打开文本图片集

摘要：人口老龄化已成为我国全面建设社会主义现代化国家进程中的基本国情，呈现出 “老年人口数量最多、老龄化速度最快、应对任务最重” 的鲜明特征。本文基于 2024-2025 年最新统计数据与政策文件，系统梳理我国养老 服务体系在政策框架、服务供给、保障机制等方面的发展现状，深入剖析城乡发展失衡、供需结构矛盾、人才队伍薄弱、智慧养老适配不足等核心挑战，结合长护险制度试点、医养结合实践、社区嵌入式服务等典型案例，从制度完 善、供给升级、人才培育、技术赋能四个维度，提出具有针对性的优化路径，为构建覆盖城乡、普惠可及、持续发展的中国特色养老服务体系提供理论参考与实践指导。关键词：人口老龄化；养老服务体系；长期护理保险；智慧养老；医养结合

一、研究背景与意义

（一）人口老龄化的严峻形势

根据民政部 2025 年发布的数据，2024 年末我国 60 岁及以上人口达 3.1 亿人，占总人口的 22.0%，其中 65 岁及以上人口 2.2 亿人，占比 15.6%，老年人口规模接近美国总人口，居世界首位。我国从 2000 年进入老龄化社会到 2021 年迈入中度老龄化阶段仅用 21 年，远快于发达国家平均进程，且受第二次人口生育高峰影响，2022-2035 年将进入老年人口快速增长期，每年新增老年人口超 2000 万，预计 2035 年 60 岁及以上人口将突破 4 亿，占比超 30%，进入重度老龄化阶段，21 世纪中叶将达到 5 亿峰值，占比接近 40%。更为复杂的是，我国老龄化进程与少子化、高龄化、空巢化、区域人口分化相互交织，2021 年失能半失能老年人约 3500 万，占老年人总数的 11.6%，失智老年人约 1500 万，高龄老年人超 4200 万，老年人平均带病生存时间达 8 年，给家庭照护和社会服务带来巨大压力。

（二）养老服务体系建设的战略价值

养老服务体系建设不仅是保障亿万老年人福祉的民生工程，更是培育经济新动能、推动高质量发展的战略举措。习近平总书记强调，要 “积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”，将应对人口老龄化上升为国家战略。《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》等政策文件的出台，明确了 “居家为基础、社区为依托、机构为专业支撑、医养相结合” 的养老服务供给格局，推动养老服务从 “生存型” 向 “发展型”“品质型” 转型。在经济层面，养老产业作为综合性产业集群，涵盖健康护理、智能设备、旅居康养等多元业态，已成为 “银发经济” 的核心支柱，2024 年我国长期护理保险基金收入达 279.60 亿元，带动相关产业规模快速增长，为经济发展注入新活力。

（三）研究的理论与实践意义

理论意义：本文立足我国老龄化 “超大规模、快速演进、复合叠加” 的独特国情，突破西方养老理论的适用局限，构建 “制度 - 供给 - 人才 - 技术” 四位一体的分析框架，丰富发展中国家应对人口老龄化的理论体系，为相关学术研究提供新的视角与范式。

实践意义：当前我国养老服务体系仍面临诸多结构性矛盾，如农村养老服务匮乏、专业人才短缺、智慧养老适配性不足等问题日益凸显。本文基于最新政策实践与实证数据，提出可操作的优化路径，为政府部门制定差异化养老政策、市场主体参与养老服务供给、社会组织发挥协同作用提供决策参考，助力实现 “老有所养、老有所医、老有所为、老有所乐” 的发展目标。

二、核心概念与理论基础

（一）核心概念界定

1.人口老龄化

人口老龄化是指总人口中年轻人口数量减少、年长人口数量增加，导致老年人口比例相应增长的动态过程。根据联合国标准，当一个国家或地区 60 岁及以上人口占比达到 10%，或 65 岁及以上人口占比达到 7%，即进入老龄化社会。我国采用联合国标准，同时结合自身国情，将 60 岁及以上作为老年人口的划分标准，并进一步细分为低龄老年人（60-69 岁）、中龄老年人（70-79 岁）、高龄老年人（80 岁及以上），其中失能、失智、独居、空巢老年人是养老服务的重点保障对象。

2.养老服务体系

养老服务体系是指为满足老年人在生活照料、健康护理、精神慰藉、社会参与等方面的需求，由政府、市场、社会组织、家庭等多元主体共同参与，涵盖政策支持、服务供给、人才培养、资金保障、监管评估等多个环节的有机整体。我国养老服务体系以 “居家为基础、社区为依托、机构为专业支撑、医养相结合” 为核心架构，包括基本养老服务与非基本养老服务两大板块，基本养老服务聚焦兜底保障，非基本养老服务满足老年人多样化、个性化需求。

3.长期护理保险

长期护理保险（简称 “长护险”）是为应对老年人、残疾人等失能人员长期照护需求而建立的社会保险制度，被称为社保 “第六险”。其核心功能是通过多元筹资机制筹集资金，为失能人员提供生活照料、医疗护理、康复训练等服务，或给予相应的费用补贴，减轻家庭照护压力。我国自 2016 年启动长护险试点，截至 2024 年，49 个国家试点城市参保人数达 18786.34 万人，享受待遇人数 146.25 万人，基金收入 279.60 亿元，基金支出 131.08 亿元，已成为养老服务保障体系的重要组成部分。

4.智慧养老

智慧养老是指利用互联网、大数据、人工智能、物联网等现代信息技术，结合养老服务需求，开发适老化产品与服务，优化养老服务流程，提升养老服务质量与效率的新型养老模式。其核心特征是 “技术赋能”，涵盖智能穿戴设备、健康监测系统、居家智能化改造、养老机器人等产品，以及远程医疗、线上服务预约、智慧养老院管理等服务形态，是应对人口老龄化、破解养老服务供需矛盾的重要手段。

5.医养结合

医养结合是指将医疗卫生服务与养老服务有机融合，整合医疗、康复、护理、养老等资源，为老年人提供连续性、综合性的健康养老服务。其核心目标是解决老年人 “看病难、养老难” 的问题，实现 “有病治病、无病养老”，具体形式包括养老机构内设医疗机构、医疗机构转型养老服务、社区卫生服务中心与养老服务设施签约合作、家庭医生为老年人提供上门服务等。

（二）理论基础

1.福利多元主义理论

福利多元主义理论起源于 20 世纪 70 年代的西方社会，核心观点是福利服务的供给主体不应局限于政府，而应包括政府、市场、社会组织、家庭等多元主体，形成 “多中心” 的福利供给格局。该理论认为，政府的责任是提供基本福利保障、制定政策法规、进行监管评估；市场通过市场化运作提供多样化、高品质的福利服务，满足不同群体的差异化需求；社会组织发挥公益属性，弥补政府与市场的不足；家庭是福利服务的基础载体，承担着照护、情感支持等重要功能。

福利多元主义理论为我国养老服务体系建设提供了重要指导，推动我国养老服务从 “政府单一供给” 向 “政府引领、市场主导、社会参与、家庭尽责” 的多元协同模式转型，明确了各主体的职责定位，有助于形成养老服务供给的合力。

2.需求层次理论

需求层次理论由美国心理学家马斯洛提出，将人类需求分为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现需求五个层次，需求层次从低到高依次递进，低层次需求得到满足后，高层次需求才会凸显。老年人的养老需求同样遵循需求层次理论，生理需求表现为生活照料、饮食起居等基本保障；安全需求表现为健康护理、医疗保障、应急救助等；社交需求表现为精神慰藉、文体娱乐、社会交往等；尊重需求表现为人格尊重、自主选择、尊严养老等；自我实现需求表现为社会参与、志愿服务、终身学习等。

需求层次理论为分析老年人的养老服务需求提供了重要框架，当前我国老年人的养老需求已从传统的生理需求、安全需求向社交需求、尊重需求、自我实现需求延伸，呈现出 “全方位、多层次、多元化、个性化” 的特征，要求养老服务体系不断扩容提质，满足老年人的高品质养老需求。

3.协同治理理论

协同治理理论强调多个治理主体基于共同的目标，通过沟通、协商、合作等方式，形成相互配合、相互补充的治理合力，共同解决复杂的社会问题。协同治理理论的核心要素包括治理主体的多元性、治理目标的一致性、治理过程的互动性、治理机制的协同性。

在养老服务体系建设中，协同治理理论具有重要的指导意义。养老服务是一项复杂的系统工程，涉及民政、医保、卫生健康、财政、教育等多个政府部门，以及养老机构、医疗机构、社会组织、家庭等多个主体，需要通过建立协同治理机制，打破部门壁垒、数据壁垒、资源壁垒，实现政策协同、资源整合、服务联动，提升养老服务体系的整体效能。

4.新公共管理理论

新公共管理理论强调以市场为导向，引入市场化机制与企业管理方法，提升公共服务的效率与质量。该理论认为，政府应从公共服务的 “直接提供者” 转变为 “监管者”“引导者”，通过引入竞争机制、鼓励社会力量参与、加强绩效评估等方式，提高公共服务的供给效率与服务质量。

新公共管理理论对我国养老服务体系改革具有重要启示，推动我国养老服务从 “政府大包大揽” 向 “市场化运作、专业化服务” 转型，鼓励社会资本参与养老服务供给，推行公建民营、委托运营等模式，加强养老服务的绩效评估与监管，提升养老服务的质量与效率。

三、我国人口老龄化的特征与发展趋势

（一）我国人口老龄化的核心特征

1.老年人口规模庞大，占比持续攀升

我国是世界上老年人口数量最多的国家，2024 年末 60 岁及以上人口达 3.1 亿人，占总人口的 22.0%，65 岁及以上人口 2.2 亿人，占比 15.6%，老年人口规模相当于美国的总人口，超过绝大多数国家的人口总量。随着人口生育高峰世代逐步进入老年期，老年人口占比将持续攀升，预计 2035 年突破 30%，21 世纪中叶接近 40%，长期处于重度老龄化状态，养老服务的总量需求将持续扩大。

