摘要：云龙水库作为昆明市重要的集中式饮用水源地，其水环境保护关乎区域生态安全与数百万市民的健康福祉。然而，在生态移民工程实施后，由返迁、滞留及遗留问题人口引发的矛盾日益凸显，成为制约水源保护区可持续发展的难题。本文以禄劝县云龙水库为实证研究对象，深入剖析了移民返迁问题的三大现实表现：水源区群众因补偿标准低而面临的返贫高风险、特定遗留问题户引发的巡察整改困境、以及库区滞留人员劝而不返的管理僵局。研究从政策、经济、社会与管理维度，系统揭示了返迁问题背后长效保障机制缺失、替代生计空间狭窄、治理权责碎片化的成因【1】。最终，本文基于“山水林田湖草沙生命共同体”理念【2】与协同治理理论【3】，构建了一个 “精准化疏导-可持续赋能-融合型重构-协同性共治” 的多元协同治理策略体系，旨在为破解云龙水库保护与发展的两难困境提供可操作的解决方案。

关键词：云龙水库；移民返迁；治理策略；协同治理、 云龙水库移民返迁问题的现状与治理困境

云龙水库的移民返迁问题并非孤立的个体事件，而是一个由历史遗留、现实生存与制度壁垒交织构成的复杂系统。其现状与困境主要体现在以下三个层面，构成了一个从普遍性风险到特殊性难题的治理延伸。

（一）普遍性困境：水源区群众返贫风险高，发展根基不稳

保障水源区群众的基本生活与发展权益，是从源头上杜绝返迁动机的治本之策。然而，现实情况却异常严峻。资料显示，目前水源区群众享受的各类补助人均仅为 672 元。这笔补助在脱贫攻坚期曾是群众转移性收入的主要来源，但在后脱贫时代，难以支撑群众抵御市场风险、疾病与教育等刚性支出。云龙乡的脱贫成效尚需巩固，返贫致贫监测预警机制仍不健全。这使得大量收入处于边缘状态的群众，在失去原有库区周边生产资料后，面临“坐吃山空”的窘境。低标准的补助无法转化为可持续的生计能力，不仅动摇了稳定的根基，更在事实上制造了诱使群众为求生计而违规返迁的推力。这一普遍性困境揭示了当前治理模式在长效性上的缺失。

（二）特殊性困境：巡察整改遗留问题，陷入财政死结与信任危机

为做好巡察整改工作，乡政府动员水库境内2 户9 人搬离一级保护区，并达成临时协议，乡政府支付移民补贴直到彻底解决搬迁安置问题。近年来，由于工作经费难以保证正常运转，已无力支付该2 户的生活补助，固定居所问题也未能解决，导致矛盾进一步激化，管理难度加大。

这一困境的恶性循环在于一是财政不可持续。用本已紧张的工作经费支付个案生活补助，挤占了其他公共服务资源，无异于杯水车薪，无法长久。二是问题悬而未决。临时性安置演变为长期问题，2 户9 人“无固定居所”，导致其对政府承诺的信任度下降，矛盾持续激化。三是形成负面示范。此案例的处理方式，向观望的移民或遗留问题户传递了一个错误信号，即“闹”或“等”可能获得特殊补偿，增加了未来整体治理的难度。这已成为一个消耗政府公信力与财政资源的缺口，凸显了上级决策与基层执行、短期整改与长效安置之间的脱节。

（三）结构性困境：库区滞留人员劝返无效，治理权威与手段失灵。

对于库区内长期滞留的疑难人口（70 户 120 人）及反复折返的秀屏社区移民（32 户 56 人），当前的治理手段呈现出明显的失灵状态。资料显示，云龙乡面对滞留人员违规从事种植、养殖和搭建临危建筑的行为时，因无执法权限，只能说服教育，做其思想工作，最终效果不理想，劝离工作难度大。

这一困境深刻揭示了治理体系的结构性缺陷：1. 权责不对等：乡镇政府作为属地管理主体，被赋予了“守土有责”的责任，却被剥夺了有效的执法权限，导致其治理能力有限。2. 手段单一化：过度依赖思想工作和下发通知等方式，在面对生计驱动型的违规行为时，显得苍白无力。劝离后再度折回，表明缺乏配套的、能从根本上消除其返迁动机的替代方案。3. 协同机制缺失：滞留人员问题的解决需要移民、环保、公安、司法等多部门联动，但由于程序复杂、协调不畅，形成了”乡镇单打独斗”的局面。这种权责配置，是导致返迁问题久拖不决的核心症结之一。

