摘要： 地方政府债务风险关乎国家经济安全和财政可持续发展。文章主要研究财政和金融两大体系联动防范地方债务风险的机制。研究表明，单一的财政或者金融手段都不能化解系统性风险，需要有跨部门的协同。文章先从财政、金融两方面分析了目前地方政府债务风险产生的原因，再从信息共享、政策协同、工具创新、市场约束四个方面建立联动防控的理论机制模型，最后提出加强预算硬约束、优化金融供给结构、创新政策工具组合、完善市场治理体系的建议，希望对建立长效防控机制有所助益。

关键词： 地方政府债务；财政金融联动；风险防控

防范化解地方政府债务风险是保证经济金融稳定的环节。地方债务风险的累积和蔓延，长期上常常同财政管理的软约束、金融资源的错配互相交错。传统财政以预算管理、显性债务化解为主，金融则以信用风险、流动性管理为重，两者在风险识别、预警、处置上存在割裂，不能形成合力。因此探索有效的财政金融联动机制，突破政策障碍，达到政策与金融手段互补互惠、相互配合的目的，对于系统性、源头性地化解债务风险有着重大的理论意义和实际意义。

一、地方政府债务风险的财政与金融双重诱因分析

（一）财政体制层面的制度性根源

我国地方政府债务风险的累积，首先是由于分税制改革后财权和事权不完全匹配造成的。地方政府承担了大量的经济建设和社会发展支出责任，但是税收收入划分上并没有得到与其完全相等的财力保障。纵向财政失衡使地方政府不得不从预算外渠道去寻找资金，给债务的膨胀埋下了制度上的伏笔。与此同时，以经济增长为核心的考核导向又进一步激励了地方政府的投资冲动，债务成了弥补财政缺口、推动短期经济增长的工具，而对长期的财政可持续性却并没有给予同等的重视，风险在时间上不断延后、叠加。

（二）金融资源配置的扭曲与催化

金融体系对于地方债务风险的产生起着重要的作用。在特定的发展模式下，金融机构特别是银行体系同地方政府形成了信贷联系。由于对政府信用的隐性信仰，金融机构倾向于向地方政府融资平台或者相关项目提供大量贷款，风险评估时考虑更多的是政府背景而非项目自身的现金流和回报率。金融资源集中投放与价格扭曲既满足了地方政府融资需求，又使其实际举债显性成本降低，从资金供给侧极大催化了债务规模快速膨胀，使金融风险和财政风险深度绑定。

（三）预算软约束与市场纪律缺失的双重困境

从风险防控角度看，财政领域存在预算软约束，金融领域有市场纪律缺失的问题，两者一起造成了治理困境。在财政方面，地方政府债务长期以 在举债决策分散、透明度低以及缺少有效的问责等问题的影响下，政府债务 面，由于债权人普遍预期中央政府或者上级政府会进行最后的救助，市场无 对地方政府的信 化定价和有效约束。双软约束环境削弱了风险的内生约束机制，使得风险不断累积，得不到及时校正，财政风险很容易向金融体系传导，并可能引发系统性风险。

二、财政金融联动防控债务风险的理论机制构建

（一）建立全口径债务信息共享与风险监测联动机制

有效防控风险的第一步就是准确识别和量化风险。建立财政金融联动机制，首先要打通信息壁垒。财政部门要完善地方政府全口径债务（包括隐性债务）的统计监测体系，保证数据的真实、完整和及时。金融监管机关要知晓金融机构对地方当局及有关企业风险暴露情况。双方共同建立一个权威的、统一的、地方政府债务信息共享平台，对地方政府的债务规模、结构、期限、成本、资金流向、偿债能力等进行实时跟踪。财政部门与金融部门依靠共享数据，可以联合开发 性的债务风险预警模型，把财政承受能力、金融体系稳定性的指标考虑进去，设置多级风险阈值，从而达到早期识别风险并发出联合预警的目的。

（二）强化财政政策与金融监管政策的协同约束

防控风险要依靠强有力的政策合力。财政政策方面，核心就是建立并硬化预算约束，把政府所有的债务收支纳入预算管理，严格执行限额制度，建立跨年度预算平衡机制。在金融监管方面要改革和健全对地方政府融资的监管规则，严格执行融资平台公司的分类管理， 严禁金融机构违规融资。联动体现在，财政部门的债务限额、预算安排成为金融监管部门窗口指导、机构信贷审批的硬性约束条件；金融监管部门发现的违规融资线索、风险信号要及时反馈给财政部门，作为财政部门加强债务管理、问责的依据，形成“财政定规模、金融管流向”的闭环。