2.老龄化速度快，进程紧凑

我国人口老龄化进程呈现出 “快速演进” 的特征，从 2000 年进入老龄化社会（60 岁及以上人口占比 10.3%）到 2021 年进入中度老龄化社会（60 岁及以上人口占比 20.8%）仅用 21 年，而发达国家完成这一转变平均需要 40 年以上，如法国用了 115 年，美国用了 65 年，德国用了 40 年。快速老龄化导致养老服务体系建设 “时间紧、任务重”，需要在短期内完成制度完善、设施建设、人才培养等多项任务，应对压力巨大。

3.高龄化、失能化、失智化趋势明显

我国老年人口结构呈现出 “高龄化” 特征，80 岁及以上高龄老年人数量持续增长，2024 年已超 4200 万，预计 2050 年占老年人总数的比例将超过四分之一，高龄老年人身体机能衰退，自理能力下降，对专业照护的需求更为迫切。同时，失能化、失智化问题日益突出，2021 年我国失能半失能老年人约 3500 万，占老年人总数的 11.6%，失智老年人约 1500 万，且随着年龄增长，失能、失智比例不断提高，给家庭照护和社会服务带来巨大压力。此外，老年人患病率是总人口平均水平的 4 倍，平均带病生存时间达 8 年，对医疗护理、康复训练等服务的需求持续增加。

4.空巢化、独居化现象突出

受人口流动、家庭结构小型化等因素影响，我国老年人空巢化、独居化趋势日益明显。随着城镇化进程加快，大量青壮年劳动力向城市转移，农村地区空巢老年人比例较高；城市地区由于家庭结构小型化、晚婚晚育等原因，独居老年人数量不断增加。空巢、独居老年人缺乏家庭照护，面临生活照料、应急救助、精神慰藉等多重困境，是养老服务的重点关注对象。

5.区域、城乡发展不平衡

我国人口老龄化呈现出显著的区域、城乡差异。从区域来看，东部沿海经济发达地区老龄化程度相对较高，如上海、江苏、浙江等省市 65 岁及以上人口占比已超过 18%，而中西部地区老龄化程度相对较低，但近年来呈现出快速上升的趋势；从城乡来看，农村地区老龄化程度高于城市，由于大量青壮年劳动力向城市转移，农村老年人口占比更高，且农村老年人收入水平较低、养老设施薄弱，养老服务需求更为迫切，但供给严重不足，城乡养老服务差距明显。

（二）我国人口老龄化的发展趋势

1.老年人口总量将持续增长，峰值效应显著

受第二次人口生育高峰（1962-1976 年）出生人口逐步进入老年期的影响，2022-2035 年我国将进入老年人口快速增长期，每年新增老年人口超 2000 万，2035 年 60 岁及以上人口将突破 4 亿，占比超 30%，进入重度老龄化阶段；21 世纪中叶，老年人口将达到 5 亿峰值，占比接近 40%，之后将长期维持在高位水平，养老服务的总量压力将长期存在。

在社会保障方面，需全面落实养老服务从业人员的各项社保政策，织密权益保障网。养老服务机构必须依法为从业人员办理养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险，足额缴纳社保费用，不得拖欠或减免。针对养老服务行业照护强度大、意外风险高的特点，重点优化工伤保险保障，扩大工伤认定范围，提高赔付标准，将上门服务、夜间照护等场景纳入工伤保险覆盖范畴，降低从业人员职业风险。同时，探索建立补充商业保险制度，鼓励机构为从业人员购买意外伤害险、重疾险等商业保险，形成 “社会保险 + 商业保险” 的双重保障体系，切实解决从业人员的后顾之忧，让其安心从业、稳定发展。

畅通养老服务人才的职业发展通道，打破 “职业天花板”，让从业人员有奔头、有前途。建立健全覆盖一线护理人员、管理人员、专业技术人员的职称评定制度，专门设置养老护理员、养老服务管理师、老年社会工作师、老年康复治疗师等专业技术职称序列，明确初级、中级、高级的评定标准，将工作年限、技能等级、服务业绩、创新成果等纳入评定指标，不唯学历、不唯资历，注重实操能力与行业贡献。打通职业技能等级与职称的衔接通道，例如持有高级养老护理员职业技能等级证书的从业人员，可直接申报中级职称，实现 “技能等级提升 + 职称晋升 + 薪酬增长” 的良性循环。同时，建立跨机构、跨区域的人才流动机制，鼓励优秀养老服务人才向基层、农村和欠发达地区流动，对到艰苦地区从业的人员给予专项补贴与晋升倾斜，拓宽职业发展空间。

（四）技术赋能：构建智慧普惠的养老服务技术体系

1.加强智慧养老技术研发，提升适配性与实用性

为破解智慧养老设备 “不适老、不实用” 的突出问题，需由政府牵头建立全国统一的智慧养老设备适老化设计标准体系，将界面交互、功能设置、操作流程等关键环节纳入强制性规范。标准应充分考量老年人的生理特征与使用习惯，明确具体要求：界面设计需采用大字体、高对比度配色、清晰图标，避免复杂弹窗与广告干扰；操作逻辑应简化流程，减少层级跳转，支持语音控制、一键呼叫等便捷操作方式，兼容老年人熟悉的物理按键与触屏交互；功能设置需聚焦核心需求，优先保障健康监测、应急救助、生活辅助等实用功能，避免冗余设计增加使用难度。同时，建立标准动态更新机制，结合技术发展与老年人需求变化，定期修订完善规范，引导企业在产品研发、生产环节严格遵循适老化标准，从源头提升智慧养老设备的适配性与易用性。

加大智慧养老技术研发的政策扶持与资金投入力度，构建 “政府引导、企业主导、高校院所协同” 的研发创新体系。政府可通过设立智慧养老专项研发基金、提供税收减免、给予研发补贴等方式，支持企业、高校、科研机构组建产学研创新联合体，聚焦老年人使用痛点开展关键技术攻关。重点突破适老化智能终端、低功耗健康监测传感器、语音交互算法、紧急呼叫定位技术等核心领域，开发操作简单、功能实用、价格亲民的智慧养老产品 —— 例如具备一键求助、心率监测功能的智能手环，支持语音控制的居家照明、窗帘等智能家居设备，操作便捷的线上服务预约终端等。同时，鼓励企业采用模块化设计、规模化生产降低成本，政府通过集中采购、补贴等方式，进一步降低老年人购买门槛，让智慧养老产品走进寻常百姓家。

注重智慧养老技术的场景化应用与创新，针对居家、社区、机构等不同养老场景的需求差异，开发定制化的技术产品与服务模式。在居家养老场景，重点推广居家适老化改造套餐，整合智能烟雾报警器、燃气泄漏探测器、防跌倒传感器等设备，结合手机 APP 或子女端小程序，实现健康数据实时监测、异常情况自动报警，为独居、空巢老年人提供安全保障；在社区养老场景，依托社区养老服务中心搭建智慧服务平台，开发线上助餐预约、家政服务下单、健康咨询、文体活动报名等功能，搭配线下智能服务终端，让老年人足不出社区即可享受便捷服务；在机构养老场景，推广智慧养老院管理系统，整合床位管理、人员调度、健康监测、安防监控等功能，通过智能终端实时掌握老年人身体状况与服务需求，优化服务流程、提高管理效率。同时，鼓励跨场景技术融合，实现居家、社区、机构数据互联互通，例如老年人在社区卫生服务中心的健康数据可同步至居家监测设备，为个性化照护提供精准支撑，构建全场景覆盖的智慧养老服务生态。

2.强化数据安全与隐私保护，提升老年人信任度

为筑牢智慧养老发展的安全底线，需加快完善数据安全领域的法律法规体系，构建 “立法保障、执法从严、违法严惩” 的制度防线。针对智慧养老场景中数据收集、存储、使用、传输、销毁等全生命周期环节，制定专项法律法规与实施细则，明确养老服务机构、平台企业、技术供应商等主体的责任边界 —— 要求数据收集必须遵循 “合法、正当、必要” 原则，需向老年人或其监护人充分告知收集目的、范围、用途并获得明确同意，严禁超范围采集生物特征、健康隐私等敏感信息；数据存储需采用加密存储、异地备份等安全技术，建立分级授权访问机制；数据使用必须限定于约定用途，严禁未经授权向第三方共享、出售或用于商业营销；数据传输需通过安全加密通道，销毁需符合数据安全管理规范。同时，加大对数据泄露、滥用、篡改等违法行为的处罚力度，设立高额罚款、吊销资质、行业禁入等惩戒措施，对构成犯罪的依法追究刑事责任，形成强有力的法律震慑。

建立健全智慧养老项目数据隐私风险评估制度，构建 “事前评估、事中监管、事后追溯” 的全流程风险防控机制。明确要求智慧养老产品与服务在上线前，必须由企业委托具备专业资质的第三方机构开展数据隐私风险评估，重点评估数据收集范围的合理性、安全防护措施的有效性、隐私泄露的潜在风险及应对预案等内容，形成详细的隐私影响评估报告。评估报告需报行业主管部门备案，经审核通过后方可投入市场；对评估发现风险隐患的，责令企业限期整改，整改不到位的不得上线。同时，建立动态评估机制，要求企业每年度开展一次风险评估，若产品功能升级、数据处理方式变更需重新评估，确保风险防控贯穿产品全生命周期。

加强老年人数字安全教育，提升老年人的自我保护意识与能力，构建 “技术防护 + 自我防范” 的双重安全屏障。针对老年人数字素养相对薄弱的特点，通过社区讲座、公益宣传册、短视频、老年大学课程等多种形式，普及个人信息保护法律法规、数据安全风险防范知识，重点讲解智能设备使用中如何防范个人信息泄露、网络诈骗等常见问题。指导老年人掌握设置复杂密码、关闭不必要的权限、警惕陌生链接与二维码、定期更新设备系统等实用技能，提醒老年人不随意向陌生平台提供身份证号、银行卡号、健康信息等敏感内容。同时，鼓励子女、社区工作者、志愿者为老年人提供数字安全指导，帮助老年人解决智能设备使用中的安全疑问，让老年人敢用、会用、放心用智慧养老产品，切实守护老年人的信息安全与合法权益。