二、 基于禄劝县情的返迁问题的多维成因分析

要破解上述困境，必须将其置于禄劝县特定的生态、经济与社会背景下进行深度剖析，其成因可归结为以下四个相互关联的维度。

（一）政策制度维度：长效保障机制的系统性缺失

云龙水库的移民与后续管理政策，呈现出明显的“重搬迁、轻安置；重补偿、轻发展”特征【1】。首先，补偿标准与长远发展严重脱节。人均672 元的年补助标准，在当今物价水平下几乎不具备生存保障功能，更别论支撑其发展。其次，政策存在覆盖盲区。第二次移民搬迁后遗留的 70 户 120 人，因不符合相关文件精神，成为历史遗留的“悬置人口”；临时协议则暴露了应急性政策与永久性解决方案之间的脱节。最后，产业扶持政策精准度不足。后续扶持项目往往与禄劝县以农业为主的经济结构、移民群体的技能水平以及水源保护的严格要求匹配度不高，难以形成稳定增收渠道。

（二）经济发展维度：县域产业结构与绿色转型的双重约束

禄劝县作为农业县，经济发展水平客观上限制了解决移民问题的空间。一方面，本地就业市场吸纳能力极其有限。二、三产业规模小，无法提供够多够好的就业岗位来吸引和容纳从库区转移出来的劳动力。另一方面，符合环保要求的“生态+”产业发展门槛高。尽管“生态+旅游”、“生态+农业”是理想方向，但水源保护区的严格限制使得相关产业投资大、周期长、技术要求高。对缺乏资本和技能的普通移民而言，参与度低，无法从中获得稳定收益。

（三）社会文化维度：乡土情结与社会资本的重构难题

移民不仅是地理空间的位移，更是社会关系的重构【4】。深厚的乡土情结使移民对故土有着难以割舍的情感依赖，库区不仅是生产资料，更是精神家园。当他们在新的安置地面临社区认同感缺失时，会产生强烈的疏离感和孤独感。与此同时，安置区在教育、医疗等公共服务方面若与原有社区存在落差，将进一步削弱其归属感，形成一股强大的、将其拉回库区的社会心理动力。秀屏社区移民“劝返不久又再度折回”，其背后不仅是经济因素，更是这种社会文化因素在起作用。

（四）管理体制维度：权责碎片化与协同机制不畅

当前的管理体制难以应对返迁问题的复杂性。首先，协同不足现象严重。环保部门管水质、移民部门管安置、乡镇政府管属地，各部门职责清晰但协同不足，缺乏一个强有力的高位统筹机构来整合资源、统一指挥，导致治理合力无法形成。其次，基层治理能力与责任不匹配。云龙乡“无执法权限”却要承担首要责任的困境，是管理体制设计上的典型缺陷。它使得最前沿的治理主体手无寸铁，只能进行收效甚微的“说服教育”。最后，动态监测与精准响应机制缺位。对于移民的生计状况、返迁动向，缺乏一个集信息收集、风险评估、预警干预于一体的智能化管理平台，导致治理行动总是滞后于问题的发生，陷入“头痛医头、脚痛医脚”的被动局面。

三、 构建面向云龙水库实际的多元协同治理策略

基于上述成因分析，任何单一的对策都难以奏效，必须采取一套系统性的、多元协同的治理策略。本方案提出以“精准化疏导-可持续赋能-融合型重构-协同性共治”为核心的策略框架。（一）精准化疏导：实施分类施策与智慧管控，破解“人在水边住”的困局

建立“一户一策”的差异化安置体系。对于普遍性返贫风险群体，核心是提标与赋能并举。积极向上级争取政策，提高水源区补助标准，并将其与物价指数挂钩。同时，将该补助的一部分转化为职业技能培训资金，引导群众通过参与培训获得更高收入。

对于巡察整改遗留户，须跳出“乡镇无限兜底”的思维。由县级政府牵头，设立“移民遗留问题专项解决基金”，一次性解决其永久性住房安置问题，并将其纳入后续产业扶持体系，终止临时性生活费支付，实现从“输血”到“造血”的转变。

对于库区滞留疑难人口，开展全面摸底，厘清每户未享受政策的具体原因。对于确有困难且符合人道主义关怀的，可探索在保护区外通过宅基地置换、提供保障性住房等方式予以解决，将其从滞留者转化为居民。

构建“人防+技防+法治”的立体化监管网络。强化技术巡查，增配无人机、高空瞭望摄像头等设备，对库区进行全天候、无死角的监控，及时发现违规行为；创新“生态管护员”制度，从符合条件的本地移民中招募人员，经培训后担任生态管护员，赋予其巡查、报告职责。此举既解决了部分就业，又将潜在的破坏者转化为守护者。推动执法力量下沉，建立由环保、自然资源、公安等部门组成的联合执法小队，常驻或定期巡访云龙乡，确保对违规行为能做出及时、有效的法律响应。

