国内景区普遍存在同质化与低水平运营问题，其根源常被归于“过度商业化”，但该解释未能触及问题的制度性核心。本文聚焦于作为国内景区治理普遍范式的“管委会”模式，旨在进行更具深度的批判性审视。文章论证，该模式因其“岗位福利化”的利益分配机制，异化为地方保护主义壁垒，并通过委托——代理链条的目标偏离，系统性固化了管理的非专业化，为运营低效与安全风险积聚埋下深层隐患。同时，以量化经济指标为核心的 KPI 体系与此形成恶性共振，锁定了景区的短视化发展路径。结论指出，对该模式进行利益分配与考评体系的结构性改革，是打破路径依赖、实现高质量转型的关键突破口。

一、引言：从“商业化”的表象到“管委会”的制度追问

当前，国内旅游业面临这样一个普遍的悖论：一方面，国家拥有无与伦比的世界级自然与文化禀赋；另一方面，从江南水乡到西北大漠，众多景区却深陷“千景一面”的同质化泥潭。其典型表征为商业业态的“配方式”复制（如千篇一律的仿古商业街、义乌小商品式的文创产品）与运营管理的“公式化”操作（如作为强制性消费环节的摆渡车系统）。这种模式虽在短期内实现了游客接待量与地方财政收入等经济数据的显著增长，却以牺牲游客的深度文化体验、侵蚀宝贵文化与自然资源的独特性和神圣感为长期代价。

面临这一困境，现有文献和公众舆论多数将其归因于“过度商业化”或者资本的无序扩张。然而，该类宏观归因虽拥有解释力，只是略显空洞，所以更像是对结果的一种表述，并非对原因展开深度挖掘。它无法有效地回答一个更核心的问题：为何在资源天赋、地理区位、文化底蕴截然不同的辽阔地域，不同景区会不约而同地朝着同一种低水平、同质化的发展形态趋近？这种呈现现象级模样的趋同性，也就是学术语境下的“制度同构”（InstitutionalIsomorphism），强烈显示其背后存在着一种更根本、拥有普遍约束力的制度性要素。

在国内绝大多数跨区域或高等级景区的治理结构中普遍存在的“管委会”（管理委员会）模式，正是厘清这一系统性困境的关键分析单元。它并非仅仅是一个行政机构，更是一种对资源配置、利益分配与行为模式有深刻影响的制度安排。本文着重探讨的核心问题为：（1）“管委会”治理模式在多大程度上构成当下景区发展困境的制度性根源？（2）它通过啥样的内在机制引起了管理的非专业化与地方保护主义？（3）当下的绩效考核体系（KPI）与这一模式怎样相互作用，共同导致景区陷入路径依赖？

本文会先追溯“管委会”模式的设立初衷，也就是作为一种针对跨区域治理“交易成本”降低的制度创新；其次，也是本文的核心，将聚焦剖析该模式在实践中因特定利益分配机制而如何异化为地方保护主义的制度载体；之后，借助委托——代理理论，揭示其造成管理非专业化以及风险积聚的内在逻辑。阐明现行 KPI 体系作为外部环境如何与此模式构成协同效应，基于对制度失灵展开深刻剖析的基础，提出抛开简单对策罗列、面向制度重构的改革路径。凭借此番分析，作者试图为国内旅游业的治理转型提供一个更具学理深度和现实针对性的阐释框架。

二、“管委会”模式的起源与异化

（一）制度设计的初衷：应对“公地悲剧”

问题的关键之处首先是景区的管理体制以及所有权结构无法有效平衡各方利益。国际实践指出，（此表达逻辑不通）旅游资源国有化本身并非问题的核心点，如美国的国家公园、欧洲阿尔卑斯山周边的登山滑雪景区，以及日本的富士山，其国有或公有的性质均体现了：在进行有效管理时，公共资源可做到卓越的保护及利用。可见，国内景区问题的核心并非“国营模式”，而是平衡管理权、收益权、责任权在政府、地方社区、游客这三大主体的管理模式。

国内景区“管委会”模式的诞生，其理论根基在于应对公共资源治理中的“公地悲剧”（Tragedy of the Commons）。当一个具有整体性的自然或文化景观（如一座山脉、一片湖泊、一个古镇群）其地理边界与行政区划边界不相吻合时，便会产生多主体共同拥有但权责不清的治理难题[1]。各行政主体（如不同的乡、县、市）作为“理性经济人”，均有动机最大化自身利益（如争夺门票收入、旅游税收、商业开发主导权），而将资源保护、基础设施建设、品牌维护等具有正外部性的公共品投资成本外部化。这种“利益内部化、成本外部化”的博弈，最终导致景区的过度开发、恶性竞争与长期价值的共同损耗。