3.完善智慧养老基础设施，促进区域均衡发展

为夯实智慧养老发展的硬件基础，需将养老基础设施智能化建设全面纳入城乡发展总体规划与国土空间规划，实现与交通、电力、通信等公共基础设施建设的同谋划、同部署、同推进。重点向农村及偏远地区倾斜资源，优先推进 5G 网络、光纤宽带的全覆盖工程，针对农村老年人口居住分散的特点，采用宏基站与微基站结合的建设模式，优化网络信号覆盖质量，确保偏远村落的网络覆盖率与信号稳定性达到城市同等水平。同步推进农村电力设施升级改造，更换老旧线路、增容变压器，保障智能养老设备的稳定供电需求，解决农村地区 “网络不通、电力不稳” 制约智慧养老发展的瓶颈问题，让农村老年人与城市老年人同等享受智慧养老带来的便利。

以区域为单位构建统一的智慧养老云平台，打破智能设备与服务系统的数据壁垒，实现资源整合与协同高效。云平台应依托云计算、大数据技术，整合辖区内各类智能穿戴设备、居家监测终端、社区服务终端、机构管理系统等分散数据，建立标准化的数据接口与共享机制，实现健康监测数据、服务需求信息、设备运行状态等数据的实时汇聚与互通共享。通过平台实现跨设备、跨系统的协同服务，例如老年人居家监测设备检测到异常健康数据后，可自动同步至社区卫生服务中心与子女端，触发上门问诊或应急救助服务；养老机构可通过平台接收社区转介的服务需求，实现居家、社区、机构养老服务的无缝衔接，大幅提升服务响应速度与精准度。同时，平台应具备数据分析、需求预测、资源调度等功能，为政府制定养老服务政策、优化资源配置提供数据支撑。

建立健全区域化技术维护服务体系，保障智慧养老设备长期稳定运行。按照 “区域统筹、就近服务” 的原则，在市、县、乡三级设立智慧养老技术维护中心，配备专业的技术维修团队，为养老服务机构、社区养老服务站点及老年人家中安装的智能设备提供全生命周期技术支持。提供设备安装调试、定期巡检、故障维修、软件升级等一站式服务，建立 24 小时应急维修响应机制，确保设备故障能够及时处置。针对老年人操作能力较弱的特点，维护中心可开展上门指导服务，帮助老年人熟悉设备使用方法，解决日常操作中遇到的问题。同时，整合第三方维修资源，与智能设备厂商建立合作机制，构建 “官方维修 + 第三方服务” 的多元化维护网络，降低维护成本、提升服务效率，为智慧养老基础设施稳定运行提供坚实保障。

（五）治理创新：构建共建共治共享的养老服务治理体系

1.强化政府监管责任，提升监管效能

为构建权责清晰、流程规范、覆盖全面的养老服务监管体系，需率先建立健全常态化、多层次的养老服务综合监管制度。明确民政部门作为牵头监管主体，统筹协调医保、卫生健康、市场监管、消防救援等多部门监管职责，厘清各部门在服务质量、资金使用、安全管理、市场准入等领域的监管边界，形成 “牵头统筹、分工协作、齐抓共管” 的监管格局。监管内容需实现全链条覆盖，既包括养老服务机构的资质条件、服务流程、人员资质、设施安全等基础环节，也涵盖长护险基金使用、预收费管理、服务合同履约等重点领域，同时将居家社区养老服务、智慧养老服务等新兴业态纳入监管范围，做到 “无死角、无盲区”。监管方式上推行 “日常监管 + 专项检查 + 随机抽查” 相结合的模式，运用大数据、人工智能等技术手段搭建智慧监管平台，通过数据比对、行为分析等方式实现精准监管，提升监管效能。

健全养老服务应急管理体系，提升风险防控与应急处置能力。督促养老服务机构建立健全火灾、自然灾害、突发疾病、食品安全等各类突发事件的应急预案，明确应急组织架构、应急响应流程、责任分工等内容，预案需报监管部门备案。要求机构配备必要的应急救援设备和物资，如灭火器、急救箱、应急照明等，定期开展设备维护更新。建立应急演练常态化机制，指导机构每季度至少开展一次针对性应急演练，重点强化火灾逃生、突发疾病救治、地震避险等场景的演练，提升从业人员的应急处置技能和老年人的自救互救能力。监管部门定期对机构应急管理工作进行检查评估，对预案不完善、演练不规范、物资不到位的机构责令整改，确保养老服务机构应急管理工作落到实处，最大限度保障老年人的生命财产安全。

2.发挥市场主体作用，激发市场活力

为激活养老服务市场活力，破解供给总量不足与结构单一的难题，需充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，全面放宽养老服务市场准入门槛。打破行业壁垒与政策限制，取消不必要的行政审批事项，简化养老服务机构设立流程，支持各类市场主体，包括国有企业、民营企业、社会组织、外资企业等，平等参与养老服务供给，鼓励跨界融合发展，例如支持房地产企业转型养老地产、医疗机构拓展养老服务、互联网企业开发智慧养老产品，形成多元化的市场供给格局。同时，消除对社会资本的歧视性待遇，在资质认定、项目审批、资金支持等方面实行同等待遇，营造公平竞争的市场环境，吸引更多社会资本投入养老服务领域。

加强养老服务市场竞争引导与监管，规范市场秩序，保障老年人合法权益。建立健全养老服务市场价格监管机制，实行政府指导价与市场调节价相结合的定价方式，对普惠性养老服务实行政府指导价，明确收费上限，对非普惠性养老服务实行市场调节价，但要求企业明码标价、公开透明，严禁价格欺诈、哄抬物价等违法行为。加强对养老服务广告宣传的监管，严厉查处虚假宣传、误导消费等行为。畅通消费者维权渠道，建立老年人权益保护快速响应机制，设立投诉举报热线、线上投诉平台，对老年人反映的问题及时调查处理。同时，引导市场主体加强行业自律，成立养老服务行业协会，制定行业公约，规范企业经营行为，促进市场有序竞争，形成 “市场主导、政府监管、行业自律、社会监督” 的良性发展格局。

3.鼓励社会参与，形成共治合力

为构建多元协同的养老服务治理格局，需充分激活社会组织的桥梁纽带作用，鼓励养老行业协会、慈善组织、社会工作服务机构等深度参与养老服务供给。支持养老行业协会制定行业标准、开展信用评价、组织技能竞赛，发挥行业自律与服务协调功能，推动行业规范化发展；引导慈善组织聚焦农村养老、特困老年人照护等薄弱领域，通过公益捐赠、项目资助、慈善信托等方式补充养老服务资源，例如开展 “助老关爱” 公益项目，为低收入失能老年人提供免费居家照护服务；扶持社会工作服务机构组建专业社工团队，为老年人提供心理疏导、社会融入、权益维护等个性化服务，缓解专业照护人才短缺压力。同时，政府应简化社会组织参与养老服务的审批流程，给予税收减免、资金扶持、场地支持等政策优惠，为社会组织参与养老服务创造良好环境。

大力发展养老志愿服务，构建 “全民参与、常态长效” 的志愿服务体系。建立健全养老志愿服务激励机制，推行 “服务时长储蓄” 制度，志愿者服务时长可兑换相应的养老服务或公共服务优惠，纳入个人信用评价体系；对表现突出的志愿服务组织和个人给予表彰奖励，宣传先进典型事迹，激发社会参与热情。搭建养老志愿服务信息对接平台，整合老年人服务需求与志愿者服务资源，实现 “需求清单” 与 “服务清单” 精准匹配。针对不同老年群体需求，组建专业化志愿服务队伍，例如为独居老年人提供陪伴聊天、代购代办服务，为失能老年人提供康复辅助、生活照料服务，为低龄老年人组织文体活动、健康讲座等。鼓励青少年、在职人员、退休人员等不同群体参与养老志愿服务，形成 “邻里互助、代际共融” 的志愿服务氛围。

强化家庭养老的基础作用，完善家庭养老支持政策体系，提升家庭照护能力。建立家庭照护补贴制度，对长期照料失能、失智老年人的家庭成员给予定额补贴，减轻家庭照护经济负担；推行弹性休假制度，支持子女在老年人患病期间请假照料，落实独生子女护理假政策；扩大居家适老化改造覆盖范围，将改造对象从特困家庭延伸至低收入家庭、高龄独居家庭，补贴改造费用，提升居家养老安全性与便利性。开展家庭成员照护技能培训，通过社区讲座、线上课程、实操演练等多种形式，教授老年人照护知识、康复训练技巧、应急处置方法等，邀请医护人员、资深护理员现场指导，提高家庭成员的照护专业水平。同时，为家庭照护者提供心理疏导、喘息服务等支持，缓解照护压力，筑牢家庭养老根基。

深入营造养老、孝老、敬老的社会氛围，凝聚全社会应对人口老龄化的共识与合力。将孝亲敬老文化纳入社会主义核心价值观宣传教育，通过主流媒体、社区宣传栏、短视频平台等渠道，播放公益广告、宣传先进典型、普及养老政策，提高全社会对人口老龄化的认知度与重视度。开展 “敬老月”“老年节” 等主题活动，组织走访慰问高龄、特困老年人，举办老年人文体展演、书画展览等活动，丰富老年人精神文化生活，彰显老年人价值。加强青少年孝亲敬老教育，将孝老爱老纳入中小学德育课程，组织青少年开展走进养老院、陪伴孤寡老人等实践活动，传承中华优秀传统美德。通过多维度、全方位的宣传引导，破除 “重幼轻老” 观念，形成 “人人关心养老、人人参与养老、人人支持养老” 的共建共治共享良好局面，让老年人在社会关爱中安享幸福晚年。

参考文献：

[1] 朱海龙.老年慢性病患者智慧居家服务模式 [M]. 北京：社会科学文献出版社，2021.

[2] 民政部社会福利中心.中国养老服务发展报告 （2024）[M]. 北京：社会科学文献出版社，2025.

[3] 青连斌，江丹.中国养老服务发展报告 （2025）： 推动养老产业高质量发展 [M]. 北京：中国劳动社会保障出版社，2025.

[4]庄汝龙.我国养老事业与养老产业协同发展路径研究 [J]. 理论视野，2024，No.297 （11）.

