决等非诉解决机制。[12]因此对于纠纷的解决可以采用诉讼与非诉结合的方式，优先适用非诉解决机制，最后才适用诉讼解决机制。

（二）理性划定政府数字化的边界

面对法治政府数字化转型所迎来的挑战，自动化行政中存在的超越法律授权范围进行决策、行政裁量权空间被收缩、无主体资格裁量等问题，立足于数字政府与法治政府相融合的视角，在法治轨道上推进数字政府治理，有必要将人工智能等数字技术的使用限定在法律的框架中，实现公平正义价值，防止效率与公平的失衡。

法治政府数字化转型，通过法律框定数字技术在数字政府治理中的边界时，要尊重人的自主权和对未来的控制权。当数字技术引入政府治理影响个人重大权益时，个人有权拒绝。对于自动化决策，公民应当享有提出异议的权利，有权要求行政机关及时启动人工干预程序。对于不适当的自动化决策，行政机关有义务进行改变、撤销或废除。[11]

此外，要明确数字技术在法治政府建设中的使用范围和领域。有学者指出，可以从行为的确定性、简单程度、裁量度、受益和负担行为划分数字技术在法治政府建设中的使用范围和领域，进而将确定性程度高、事实清楚、证据易固化、法律规定明确、不影响当事人权益的行为，确定为数字技术嵌入数字政府治理的范围。[9]从这一论断中可以总结出，自动化决策不应无限扩大。对于事实比较简单清晰，易数据化、类别化的事项，可以通过自动化系统完成；对于需要主观判断或复杂分析的应避免自动化；而对于涉及裁量的事项，可以通过人工智能等数字技术作为辅助工具帮助决策，而非全自动裁量。

（三）运用数字技术促进公平公正

运用数字技术促进公平公正这是法治政府数字化转型的重要意义，实现数字技术辅助工具提高行政服务效能的作用，推动公共服务精准化、满足公民多元化需求，确保公民参与权的实现，建设更高水平的法治政府。

1.推动公共服务精准化

法治政府建设的价值立场是以人民为中心，因此法治政府的数字化转型更应当重视在公平普惠的公共服务体系上，不断满足多层次多样化的服务需求。面对公众差异化的社会经济水平和多元化需求，法治政府的数字化转型应当把握不同公众群体的社会差异性，提供更为多元化、个性化的服务。[13]而大数据、人工智能等数字技术的发展，为这些实质公平的实现创造了有利条件，应竭力在法治轨道上发挥数字技术功效，推动从“给群众端菜”到“让群众点菜”的转变。

2.数据开放与公民参与

法治政府数字化转型过程中必将产生海量的公共数据，在数据已成为生产要素的当下，应当有序推动公共数据的开放，这对于数据行政存在的数据鸿沟危机有一定回应。开放更多的公共数据，公民与行政机关之间的数据鸿沟将在一定程度上有所缩小，从而在释放数据红利的同时，对公民个人的权利也有一定的保障。

与此同时，设计人性化的线上线下服务平台，加强政府与公众之间互动途径、提高互动质量，尽可能最大限度满足公众参与的基本需求。[14]通过数字技术扩大公众参与的途径，可以提升公共决策的质量，确保行政过程的民主正当性，保障公民参与权的实现。

五、结语

新时代要有新气象，更要有新作为，在习近平法治思想引领下，法治政府建设不能忽视数字技术的运用，实现数字化与法治化的融合已成为法治政府建设的重要命题，数字化与法治化建设应当共同推进，有效融合。当前数字技术融入法治政府建设，推动了自动化行政、服务型政府建设。但由于数字化本身的特性使得法治政府的数字化转型面临合法性、合理性挑战等。因此必须在习近平法治思想的指引下妥善处理数字化与法治化之间的关系，通过框定数字化在政府治理中的边界等方式为法治政府数字化转型提供科学的理论先导、丰富的内涵机理、明确的实施路径，从多个层面对当前面临的挑战作出未来回应，从而落实法治政府建设的以人民为中心的价值立场，助力透明型、服务型法治政府建设。

【参考文献】

[1]孙彩红.习近平关于法治政府建设论述的基本框架和逻辑层次[J].广西社会科学，2022，（02）：34-41.

[2]马怀德.论习近平法治思想中的法治政府理论[J].政法论坛，2020，38（06）：11-22.

[3]展鹏贺. 数字化行政方式的权力正当性检视[J]. 中国法学， 2021， （03）： 114-138.

[4]王杰.论数字法治政府建设[J].南海法学，2022，6（06）：84-91.

[5]马长山. 数字法治政府的机制再造[J]. 政治与法律， 2022， （11）： 17-34.

[6]王梦锐. 数字政府建设的法治进路研究[D]. 辽宁大学， 2023.

[7]马颜昕. 自动化行政的分级与法律控制变革[J]. 行政法学研究， 2019， （01）： 80-92.

[8]王宾.自动化行政中算法的法律控制[J].财经法学，2023，（01）：61-75.

[9]王砼，康京涛，徐瑞泽.法治政府数字化转型的逻辑、难点与对策[J].科学发展，2024，（02）：65-72.

[10]郭晓丽.习近平法治思想引领下的数字法治政府建设[J].长春市委党校学报，2023，（04）：29-36.

[11]刘权.数字政府建设中数字化与法治化的融合[J].当代法学，2023，37（06）：15-25.

[12]杨彬权. PPP 模式下政府的角色定位——兼论担保行政法学模式的兴起[J]. 财经法学， 2021， （01）： 1133.

[13]郑跃平， 孔楚利， 邓羽茜， 李楚昭， 廖宸婕， 杨学敏. 需求导向下的数字政府建设图景：认知、使用和价[J]. 电子政务， 2022， （06）： 2-21.

[14]高秦伟. 数字政府背景下行政法治的发展及其课题[J]. 东方法学， 2022， （02）： 174-187.