从新制度经济学的视角看，这种跨区域治理的协调成本，即“交易成本”，是极其高昂的。“管委会”模式的制度设计，其初衷正是为了降低这种交易成本。通过设立一个超越单一行政区划、被上级政府赋予统一事权的机构，理论上可以将原本分散的规划权、建设权、管理权与收益分配权进行整合，从而实现对景区的统一、高效治理。在一些行政边界相对清晰、事权统一的“镇景合一”案例中（如五台山核心景区所在的怀远镇），该模式确实在特定发展阶段起到了整合资源、提升效率的积极作用。

（二）实践中的异化：从协同走向壁垒

然而，在更为普遍的实践中，“管委会”这一旨在促进协同的制度工具，却常常异化为地方保护主义的坚固壁垒。这种异化的核心病理，根植于其为解决合法性与社会稳定问题而采取的特定利益分配机制——以“岗位福利化”作为对本地社区（尤其是原住民）的核心补偿手段。景区开发往往伴随着对当地社区的巨大冲击，包括土地征用、环境容量占用、生活方式改变等。为安抚本地社区、换取开发进程的顺利，管委会作为地方政府的延伸，往往选择提供就业岗位这一最直接、最显性的利益输送方式。这种“以岗代偿”的模式，而非更为现代和长效的股权分红、地役权补偿或社区发展基金等权益共享机制，虽在短期内缓和了社会矛盾，却带来了两个恶劣的结构性后果：

1.管理的“非专业化”固化与“委托—代理”失效：当工作岗位被定义为本地居民应得的“福利”而非基于能力的“职位”时，景区的劳动市场便被人为割裂与封闭。这在管理层级上触发了严重的“委托—代理”问题。地方政府（委托人）的目标是景区的长期可持续发展与品牌价值最大化，而管委会（代理人）为了降低本地治理成本、巩固自身地位，其行为目标会发生“漂移”，优先满足本地社区的就业诉求。这导致了两个层面的“逆向选择”：其一，在管理层选拔上，排斥具有国际视野和专业背景的外部职业经理人，倾向于任用熟悉地方关系但缺乏专业能力的本地干部；其二，在基层员工招聘上，能力和素质让位于“本地户口”这一身份标识。最终，整个景区的人力资源体系被锁定在一种“乡镇企业式”的内循环中，运营理念、服务标准、营销创新和风险管理水平被长期压制在低水平状态。

2.安全生产的系统性风险积聚：管理的非专业化，其最极端也最危险的后果，便是为安全生产埋下深层隐患。旅游景区的安全运营，涉及索道维护、特种设备检修、地质灾害监测、大客流疏导应急预案等高度专业化的领域。当这些关键技术与管理岗位被缺乏相应资质和经验的本地人员占据时，安全规程的执行便可能大打折扣。近年国内部分景区发生的安全事故，比如近期新疆某景区网红桥的崩坍事件，若深入追溯，其背后往往能看到建设外包不规范、日常维护走过场、风险排查不到位等问题。这些看似是操作层面的失误，其制度根源恰恰在于地方保护主义下人事任用“劣币驱逐良币”所导致的系统性能力缺失。

三、KPI 体系的放大效应：锁定短视行为

如果说“管委会”模式的异化构建了景区低水平运营的“制度骨架”，那么以盈利和量化指标为核心的绩效考核体系（KPI）则为其注入了持续的“驱动力”，共同将景区的发展路径锁定在短视与同质化的轨道上。

当前，景区的评级（尤其是5A 级）与地方政府的政绩、管委会的考核乃至门票价格的调整权都高度绑定。而评级标准本身，又被高度“标准化”和“指标化”，分解为一系列易于量化考核的硬件指标，如游客中心面积、停车场车位数、旅游厕所等级与数量、网站点击率等。这种源自新公共管理运动（New Public Management）的量化考核思想，在与非专业的“管委会”管理层相遇时，产生了一种奇特的协同效应：

（一）目标置换（Goal Displacement）的普遍发生

对于缺乏专业运营能力的管理团队而言，提升服务内涵、挖掘文化价值、打造独特体验等需要长期投入且难以量化的“软实力”，是困难且见效慢的。相反，按照评级标准进行“填空式”的硬件建设，或通过与旅行社合作、牺牲散客体验来冲高客流量与短期收入，则是一条阻力最小、最易达成 KPI 的路径。于是，景区管理的首要目标从“为游客创造卓越体验、为地方实现可持续发展”这一根本目标，“置换”为“通过一切手段达成评级指标和收入任务”。