2.高龄、失能、失智老年人规模将持续扩大

随着老年人口总量增长和平均预期寿命延长，高龄、失能、失智老年人规模将持续扩大。预计到 2035 年，80 岁及以上高龄老年人将突破 1 亿人，失能半失能老年人将超过 5000 万，失智老年人将超过 2000 万，养老服务的结构性需求将更加突出，对专业照护、长期护理、认知障碍照护等服务的需求将大幅增长。

3.养老需求将向多元化、高品质、个性化转型

随着经济社会发展和老年人生活水平提高，老年人的养老需求已从传统的生活照料向 “衣、食、住、行、医、娱、学、为” 全方位延伸，呈现出多元化、高品质、个性化的特征。低龄老年人更注重社会参与、文体娱乐、终身学习等需求；中高龄老年人更注重健康护理、康复训练、生活照料等需求；失能、失智老年人更注重专业照护、医疗保障、应急救助等需求；新生代老年人对养老服务的品质要求更高，更倾向于选择专业化、个性化、智能化的养老服务产品。

4.农村老龄化问题将更加突出

随着城镇化进程持续推进，农村青壮年劳动力向城市转移的趋势将长期存在，农村老年人口占比将持续上升，老龄化程度将进一步加深。农村老年人收入水平较低、养老设施薄弱、专业照护人员缺乏，养老服务供需矛盾将更加突出，农村养老服务体系建设将成为应对人口老龄化的重点和难点。

5.人口老龄化与少子化、劳动力短缺相互交织

我国人口老龄化进程与少子化、劳动力短缺相互交织，形成 “未富先老” 与 “未备先老” 并存的局面。少子化导致未来劳动力供给不足，养老服务的人力资源保障面临压力；同时，劳动力短缺也将推高养老服务的人工成本，影响养老服务的可及性。此外，少子化导致家庭规模小型化，传统的家庭养老功能弱化，对社会养老服务的需求进一步增加。

（三）人口老龄化对养老服务体系的影响

1.养老服务需求总量持续扩大

人口老龄化导致老年人口数量持续增长，养老服务的总量需求大幅增加。从生活照料来看，需要提供助餐、助浴、助洁、助行等上门服务；从健康护理来看，需要提供医疗护理、康复训练、长期照护等专业服务；从精神慰藉来看，需要提供心理咨询、文体娱乐、社会交往等服务；从应急救助来看，需要建立健全应急响应机制，为老年人提供及时的救助服务。养老服务需求的总量扩大对养老服务体系的供给能力提出了更高要求。

2.养老服务需求结构不断优化

高龄化、失能化、失智化趋势导致养老服务需求结构发生显著变化，专业照护、长期护理、认知障碍照护等结构性需求大幅增长。同时，老年人的需求从 “生存型” 向 “发展型”“品质型” 转型，对养老服务的质量、个性化、智能化水平提出了更高要求。养老服务体系需要适应需求结构的变化，优化服务供给结构，提升服务质量与水平。

3.养老服务供给压力持续增大

人口老龄化导致养老服务供给面临 “总量不足、结构失衡、质量不高” 等多重压力。从总量来看，养老机构床位、专业照护人员等供给不足，难以满足日益增长的养老服务需求；从结构来看，居家社区养老服务供给薄弱，农村养老服务供给严重不足，专业照护、长期护理等服务供给短缺；从质量来看，部分养老服务机构服务水平参差不齐，专业照护人员技能水平不高，难以满足老年人的高品质养老需求。

4.养老服务保障机制面临挑战

人口老龄化对养老服务保障机制提出了更高要求，需要建立健全资金保障、人才保障、监管保障等机制。从资金保障来看，需要拓宽筹资渠道，保障养老服务的资金供给；从人才保障来看，需要加强专业照护人员的培养与激励，稳定人才队伍；从监管保障来看，需要建立健全养老服务的标准体系、评估体系、监管体系，保障养老服务的质量与安全。

四、我国养老服务体系的发展现状

（一）政策体系逐步完善，顶层设计不断加强

1.国家战略引领，政策框架基本确立

我国将积极应对人口老龄化上升为国家战略，先后出台了一系列政策文件，构建了较为完善的养老服务政策框架。2019 年，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，明确了应对人口老龄化的总体目标、主要任务与保障措施；2024 年 12 月，中共中央、国务院印发《关于深化养老服务改革发展的意见》，提出了加快健全养老服务网络、贯通协调居家社区机构三类养老服务形态、构建养老服务事业产业发展三方协同机制等重点任务，为养老服务体系建设指明了方向。此外，民政部、国家医保局、卫生健康委等部门先后发布了 17 个关于长护险制度建设的政策文件，涉及筹资来源、待遇水平、失能等级评估等方面，确立了长护险的制度框架。

2.政策覆盖范围不断扩大，保障水平逐步提高

我国养老服务政策覆盖范围从城市向农村延伸，从特困老年人向全体老年人拓展，逐步实现城乡全覆盖、人群全覆盖。在兜底保障方面，建立了特困人员供养制度，为无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的老年人提供基本生活照料、医疗护理等服务；在普惠养老方面，出台了一系列支持政策，鼓励发展普惠性养老服务，扩大普惠性养老服务供给；在长期护理方面，长护险制度从试点逐步扩大，截至 2024 年，49 个国家试点城市参保人数达 18786.34 万人，享受待遇人数 146.25 万人，基金支付比例控制在 70% 左右，减轻了失能老年人家庭的经济负担。

3.政策协同性不断增强，部门联动机制逐步建立

养老服务涉及民政、医保、卫生健康、财政、教育等多个部门，近年来我国不断加强部门协同，建立健全联动机制。《关于深化养老服务改革发展的意见》提出建立长护险联席会议制度，落实职能部门协同责任；民政部、卫生健康委等部门联合推进医养结合，建立养老机构与医疗机构双向转诊绿色通道；工业和信息化部会同民政部、国家卫生健康委迭代发布 4 批《智慧健康养老产品及服务推广目录》，推动智慧养老技术应用。部门协同机制的建立，打破了政策壁垒，提升了政策实施效果。

（二）服务供给体系逐步健全，供给能力不断提升

1.养老服务设施数量持续增长，覆盖范围不断扩大

截至 2024 年末，全国各类养老机构和设施达到 40.6 万个，养老机构的护理型床位占比提升到 65.7%，为符合条件的失能老年人建设家庭养老床位 30 余万张。养老服务设施布局不断优化，形成了 “县级综合养老服务管理平台 - 乡镇（街道）区域养老服务中心 - 村（社区）养老服务设施站点” 三级养老服务网络。县级综合养老服务管理平台统筹县域养老服务资源，乡镇（街道）区域养老服务中心发挥专业照护、服务转介等作用，村（社区）养老服务设施站点提供嵌入式服务，实现了养老服务的就近可及。

2.居家社区机构养老融合发展，服务模式不断创新

我国逐步形成了 “居家为基础、社区为依托、机构为专业支撑” 的养老服务供给格局，推动居家社区机构养老融合发展。在居家养老方面，完善家庭养老支持政策，开展家庭适老化改造，鼓励专业化服务机构上门提供助餐、助浴、助洁等服务；在社区养老方面，发展嵌入式社区养老服务，推行 “社区＋物业＋养老服务” 模式，建设 “一老一小” 服务综合体，提供日间照料、康复护理等服务；在机构养老方面，推进养老机构分类改革，分为兜底保障型、普惠支持型、完全市场型三类，满足不同老年人的需求。同时，医养结合、智慧养老等服务模式不断创新，提升了养老服务的质量与效率。

3.长护险服务供给逐步扩大，服务质量不断提升

长护险制度试点以来，定点服务机构与护理服务人员数量持续增长，截至 2024 年，全国长护险定点服务机构有 8837 家，护理服务人员有 29.28 万人。长护险服务内容不断丰富，从基础生活照料向医疗护理、康复训练、精神慰藉等方面延伸，满足了失能老年人的多元化需求。同时，国家重视长护险服务的人才队伍建设和护理机构培育，推进数字化的高质量长期护理服务体系建设，提升了服务质量与专业化水平。

4.农村养老服务逐步改善，短板不断补齐

我国将农村养老服务作为实施乡村振兴战略的重要内容，加大投入力度，补齐农村养老服务短板。大力推进互助性养老服务，健全农村留守、高龄、失能等老年人探访关爱和应急救援服务机制；鼓励农村集体经济组织发展养老服务，引导社会力量积极参与；推动城市养老服务机构运营农村养老服务设施，促进城乡养老服务均衡发展。部分地区探索建立县域长护险服务共同体，将优质养老资源下沉到农村，改善了农村老年人的养老服务条件。

（三）保障机制逐步建立，支撑能力不断增强

1.资金保障机制逐步完善，筹资渠道不断拓宽

我国建立了政府、市场、社会、家庭多元筹资机制，保障养老服务的资金供给。政府加大财政投入，支持养老服务设施建设、普惠养老服务发展、长护险制度试点等；市场主体积极参与养老服务产业，通过市场化运作筹集资金；社会力量通过慈善捐赠、志愿服务等方式支持养老服务；家庭承担部分养老服务费用，形成了多元协同的资金保障机制。长护险制度建立了政府、个人、用人单位、慈善机构等多元筹集渠道，基金独立筹资、单独建账、单独管理、专款专用，2024 年基金收入达 279.60 亿元，为长护险服务提供了资金保障。

2.人才培养机制逐步健全，人才队伍不断壮大

我国重视养老服务人才队伍建设，建立了多层次的人才培养机制。在学历教育方面，鼓励高等院校、高职高专院校开设养老服务相关专业，培养专业化人才；在职业培训方面，开展养老护理员职业技能培训，提高从业人员的技能水平；在激励机制方面，从积分落户、职称晋升、薪酬定级等方面建立长护专业队伍的职业机制，提高从业人员的待遇水平与社会地位。截至 2024 年，全国长护险护理服务人员达 29.28 万人，养老服务人才队伍不断壮大。

3.监管机制逐步建立，服务质量不断规范

我国建立了养老服务综合监管机制，健全养老服务标准和评价体系。完善养老机构登记备案管理，加强预收费监管；建立健全居家社区养老服务管理制度，完善养老社区等监管机制；健全养老服务应急管理体系，全面落实安全生产责任制。同时，加强老年用品质量监管，保障老年人的合法权益。长护险制度实行 “两定” 管理办法，建立了全国统一的失能等级评估标准，加强对服务过程和服务质量的监管，防范欺诈骗保现象。