（二）可持续赋能：拓宽绿色生计渠道，夯实经济基础

向外输出与向内创造相结合。订单式劳务输出，与昆明市、禄劝工业园区建立紧密的劳务协作关系，针对企业需求对移民进行“订单式”职业技能培训，增加移民的就业率。

发展经济与特许经营。在保护区外，由县政府划拨土地，建立移民经济产业，集中发展农产品加工、电商物流等劳动密集型产业。在保护前提下，将库区外围的生态护林、水源巡查、环保宣传等公共服务项目，以政府购买服务或特许经营的方式，优先交由移民合作社承担。

打造禄劝品牌的生态产品价值链。充分利用云龙水库的生态名片和“两山”【5】理论的指导，在适合的地区发展林下经济产业、高原特色水果等绿色有机农业。由政府牵头进行品牌策划与市场推广，提升产品附加值，并通过“公司+合作社+移民”的模式，确保移民能够分享产业链收益。

（三）融合型重构：促进社区融入与心理认同，重塑“主人翁”意识

创新治理模式。以党建引领和基层自治为指导，将中屏镇的“阿妈议事会”、“村民议事会”等模式引入移民社区，提供议事和解决问题的平台，不断激发移民群众内部的主人翁意识。

推动公共服务均等化与社区文化建设。加大对安置区在教育、医疗、养老等领域的投入，确保其服务水平不低于甚至优于原有社区。同时，组织丰富多彩的文化体育活动，帮助移民重建社交网络，培育新的社区文化和集体记忆，增强归属感。

（四）协同性共治：健全长效机制，提升整体治理效能

建立高位统筹的联席会议制度。由禄劝县主要领导担任总负责人，成立“云龙水库水源保护区综合治理指挥部”，统筹环保、移民、财政、人社、农业、公安等职能部门及云龙乡政府，定期会商，打破部门壁垒，实现信息共享、决策共商、行动同步，这正是构建现代环境治理体系的内在要求。

构建“生态智慧大脑”管理平台。整合移民信息、补助发放、就业状况、环保监测、视频监控等数据，构建一个统一的云龙水库生态环境与移民动态智慧管理平台。利用大数据分析，对返贫风险、返迁动向进行智能预警，从而实现从被动响应到主动干预的治理模式转型。

探索多元化的生态补偿机制。积极推动建立基于水质、水量的市场化横向生态补偿机制，由昆明等下游受益地区对禄劝县进行稳定补偿。这部分资金应专项用于水源区移民的安置、发展与生态保护，形成“保护者受益、受益者补偿”的良性循环。

四、 总结

云龙水库水源保护区的移民返迁问题，是生态保护刚性约束与人类生存发展柔性需求之间激烈碰撞的典型缩影。本文通过分析表明，这一问题是由普遍性的返贫风险、特殊性的遗留难题和结构性的治理失灵共同构成的复杂系统，其根源在于政策、经济、社会与管理四个维度的深层矛盾相互交织、彼此强化。因此，传统的、单一化的行政命令或经济补偿手段已难以应对。本研究提出的策略框架，其核心在于实现三大根本性转变：一是从“堵截管控”向“疏导赋能”转变，通过分类施策和绿色产业开发，为移民创造不离库区也能致富的新路径；二是从“政府独奏”向“多元共治”转变，通过理顺权责关系、搭建协同平台，凝聚起政府、市场、社会与移民自身的合力；三是从“应急灭火”向“长效运维”转变，通过智慧平台建设与制度创新，构建起能够预见风险、响应需求的韧性治理体系。

展望未来，云龙水库的治理之路依然任重道远，在坚守生态安全底线的同时【6】，始终将移民的冷暖安危放在心头。唯有通过持续的政策创新、坚实的产业支撑、温暖的社会关怀与高效的协同治理，才能真正实现万千移民安居乐业的共赢目标。

参考文献

【1】施国庆，郑瑞强. 扶贫移民政策：整合与建构[J]. 中国人口·资源与环境，2011, 21(5):108-114.

【2】 中共中央党史和文献研究院. 习近平谈治国理政（第三卷）[M]. 北京：外文出版社，2020.

【3】 中共中央办公厅，国务院办公厅. 关于构建现代环境治理体系的指导意见[Z]. 2020.

【4】 陈绍军，顾金土. 非自愿移民社会风险与重建模式研究[J]. 河海大学学报（哲学社会科学版）， 2013, 15(1): 1-6.

【5】 习近平. 之江新语[M]. 杭州：浙江人民出版社，2007.

【6】 生态环境部. 关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见（试行）[Z]. 202