（二）资源投入的结构性错配

在 KPI 的强力指挥棒下，景区有限的预算和管理精力被系统性地引导至能够迅速带来数据增长的领域。资金大量流向建设宏伟但低效的游客中心、购买豪华但非必须的摆渡车队、打造稍纵即逝的“网红打卡点”和声光电表演。而对于生态系统的长期监测与修复、文化遗产的深入研究与活化传承、本地社区的深度融合发展以及至关重要的安全体系持续升级等需要长期投入的“里子工程”，则被系统性地边缘化。在此，浙江乌镇的案例极具代表性，其“整体租赁、统一管理”模式在商业和品控上取得了巨大成功，避免了许多古镇的脏乱差。然而，这种模式也因其对原住民生活的彻底“清场”和对商业业态的严格筛选，而被批评为创造了一个精致但缺乏真实生活气息的“主题公园”，牺牲了地方的文化多样性与游客的乡愁体验。这恰恰反映了当组织利益（KPI 达成与商业成功）被置于绝对优先地位时，公共价值（文化传承与社区共生）必然要为此让步。

四、制度重构路径探讨

本文的分析表明，国内旅游景区普遍存在的同质化、低水平运营乃至安全风险频发的困境，其表层原因看似是商业化，但深层制度根源在于“管委会”治理模式的普遍异化及其与功利化 KPI 体系之间形成的恶性共振。该模式将本应用于解决协同问题的制度工具，转变成了固化地方保护、阻碍专业化、积聚系统性风险的制度壁垒。因此，破解当前困局的关键，不在于简单的修修补补，而在于进行一场针对“管委会”核心机制的深刻制度重构。

（一）重构利益分配机制：从“岗位福利化”到“权益共享化”

必须切断“本地身份”与“管理岗位”之间的直接捆绑关系。改革的核心是推动利益分配方式的现代化转型。在国家公园、自然保护区等生态型景区，应大力推广“地役权”购买或租赁模式，即政府或运营方对拥有土地使用权的社区支付费用，以换取其按照生态保护的要求进行生产生活，让保护者获得与其贡献相匹配的、稳定且有尊严的收入。在古镇、古村落等人文类景区，应积极探索并推广居民以祖传老宅、传统手工艺、地方知识等有形和无形资产作价入股的模式，使其成为景区发展的“股东”和文化传承的积极捍卫者，而非仅仅是被动的“员工”或被管理者。

（二）推行管理层职业化与市场化，打破地方人事壁垒

必须强制性地打破“管委会”的人事内循环。可借鉴现代企业治理经验，在制度层面规定“管委会”核心管理层（如主任、副主任、核心部门负责人）中，通过全国市场化招聘、拥有相关专业硕士以上学位和跨区域知名景区 5 年以上高级管理经验的职业经理人必须达到一定比例。建立全国统一的旅游管理人才资质认证与信用评级体系，为人才的跨区域流动提供制度保障。同时，对现有存量人员进行系统性的专业轮训，并建立严格的“末位淘汰”机制，实现“让专业的人做专业的事”。

（三）重构绩效考核体系（KPI），从“量化指标”到“价值导向”

必须对现行景区评级和地方文旅政绩考核体系进行一场“破四唯”式的革命。新的考核体系应构建一个平衡计分卡，将安全生产记录（一票否决）、游客满意度第三方独立测评、文化遗产活化成果专家评审以及区域生态系统生产总值（GEP）核算[2]等体现长期价值与社会责任的“软指标”，提升到与经济收入、游客人次等“硬指标”同等甚至更关键的权重。通过引入独立的第三方评估机构、大数据舆情监测、社区满意度调查等多元评价主体，确保考核结果的客观与公正。新的 KPI 体系，其根本目标应是引导景区管理者从短视的“数字增长”模式，转向长期的“价值创造”模式。

五、结语

综上所述，国内旅游业正处在一个关键的转型十字路口。过去依赖资源消耗、追求粗放增长的发展模式已难以为继。唯有正视并着手改革“管委会”这一关键的治理节点，通过重塑其利益分配、人事任用与绩效考核三大核心机制，才能撬动整个景区发展范式的深刻变迁，引导其摆脱低水平重复的路径依赖，迈向一条真正体现文化自信、保障游客福祉、实现永续发展的健康轨道，并为世界贡献出蕴含中国智慧的公共资源治理新方案。

参考文献：

[1]王翔宇，翁时秀，彭华.旅游地乡村社区居民利益诉求归类与差异化表达——以广东南昆山核心景区为例[J].旅游学刊，2015，30（05）：45-54.

[2]康瑛，赵文力，胡佳，等.成都环城生态公园土地综合整治与生态修复对生态系统生产总值（GEP）的影响[J].现代城市研究，2023，（01）：21-27.

，武汉大学中南医院行政助理，主要研究方向为管理学。