（四）智慧养老快速发展，技术赋能成效显著

1.智慧养老政策支持力度不断加大

我国将智慧养老作为应对人口老龄化的重要手段，出台了一系列政策支持智慧养老发展。《国家积极应对人口老龄化中长期规划》明确要求强化应对人口老龄化的科技创新能力，把技术创新作为积极应对人口老龄化的第一动力和战略支撑；《关于深化养老服务改革发展的意见》将 “加快养老科技和信息化发展应用” 列为专项任务；2025 年，国际电工委员会（IEC）正式发布由我国牵头制定的养老机器人国际标准，引领全球养老机器人产业健康发展。

2.智慧养老技术应用场景不断丰富

我国拥有研发投入大、创新技术应用场景丰富、工业制造能力强三大基础优势，推动智慧养老技术快速发展。智能穿戴设备、健康监测系统、居家智能化改造、养老机器人等产品不断涌现，脑机接口、人工智能等高技术产品逐步嵌入养老服务应用场景。智慧养老服务模式不断创新，远程医疗、线上服务预约、智慧养老院管理等服务得到广泛应用，提升了养老服务的效率与质量。工业和信息化部会同民政部、国家卫生健康委迭代发布 4 批《智慧健康养老产品及服务推广目录》，遴选 308 项产品、235 项服务，推动了智慧养老技术的推广应用。

3.智慧养老产业规模持续增长

在政策引导和市场需求的双重驱动下，我国智慧养老产业规模持续增长，成为 “银发经济” 的重要增长点。养老领域的创新活力不断激发，各类智能硬件、数字健康监测、居家智能化、康复辅助设备等都取得显著进展，形成了 “需求牵引研发、应用反哺技术” 的良性循环。智慧养老产业的发展，不仅提升了老年人的生活质量，也培育了新的经济增长点，推动了经济高质量发展。

五、我国养老服务体系面临的核心挑战

（一）制度层面：政策协同不足，保障机制不完善

1.部门间政策协同不畅，存在职能交叉与数据壁垒

养老服务涉及民政、医保、卫生健康、财政、教育等多个部门，虽然建立了一定的协同机制，但部门间职责交叉、政策衔接不畅的问题仍然存在。例如，长护险制度涉及医保、民政、卫生健康等多个部门，各部门的政策目标、管理方式存在差异，导致政策执行过程中出现相互掣肘的现象；不同部门之间的数据壁垒尚未完全打破，老年人的健康数据、照护需求数据、服务供给数据等未能实现共享，影响了养老服务的精准供给与高效监管。

2.长护险制度存在深层次问题，可持续性面临挑战

长护险制度试点取得了一定成效，但仍存在一些深层次、系统性的问题。一是筹资机制可持续性不足，大部分试点城市的长护险基金主要从基本医疗保险基金中划拨，筹资渠道单一，缺乏独立的、可持续的筹资渠道，且各地经济发展水平差异大，导致筹资水平不均衡；二是受益范围较窄，目前长护险主要保障重度失能人员，大量中度失能以及患有失智症等需要长期照护的群体被排除在外；三是制度衔接不畅，长护险与基本医保、养老保险、残疾人福利、社会救助等制度的边界及其衔接机制不清晰，整合难度大，浪费了公共财政资源。

3.农村养老服务制度保障薄弱，政策落实不到位

农村养老服务制度建设相对滞后，政策保障力度不足。虽然国家出台了一系列支持农村养老服务发展的政策，但部分政策未能有效落实，存在 “最后一公里” 问题。例如，农村互助性养老服务缺乏稳定的资金支持与专业的运营管理，服务质量难以保障；农村家庭适老化改造覆盖面较窄，补贴标准较低，难以满足老年人的实际需求；农村养老服务人才缺乏政策激励，从业人员待遇低、社会地位不高，人才流失严重。

（二）供给层面：总量不足与结构失衡并存

1.养老服务供给总量不足，难以满足需求

尽管我国养老服务设施数量持续增长，但养老服务供给总量仍然不足，难以满足日益增长的养老服务需求。从养老机构床位来看，虽然护理型床位占比提升到 65.7%，但相对于 3500 万失能半失能老年人的照护需求，仍然存在较大缺口；从居家社区养老服务来看，助餐、助浴、助洁等上门服务的供给不足，难以满足老年人的就近便捷需求；从专业照护服务来看，医疗护理、康复训练、认知障碍照护等专业服务供给短缺，难以满足老年人的多元化需求。

2.养老服务供给结构失衡，城乡、区域差距明显

我国养老服务供给存在严重的结构失衡问题，城乡、区域差距明显。从城乡来看，城市养老服务设施相对完善，服务质量较高，而农村养老服务设施薄弱，服务供给严重不足，农村失能老人照护捉襟见肘；从区域来看，东部沿海经济发达地区养老服务供给充足，而中西部地区养老服务供给相对短缺，区域发展不平衡；从服务类型来看，基础生活照料服务供给相对充足，而医疗护理、康复训练、精神慰藉等专业服务供给短缺，难以满足老年人的高品质需求。

3.养老服务质量参差不齐，标准化水平不高

我国养老服务质量总体不高，标准化水平有待提升。部分养老服务机构缺乏专业的管理团队与护理人员，服务流程不规范，服务质量难以保障；居家社区养老服务缺乏统一的服务标准与评价体系，服务质量参差不齐；老年用品质量监管不到位，部分产品存在安全隐患，影响老年人的使用安全。此外，养老服务的个性化、精细化水平不高，难以满足老年人的差异化需求。

（三）人才层面：数量短缺与素质不高并存

1.养老服务人才数量短缺，供需矛盾突出

我国养老服务人才队伍规模较小，难以满足养老服务发展的需求。截至 2024 年，全国长护险护理服务人员仅 29.28 万人，而我国失能半失能老年人约 3500 万，按照国际通行的 1：3 的照护比例，需要约 1167 万护理人员，人才缺口巨大。养老服务人才短缺不仅体现在数量上，还体现在结构上，高学历、高技能、复合型人才尤为稀缺，难以满足智慧养老、医养结合等新型养老服务模式的需求。

2.养老服务人才素质不高，专业技能薄弱

我国养老服务人才素质总体不高，专业技能薄弱。现有养老护理人员大多缺乏专业的培训，技能水平不高，难以提供专业的医疗护理、康复训练等服务；智慧养老领域缺乏既懂养老服务又掌握智能技术的复合型人才，现有从业人员难以有效操作和维护智慧养老设备；养老服务管理人员缺乏专业的管理知识与经验，难以提升养老服务机构的管理水平与服务质量。

3.养老服务人才激励机制不完善，流失率高

养老服务人才激励机制不完善，从业人员待遇低、社会地位不高，导致人才流失率高。养老护理人员的薪酬水平普遍较低，低于当地平均工资水平，且缺乏完善的社会保障；养老服务人才的职业发展通道不畅通，职称晋升、积分落户等激励政策落实不到位；社会对养老服务从业人员的认可度不高，存在职业歧视现象，影响了从业人员的职业认同感与归属感。人才流失率高不仅加剧了人才短缺的问题，也影响了养老服务的连续性与质量稳定性。

（四）技术层面：智慧养老适配不足，应用效果不佳

1.智慧养老技术适配性不足，老年人使用难度大

智慧养老技术与老年人的实际需求、使用习惯适配性不足，导致老年人使用难度大。许多智能产品在设计初期缺乏对老年人身体机能和使用习惯的深入考量，界面字体过小、触控灵敏度不足、操作步骤繁琐，老年人难以掌握；部分智能产品功能先进但实用性不强，与老年人的实际需求脱节，如某些智能家居设备依赖复杂的手机应用，而老年人更倾向于通过物理按键或语音指令操作；智慧养老技术的高成本进一步限制了其普及，高端智能设备价格高昂，远超普通家庭的承受能力。

2.数据安全与隐私风险突出，老年人信任度低

智慧养老涉及大量老年人的健康数据、生活习惯等隐私信息，数据安全与隐私风险突出。部分养老服务平台技术防护薄弱，容易成为黑客攻击的目标，导致老年人敏感信息泄露；一些企业过度采集老年人的生物特征数据，却未能给予足够的安全防护，增加了隐私泄露的风险；数据利用与隐私保护之间的矛盾尚未有效解决，过度采集位置信息、健康数据等可能侵犯老年人的隐私，导致老年人及其家属对智慧养老服务产生担忧和不信任情绪，阻碍了智慧养老的推广应用。

3.智慧养老基础设施薄弱，区域发展不平衡

智慧养老的全面推广依赖于完善的基础设施支持，但我国城乡及区域间的基础设施发展不平衡问题突出。农村及偏远地区网络覆盖率低、信号稳定性差，导致健康监测设备数据传输中断或延迟，影响服务效果；老旧社区的智能化改造面临墙体结构限制、线路老化等问题，安装成本高，技术可行性不足；部分地区的通信基站建设与养老机构需求脱节，未能优先保障养老场景的网络覆盖；电力供应不稳定、设备维护体系缺失等问题削弱了技术应用的可持续性。

六、国外养老服务体系的经验借鉴

（一）日本：介护保险制度与社区整合照护模式

1.核心制度与实践

日本于 2000 年实施介护保险制度，实行强制参保原则，20 岁以上国民均需参保，筹资来源包括个人缴费、企业缴费、国家与地方财政补贴，形成了多元稳定的筹资机制。介护保险制度将照护服务分为居家照护、社区照护、机构照护三个层次，居家照护服务包括上门护理、日间照料、短期入住等，社区照护服务包括介护老人福祉设施、小规模多功能养老设施等，机构照护服务包括特别养护老人之家、介护疗养型医疗机构等。

日本强调社区整合照护，推行 “地域紧密型介护服务体系”，以市町村为单位，整合社区内的养老机构、医疗机构、社会组织等资源，为老年人提供一站式、综合性的养老服务。同时，日本注重养老服务人才的培养与激励，建立了完善的介护人员资格认证制度，分为介护员、介护福祉士、介护管理者等多个层次，给予介护人员较高的薪酬待遇与社会地位，稳定人才队伍。

2.经验启示

日本介护保险制度的多元筹资机制、分层分类的服务供给模式、社区整合照护理念，对我国具有重要启示。我国应完善长护险制度的筹资机制，拓宽筹资渠道，实现筹资的可持续性；优化养老服务供给结构，加强居家社区养老服务供给，推动居家社区机构养老融合发展；建立健全养老服务人才的资格认证制度与激励机制，提高从业人员的待遇水平与专业素质；加强社区养老资源整合，构建 “一站式” 养老服务平台，提升养老服务的便利性与可及性。

（二）德国：社会长期护理保险与专业化养老服务

1.核心制度与实践

德国于 1995 年实施社会长期护理保险制度，与医疗保险、养老保险等共同构成社会保障体系的核心。该制度实行强制参保与自愿参保相结合的原则，在职人员强制参保，退休人员、失业人员等可自愿参保，筹资来源包括个人缴费、雇主缴费、财政补贴，缴费比例根据收入水平确定，体现了公平性原则。

德国的长期护理服务分为居家护理、日间照料、机构护理三个层次，服务内容包括生活照料、医疗护理、康复训练、精神慰藉等，满足老年人的多元化需求。德国注重养老服务的专业化与标准化，建立了完善的服务标准与质量评估体系，对养老服务机构、护理人员进行严格的监管与评估。同时，德国重视养老服务人才的培养，高等院校、职业院校开设养老服务相关专业，培养了大量高素质的专业人才，且护理人员的薪酬待遇较高，职业发展通道畅通。

2.经验启示

德国社会长期护理保险的强制参保机制、专业化的服务供给、严格的质量监管，对我国具有重要启示。我国应扩大长护险的参保范围，逐步实现全民覆盖；加强养老服务的专业化建设，建立健全服务标准与质量评估体系，提升服务质量；加大养老服务人才培养力度，完善学历教育与职业培训体系，培养高素质的专业人才；建立健全养老服务的监管机制，加强对服务过程与服务质量的监管，保障老年人的合法权益。

（三）美国：市场化养老服务与智慧养老技术应用

1.核心制度与实践

美国的养老服务以市场化为主导，政府主要承担兜底保障责任，为低收入老年人、残疾人等提供养老服务补贴。美国的养老服务模式多元化，包括持续照料退休社区（CCRC）、辅助生活设施（ALF）、护理院（Nursing Home）等，满足不同老年人的需求。持续照料退休社区（CCRC）提供从独立生活、辅助生活到专业护理的一站式服务，深受老年人欢迎；辅助生活设施（ALF）为生活不能完全自理的老年人提供生活照料、医疗护理等服务；护理院（Nursing Home）为重度失能老年人提供专业的医疗护理与生活照料服务。

美国是智慧养老技术应用的领先国家，智能穿戴设备、健康监测系统、养老机器人等技术广泛应用于养老服务场景。例如，跌倒监测系统、远程健康监测系统等为老年人提供了及时的应急救助与健康管理服务；养老机器人可以为老年人提供生活照料、陪伴聊天等服务，缓解了护理人员短缺的压力。美国的智慧养老技术研发注重用户需求，产品设计简洁易用，适合老年人使用。

2.经验启示

美国市场化的养老服务模式、多元化的服务供给、先进的智慧养老技术应用，对我国具有重要启示。我国应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励社会资本参与养老服务供给，丰富养老服务产品与服务模式；加强智慧养老技术的研发与应用，注重技术与老年人需求的适配性，降低产品价格，提高普及度；建立健全养老服务补贴制度，为低收入老年人、失能老年人等提供精准补贴，提高养老服务的可及性；推动养老服务的国际化合作，引进先进的养老服务理念与技术，提升我国养老服务的国际化水平。

（四）国外经验的本土化适配

1.结合我国国情选择合适的养老服务模式

国外养老服务模式各有特色，但均基于其自身的经济发展水平、人口结构、文化传统等国情。我国应结合自身 “老年人口数量多、老龄化速度快、城乡发展不平衡、未富先老” 的国情，选择适合我国的养老服务模式。例如，在筹资机制方面，我国应借鉴日本、德国的多元筹资经验，结合我国的社会保障体系，建立健全政府、个人、用人单位、社会等多元筹资机制；在服务模式方面，我国应借鉴日本的社区整合照护理念，结合我国的社区建设，构建居家社区机构相协调的养老服务体系；在技术应用方面，我国应借鉴美国的智慧养老技术应用经验，结合我国的科技创新优势，推动智慧养老技术的本土化创新与应用。

2.注重政策的连续性与稳定性

国外养老服务体系的建设经历了长期的发展过程，政策具有连续性与稳定性。我国应加强养老服务政策的顶层设计，制定长期的发展规划，保持政策的连续性与稳定性；完善政策实施机制，加强政策的宣传与解读，确保政策落实到位；建立政策评估机制，定期对政策实施效果进行评估，根据评估结果及时调整优化政策，提高政策的针对性与有效性。

3.强化政府、市场、社会的协同作用

国外养老服务体系的建设均强调政府、市场、社会的协同作用，形成了多元协同的养老服务供给格局。我国应明确政府、市场、社会的职责定位，政府负责政策制定、监管评估、兜底保障；市场负责提供多样化、高品质的养老服务；社会负责公益支持、志愿服务等，形成养老服务供给的合力。同时，应建立健全协同治理机制，加强部门间、区域间、城乡间的协同合作，打破壁垒，整合资源，提升养老服务体系的整体效能。

七、我国养老服务体系的优化路径

（一）制度完善：构建协同高效的养老服务保障体系

1.加强政策协同，建立健全部门联动机制

为强化养老服务体系的制度协同效能，需率先建立健全常态化、高效能的养老服务联席会议制度。该制度应以民政部门为核心牵头单位，全面整合医保、卫生健康、财政、教育、人社、住建、残联等多部门资源，明确各参与部门的职责清单与协同分工 —— 民政部门统筹养老服务体系整体规划与供需对接，医保部门负责长护险制度推进与基金监管，卫生健康部门牵头医养结合服务落地，财政部门保障资金投入与绩效监管，教育部门统筹养老人才培养体系建设，形成 “牵头有力、分工明确、责任到岗” 的协同治理格局。联席会议应建立月度调度、季度会商、年度评估的常态化机制，重点围绕养老服务设施布局、专业人才培育、资金保障、服务质量监管等重大问题开展专题研讨，对跨部门、跨区域的难点堵点问题实行台账式管理、销号式推进，确保政策执行不跑偏、落地无梗阻。

在此基础上，亟需打破部门间的数据壁垒与信息孤岛，加快构建全国统一、互联互通的养老服务信息平台。平台应依托国家政务服务平台的技术底座，按照 “统一标准、分级管理、安全可控” 的原则，整合老年人基础信息、健康档案、失能等级评估结果、照护需求清单、养老服务机构资质、服务供给目录、长护险待遇享受情况等核心数据资源，建立标准化的数据采集、存储、传输与共享机制。通过数据脱敏、权限分级等技术手段，实现民政、医保、卫生健康等部门的数据实时共享与业务协同，例如老年人在社区卫生服务中心的健康监测数据可直接同步至养老服务平台，为上门照护服务提供精准依据；长护险参保人员的待遇资格信息可与养老机构服务记录自动核验，提升基金使用效率。同时，平台需预留接口与地方政务系统、养老服务机构管理系统、家庭照护终端等实现对接，构建 “国家 - 省 - 市 - 县 - 乡” 五级联动的数据治理体系，为养老服务政策制定、资源调配、精准供给提供数据支撑。

此外，要着力加强各项相关制度的系统性衔接，构建逻辑清晰、衔接顺畅、效能最大化的政策体系。重点厘清长护险与基本医保、养老保险、残疾人福利、社会救助等制度的功能边界：长护险聚焦失能人员的长期照护服务保障，基本医保侧重疾病治疗费用报销，养老保险保障老年人基本生活开支，残疾人福利针对残疾老年人提供专项照护补贴，社会救助兜底保障低收入、特困老年人的基本养老需求。在此基础上，建立制度衔接的操作细则与流程规范，例如明确长护险与基本医保的报销范围划分标准，避免医疗护理费用重复报销或遗漏保障；完善长护险待遇与残疾人护理补贴的叠加申领机制，简化申请流程；建立养老保险待遇水平与养老服务收费标准的动态衔接机制，确保老年人支付能力与服务供给相匹配。通过强化制度间的顶层设计衔接、操作流程衔接、信息平台衔接，从根本上破解政策碎片化、冲突化问题，避免公共资源浪费，形成 “各有侧重、互补增效、覆盖全面” 的制度保障合力。

2.完善长护险制度，提升可持续性与保障水平

为破解长护险筹资渠道单一、可持续性不足的核心问题，需加快构建多元协同、独立稳定的筹资机制，逐步降低对基本医疗保险基金的依赖度。明确筹资主体为用人单位、职工和城乡居民个人、各级财政部门，同时鼓励慈善捐赠、福利彩票公益金定向投入等社会力量参与，形成 “多方共担、责任均衡” 的筹资格局。其中，用人单位按职工工资总额的一定比例缴费，职工个人缴费可从医保个人账户中划转或单独缴纳，城乡居民个人缴费纳入居民医保缴费体系同步征收，财政部门根据经济发展水平和基金收支情况给予定额补贴，并对困难群体实行缴费减免政策。通过明确各主体筹资责任与比例，建立与物价水平、人均可支配收入相挂钩的动态调整机制，确保基金收入稳定增长，为长护险制度可持续运行筑牢资金根基。

立足我国区域发展不平衡的实际，需根据各地经济发展水平、老龄化程度、人均收入等差异，科学划定差异化筹资比例。东部经济发达地区可适当提高用人单位和个人缴费比例，降低财政补贴压力；中西部欠发达地区则加大财政转移支付力度，合理降低个人缴费负担，通过中央与地方财政的精准调控，逐步缩小区域间筹资水平差距，实现 “保基本、广覆盖、可持续” 的筹资目标。同时，扩大长护险受益范围，打破当前以重度失能人员为主的局限，逐步将中度失能人员、失智人员、重度残疾人等纳入保障范畴，尤其关注独居空巢老年人、农村困难老年人等特殊群体，通过简化评估流程、降低准入门槛，让更多有需求的群体享受到制度红利，提升保障公平性。

在待遇标准方面，建立与失能等级、服务类型、服务时长相挂钩的差异化待遇体系。依据全国统一的失能等级评估标准，按轻度、中度、重度失能划分不同待遇档次，失能程度越高，待遇保障水平越高；区分居家照护、社区日间照料、机构照护等不同服务类型，制定差异化报销比例，重点向居家和社区照护倾斜，引导服务资源下沉。同时，细化服务项目清单，将康复护理、精神慰藉、认知障碍照护等纳入报销范围，提高基金使用精准度。此外，加强长护险制度区域统筹，以京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域协调发展战略为依托，推进养老服务一体化建设，统一区域内失能评估标准、待遇核算方法、服务机构准入条件，建立长护险待遇异地结算机制，实现参保人员在区域内跨省市享受长护险服务 “无缝衔接”，打破地域限制，提升制度便携性与可及性。

3.强化农村养老服务制度保障，补齐农村养老短板

为破解农村养老服务发展短板，需将农村养老服务体系建设深度融入乡村振兴战略总体规划，实现养老服务与乡村产业发展、基础设施建设、公共服务升级同谋划、同部署、同推进。加大财政投入的精准度与力度，建立 “中央财政引导、省级财政统筹、市县财政为主、村集体补充” 的多元资金保障机制，重点支持三类项目建设：一是农村养老服务设施提质改造，推进乡镇区域养老服务中心、村级幸福院、互助养老点标准化建设，配齐助餐、助浴、康复护理等基础设备，打造 “一刻钟养老服务圈”；二是互助性养老服务规范化发展，对农村集体经济组织、社会组织运营的互助养老点给予运营补贴，支持开展邻里互助、志愿服务、老年食堂等普惠性服务，适配农村老年人居家养老需求；三是农村家庭适老化改造扩面增效，将改造范围从特困老年人家庭拓展至低收入、失能、独居老年人家庭，补贴标准根据改造内容、地区经济水平动态调整，重点改造地面防滑、扶手安装、无障碍通道等关键环节，提升居家养老安全性与便利性。

完善农村养老服务补贴制度，构建 “分类分档、精准高效” 的补贴体系。扩大补贴覆盖范围，将农村低收入老年人、失能半失能老年人、独居空巢老年人、留守老年人等重点群体全部纳入补贴范围，避免遗漏。根据老年人的经济状况、失能等级、家庭照护能力等因素制定差异化补贴标准，对重度失能、特困供养老年人给予更高补贴额度，同时建立补贴标准与物价水平、人均可支配收入挂钩的动态调整机制，确保补贴力度与养老服务成本相匹配。优化补贴发放流程，依托全国养老服务信息平台实现补贴申请、审核、发放全流程线上办理，通过数据比对自动核验资格，减少人工干预，提高补贴发放效率与精准度，切实减轻困难老年人家庭的养老负担。

建立健全农村养老服务人才 “引、育、留、用” 全链条激励机制。提高从业人员待遇保障水平，将农村养老服务从业人员薪酬纳入当地最低工资标准联动调整范围，落实基本养老保险、医疗保险、工伤保险等社会保障，对在偏远农村地区长期从事养老服务的人员给予岗位津贴、交通补贴。打通职业发展通道，将农村养老服务从业人员纳入职称评审体系，设置养老护理员、养老服务管理师等专业技术职称，明确学历、工作年限、技能等级等评审条件，让从业人员有奔头。落实积分落户、子女入学、评优评先等激励政策，对表现优秀的农村养老服务从业人员给予表彰奖励，提升职业认同感与社会地位，吸引更多青壮年、专业人才投身农村养老服务事业。

强化农村养老服务全流程监管，筑牢服务质量安全防线。建立健全农村养老服务标准体系，制定农村养老服务设施建设标准、服务操作规范、安全管理细则等，明确服务内容、服务流程、质量要求。构建 “政府监管、行业自律、第三方评估、群众监督” 的多元监管格局，民政部门定期开展农村养老服务机构专项检查，重点排查消防安全、食品安全、服务质量等隐患；引入第三方评估机构，每年对农村养老服务机构、互助养老点的服务质量进行独立评估，评估结果向社会公开并与补贴发放、资质认定挂钩。畅通群众监督渠道，设立投诉举报热线、线上反馈平台，对群众反映的问题及时调查处理并反馈结果，形成闭环监管，确保农村老年人享受到安全、优质、可靠的养老服务。

（二）供给升级：构建多元均衡的养老服务供给体系

1.扩大养老服务供给总量，满足多样化需求

为破解养老服务供给总量不足、结构单一的突出问题，需持续加大养老服务设施建设的政策支持与资金投入力度。聚焦 “增量扩容” 与 “提质升级” 双重目标，重点支持两类设施建设：一是推动现有养老机构标准化改扩建，通过财政补贴、税费减免等政策，引导机构增设护理型床位、康复治疗区、认知障碍照护专区等功能区域，配备专业护理设备、无障碍设施和智能监测系统，力争护理型床位占比稳步提升至 70% 以上，满足失能、失智老年人的专业照护需求；二是加快社区养老服务设施新建补短板，按照 “每百户老年人拥有不低于 20 平方米养老服务设施” 的标准，将社区养老服务设施纳入城乡社区配套设施建设规划，同步规划、同步建设、同步验收，重点建设嵌入式社区养老服务中心、日间照料中心、老年食堂、康复驿站等，构建 “15 分钟社区养老服务圈”，让老年人在家门口就能享受便捷可及的养老服务。

充分激发社会资本的参与活力，构建 “政府引导、市场运作、多元参与” 的普惠性养老服务供给机制。通过公建民营、委托运营、PPP 模式等多种路径，盘活闲置的厂房、学校、办公楼等公共资源，改造为普惠性养老服务设施，降低社会资本进入门槛。政府层面需明确普惠性养老服务的定价机制、服务标准和补贴政策，对符合条件的普惠性养老机构给予建设补贴、运营补贴和税费优惠，保障社会资本的合理回报。同时，搭建养老服务项目对接平台，发布养老服务需求清单和投资机会清单，引导社会资本重点投向居家社区养老服务、专业照护服务、适老化改造等领域，培育一批规模化、连锁化、品牌化的养老服务企业，扩大普惠性养老服务的供给规模与覆盖范围。

顺应老年人从 “生存型” 向 “发展型”“品质型” 的需求转型，着力丰富养老服务内容供给，构建全方位、多层次的服务体系。在巩固传统生活照料服务的基础上，重点拓展三大类服务：一是强化医疗护理与康复训练服务，推动社区卫生服务中心与社区养老服务设施签约合作，派驻专业医护人员提供常见病诊治、慢病管理、换药护理、康复指导等服务，引入中医理疗、康复器械租赁等特色服务，满足老年人的健康护理需求；二是完善精神慰藉与社会参与服务，组建专业社工队伍和志愿服务团队，为老年人提供心理咨询、情绪疏导、陪伴聊天等服务，定期组织老年书画、棋牌竞技、合唱舞蹈等文体活动，搭建老年大学、社区学堂等学习平台，丰富老年人的精神文化生活；三是发展特色养老服务新业态，顺应老年人个性化、多元化需求，培育旅居养老、文化养老、智慧养老、康养结合等特色服务模式，例如推出适老化旅游线路、文化体验课程、智能居家照护套餐等，满足不同年龄段、不同健康状况老年人的差异化需求，让老年人的晚年生活更具品质与活力。

2.优化养老服务供给结构，促进城乡区域均衡发展

为破解农村养老服务供给薄弱、资源匮乏的突出矛盾，需以县域为基本单元，大力推进长护险服务共同体建设，构建 “县域统筹、城乡联动、资源下沉” 的农村养老服务供给体系。通过整合县域内养老机构、乡镇卫生院、社区卫生服务中心、村级幸福院等资源，组建集失能评估、专业照护、康复训练、设备租赁、人才培训于一体的长护险服务共同体，将城市优质的照护技术、服务标准、管理经验下沉至乡镇和村一级。同时，积极推广 “城市养老机构 + 农村养老设施” 的合作运营模式，鼓励品牌化、专业化的城市养老服务机构通过托管、联营、派驻团队等方式，运营农村养老服务设施，实现城乡养老服务资源的双向流动 —— 城市输出专业人才、管理模式和服务标准，农村提供场地资源和基础服务，形成 “城市赋能农村、农村补充城市” 的优势互补格局，让农村老年人在家门口就能享受到与城市同等水平的优质养老服务。

针对中西部地区养老服务发展滞后的现状，需加大政策倾斜与财政支持力度，通过差异化的区域发展策略缩小区域差距。中央财政应进一步提高对中西部地区的养老服务专项转移支付比例，重点支持中西部地区乡镇区域养老服务中心、村级互助养老点等设施建设，补齐基础设施短板；设立中西部养老服务人才培养专项基金，支持当地职业院校开设养老服务相关专业，开展从业人员技能培训，同时通过跨区域人才交流、城市专家派驻等方式，提升中西部地区养老服务人才的专业素质。鼓励东部发达地区与中西部地区建立养老服务对口支援机制，通过资金扶持、项目合作、人才交流等方式，帮助中西部地区提升养老服务供给能力，推动养老服务区域协调发展。

坚持 “居家为基础、社区为依托、机构为专业支撑” 的核心定位，持续优化养老服务供给结构，推动三者深度融合、协同发展。巩固居家养老基础作用，完善家庭养老支持政策，扩大居家适老化改造覆盖面，支持专业服务机构上门提供助餐、助浴、助洁、医疗护理等个性化服务，强化家庭照护能力。强化社区养老依托作用，升级社区养老服务中心功能，打造集日间照料、短期托养、康复护理、文体娱乐、老年食堂于一体的 “一站式” 社区养老服务综合体，实现服务精准触达。优化机构养老专业支撑作用，推动养老机构向 “医养结合、专特精” 方向发展，重点提升失能、失智老年人的专业照护能力，同时发挥机构的辐射带动作用，为居家社区养老提供技术指导、人才培训、资源共享等支持。通过建立居家社区机构养老服务转介机制、资源共享平台和协同服务网络，实现 “居家有支持、社区有服务、机构有保障” 的无缝衔接，满足老年人全生命周期、多元化的养老需求。

3.提升养老服务质量，建立健全标准化体系

为破解养老服务行业标准不统一、服务质量参差不齐的问题，需加快构建覆盖全链条、全场景的全国统一养老服务标准体系。标准体系应涵盖服务内容、服务流程、服务质量、安全管理四大核心维度，实现 “事事有标准、处处有规范”：在服务内容上，明确生活照料、医疗护理、康复训练、精神慰藉等基础服务的具体项目与供给要求，例如助餐服务需符合营养搭配标准，康复护理需遵循专业操作规范；在服务流程上，规范从需求评估、服务预约、上门服务到满意度回访的全流程环节，明确各环节的时间节点、操作细则与责任主体；在服务质量上，制定服务人员资质、服务响应速度、服务满意度等量化指标，确保服务质量可衡量、可追溯；在安全管理上，重点强化消防安全、食品安全、应急处置等标准，要求养老机构配备必要的安全设施，建立火灾、突发疾病等应急预案，定期开展安全演练。通过统一标准，推动养老服务从 “经验化” 向 “标准化” 转型，实现全国范围内养老服务质量的均衡化提升。

在此基础上，建立健全科学公正、公开透明的养老服务质量评估体系。引入具备专业资质的第三方评估机构，按照 “客观公正、分类评估、动态监管” 的原则，对养老机构、社区养老服务站点、居家养老服务组织等各类服务主体开展定期评估。评估指标应兼顾硬件设施、服务水平、管理规范、安全保障、老年人满意度等多方面内容，采用实地考察、资料核查、问卷调查、随机抽查等多种评估方式，确保评估结果真实可靠。评估结果需通过政府官网、养老服务信息平台等渠道向社会公开，详细公示各服务主体的评估等级、优势亮点与整改方向，为老年人及家属选择养老服务提供参考依据。同时，建立评估结果与政策支持、补贴发放、资质认定挂钩的激励约束机制，对评估优秀的服务主体给予表彰奖励与政策倾斜，对评估不合格的责令限期整改，整改仍不达标的取消服务资质，形成 “以评估促提升、以监管保质量” 的良性循环。

强化养老服务机构的规范化管理，推动机构向 “精细化、专业化、人性化” 方向发展。养老服务机构需完善内部管理制度，建立健全人员管理、财务管理、服务管理、安全管理等规章制度，明确各岗位的职责权限与工作标准。加强从业人员的日常管理与培训，定期开展职业道德教育与专业技能考核，提升从业人员的服务意识与业务能力。建立老年人个性化服务档案，根据老年人的健康状况、照护需求、生活习惯等制定专属服务方案，实现 “一人一策” 的精准服务。同时，畅通老年人及家属的意见反馈渠道，设立投诉举报专线与意见箱，及时回应合理诉求，持续优化服务流程。

此外，加强老年用品质量监管，筑牢老年人消费安全防线。建立健全老年用品质量标准与认证体系，针对智能穿戴设备、康复辅助器具、居家适老化产品、食品药品等重点老年用品，制定严格的质量标准与安全规范。强化生产、流通、销售全链条监管，开展老年用品质量专项整治行动，严厉打击制售假冒伪劣产品的违法行为。推行老年用品质量认证制度，对符合标准的产品授予认证标志，引导老年人理性消费。建立老年用品质量追溯体系，实现产品来源可查、去向可追、责任可究，切实保障老年人的身体健康与生命安全。

（三）人才培育：构建专业化稳定的养老服务人才队伍

1.扩大人才培养规模，优化人才培养结构

为破解养老服务人才 “数量短缺、结构失衡、素质不高” 的核心困境，需构建 “学历教育 + 职业培训 + 校企合作” 三位一体的人才培养体系，从源头扩大专业化人才供给。支持全国范围内的高等院校、高职高专院校根据区域养老服务需求，增设养老服务管理、老年护理、老年社会工作、健康服务与管理等相关专业，适度扩大招生规模，优化人才培养层次结构 —— 本科院校侧重培养具备政策研究、机构管理、项目策划能力的复合型管理人才，高职高专院校聚焦培养掌握实操技能的一线护理人才与技术服务人才，形成 “本科引领、专科支撑、层次分明” 的学历教育格局。同时，将养老服务相关专业纳入国家紧缺人才培养计划，给予专项招生指标、师资培训经费、实训设备补贴等政策支持，鼓励院校与地方政府、养老企业共建产业学院，提升人才培养的针对性与实效性。

优化养老服务专业课程体系，打破传统学科壁垒，构建 “基础理论 + 核心技能 + 前沿交叉” 的课程模块。在夯实老年心理学、老年护理学、养老服务管理学等基础理论课程的基础上，紧密对接智慧养老、医养结合、认知障碍照护等行业发展趋势，增设智能养老设备运维、养老大数据分析、认知障碍评估与照护、老年康复技术、长期护理保险实务等前沿课程，引入案例教学、情景模拟、项目式学习等教学方法，培养既通晓养老服务核心逻辑，又掌握智能技术、数据分析、专业照护等专项技能的复合型人才。同时，强化实践教学环节，将实践课时占比提高至 40% 以上，确保学生熟练掌握生活照料、医疗护理、应急处置等实操技能，实现 “毕业即上岗、上岗即胜任”。

建立健全覆盖全行业的养老服务职业培训体系，面向在职从业人员、转岗人员、农村剩余劳动力等群体，开展分层分类的职业技能培训。针对养老护理员、养老服务员、老年社工、康复师等不同岗位，制定标准化的培训大纲与考核标准，重点开展生活照料、医疗护理、康复训练、心理疏导、安全管理等技能培训。鼓励各地依托职业院校、技工学校、养老服务机构设立培训基地，采用 “线上 + 线下”“理论 + 实操” 相结合的培训模式，降低从业人员参训门槛。建立培训与职业技能等级认定、薪酬待遇挂钩的激励机制，对取得相应职业资格证书或技能等级证书的从业人员，给予培训补贴与薪酬晋升支持，推动从业人员从 “被动参训” 向 “主动提升” 转变。

深化产教融合、校企合作，构建 “人才共育、过程共管、成果共享” 的协同育人机制。鼓励养老龙头企业与高校、科研机构签订合作协议，共建实训基地，共同制定人才培养方案，将企业真实项目、服务标准、管理规范融入教学过程。推行 “订单式培养”“现代学徒制” 等人才培养模式，企业选派资深管理人员、技术骨干担任兼职教师，高校选派专业教师到企业挂职锻炼，实现 “教学与生产同步、课程与岗位对接”。同时，建立校企人才双向流动机制，企业为学生提供实习岗位与就业通道，高校为企业提供员工培训、技术研发等支持，形成 “招生即招工、入学即入职、毕业即就业” 的良性循环，确保人才培养与市场需求精准对接，为养老服务行业注入源源不断的专业化人才动力。

2.提高人才素质，加强专业能力建设

为筑牢养老服务人才队伍的专业根基，需建立健全科学规范、覆盖全岗位的养老服务人才资格认证制度。明确养老护理员、老年社工、康复师、养老机构管理人员等核心岗位的资格认证标准，细化学历背景、技能水平、从业年限等硬性要求，实行 “先认证、后上岗” 的准入制度，从源头提高从业人员的专业门槛。资格认证应采用 “理论考试 + 实操考核 + 职业道德评估” 的综合评价方式，理论考试聚焦养老服务政策法规、专业知识等内容，实操考核侧重生活照料、医疗护理、应急处置等核心技能，职业道德评估纳入服务态度、责任意识等指标，确保认证结果全面反映从业人员的综合素养。同时，建立资格证书动态管理机制，对持证人员实行定期复核，对违规操作、服务失范的从业人员取消资格认证，形成 “准入 - 考核 - 退出” 的全链条管理，推动养老服务人才队伍专业化、规范化发展。

鼓励养老服务人才积极参与多元化的实践与交流活动，拓宽职业视野、积累实战经验。支持从业人员加入养老服务相关行业协会、社会组织，参与志愿服务、公益帮扶等活动，在服务特殊老年群体的过程中锤炼专业技能、强化责任担当。搭建区域间、行业内的学术交流平台，定期举办养老服务高峰论坛、经验分享会等活动，邀请国内外专家学者、优秀从业者分享先进理念与实践案例，促进从业人员相互学习、共同进步。鼓励从业人员参与养老服务相关课题研究、标准制定等工作，将实践经验转化为理论成果，提升行业话语权与职业影响力。通过多元化的实践与交流，帮助从业人员打破思维局限，培养创新意识，推动养老服务行业整体服务水平的提升。

建立健全全方位、多层次的养老服务人才激励机制，营造 “比学赶超、争当先进” 的良好行业氛围。设立国家级、省级养老服务 “最美护理员”“行业标兵” 等荣誉称号，对在服务一线表现突出、获得老年人及家属广泛认可的从业人员给予表彰奖励，颁发荣誉证书与奖金，并在职称晋升、积分落户等方面给予政策倾斜。鼓励养老服务机构建立内部激励机制，将服务质量、客户满意度、技能等级等与薪酬待遇直接挂钩，设立绩效奖金、技能津贴、长期服务奖励等，对工作年限长、表现优秀的从业人员给予额外奖励。加强先进典型宣传，通过政府官网、主流媒体、行业平台等渠道，讲述优秀养老服务人才的感人事迹，提升从业人员的社会地位与职业认同感，吸引更多人投身养老服务事业，全面提高行业整体素质。

3.完善激励机制，稳定人才队伍

为破解养老服务人才 “招不来、留不住” 的困境，需将薪酬待遇优化作为核心抓手，建立科学合理、动态增长的薪酬体系。薪酬水平应与岗位职责复杂度、技能等级高低、工作年限长短、服务质量评价等关键指标深度挂钩，形成 “多劳多得、优绩优酬” 的分配机制 —— 例如，对持有高级养老护理员证书、承担失能失智老年人照护任务的从业人员，在基础薪酬上叠加技能津贴与岗位补贴；对连续从业满 3 年、5 年、10 年的人员发放长期服务奖励，逐年提高薪酬档位。同时，建立薪酬水平与当地最低工资标准、居民人均可支配收入同步增长的动态调整机制，由政府定期发布养老服务从业人员薪酬指导线，引导养老服务机构合理确定薪酬水平，确保从业人员收入不低于当地服务业平均工资，保障其基本生活质量，增强岗位吸引力。