（三）创新财政金融协同的风险化解工具组合

存量债务风险方面要革新财政和金融工具的组合使用。财政部门可以采取安排预算资金、盘活存量资产、优化支出结构等手段，形成债务化解的“财政资金池”。金融部门可以配合设计出市场化、法治化的债务重组方案，协调金融机构用展期、降息、债务置换等方式缓解短期流动性压力。进一步的联动表现为共同设立地方政府债务风险化解基金，财政注资引导，吸引金融机构等社会资本参与，专门用于处置高风险地区的债务问题。另外，在合规的前提下，可以财政贴息或者风险补偿的方式，引导政策性、开发性金融机关给予中长期低成本贷款，代替高息债务，改善债务结构。同时要建立债务风险监测预警机制，加强财政、金融监管信息共享，提高风险识别、处置的前瞻性、协同性。推动地方政府完善债务管理制度，压实风险化解责任，保证各类资金依法合规使用。通过财政金融两方面发挥作用，形成防范化解地方债务风险的长效机制，达到地方经济与财政可持续发展之目的。

（四）培育与依靠金融市场的外部约束力量

从长远看，解风险要靠市场之力。财政与金融联动要努力造就一个健康、透明的地方政府债券市场。财政部门要不断加大地方政府债券发行的市场化程度和信息披露标准，保证投资者可以得到充分、准确的信用信息。金融监管机关要大量培育机构投资者，促使它们成为市场的主人，使信用评价公司依靠财政金融共享信息做出独立的评价。依靠市场机制来使不同的财政健康状况、治理水平的地方政府面临不同的融资成本，从而形成强有力的外部市场约束。用脚投票的机制会倒逼地方政府改善财政管理、规范举债行为，从源头上防控风险。

三、完善财政金融联动防控机制的实施策略（一）健全法律与制度框架，明确联动职责边

要建立稳定的财政金融联动机制，首先要从法律和制度上打下坚实的基础，这就需要对现有的法律法规体系进行系统的审查和完善。当下最紧迫的任务就是促使相关法律法规得以修改，厘清地方政府举债的合法权能、明确举债程序、规范资金用途、确定偿债主体，尤其是将各种形态的隐性债务全部纳入到法治化管理的轨道上，防止监管盲区。在制度设计层面，要建立一个由更高层级统筹协调的常设性财政金融协同议事决策机构，该机构要明确财政部门、中央银行和各种金融监管部门在债务风险防控全过程中各自的责任、协作流程以及强制性的信息通报义务。通过立法先行、顶层设计，把财政和金融的联动机制由以往的临时的、运动式的危机应对方式，转变为常态的、制度化的、顺畅的治理模式，保证各个相关职能部门在债务风险的早期识别、动态预警、后期处置等各个环节都能够依法依规、高效顺畅地开展协作联动，从根本上避免因为职责边界不清、授权不明而产生的相互推诿或者监管真空地带，为联动防控提供稳定且有权威性的规则预期。这将会对防范化解地方政府债务风险形成坚实的制度防火墙，使得财政与金融资源能够在清晰、稳定的规则之内凝聚成力，把好风险的传染与扩散隔开，从而达到国家治理体系和治理能力现代化在财政金融领域的深刻展现。

（二）深化财政体制改革，夯实联动防控的财政基础

财政金融联动防控机制能否有效运转、发挥作用，从根本上取决于财政体系本身是否健康、规范、可持续，因此必须不断推进财政体制改革，为跨部门联动提供坚实可靠的财政基础。这项工作主要就是进一步系统性地理清中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间的财政事权和支出责任划分，配套更加均衡、稳定、可预期的财力保障机制，从根本上缓解地方政府因承担过多事权而缺乏匹配财力，从而产生强烈而持续的过度举债冲动。与此同时，必须全面深化并严格执行以结果为导向的预算绩效管理，切实将重大项目的绩效评价结果同今后的预算资金安排、新增债务额度审批等直接挂钩，从而强化和硬化预算约束，提高财政资源的使用效率和债务资金的产出效益。同时需要大力推进并完善地方政府资产负债表、权责发生制政府综合财务报告制度的编制、审计和公开应用，全面、真实、准确地反映地方政府的资产、负债和整体财务风险状况，这不仅是提高财政自身管理水平，更是给金融部门在信贷决策、风险评估时提供了一套权威、可靠、可比的财政数据基础，从而实现财政管理的持续优化和金融市场对政府信用风险独立、审慎判断之间的良性互动和相互强化。只有实现了财政信息的充分透明和科学管理，金融体系才不会对政府信用产生模糊的依赖，在源头建立起基于真实财政健康状况的风险定价机制和资金约束机制，从根本上遏制债务无序增长，让联动防控有了坚实的可信的数据基础和决策依据。

（三）优化金融供给侧结构，引导资金服务实体经济

金融资源的配置方向与效率直接决定了流向地方政府及其关联领域的债务资金属性与潜在风险积累程度，因此防控债务风险内在要求金融体系必须进行一场深刻的供给侧结构性改革。金融监管政策要起到强有力的引导和约束作用，促使各类金融机构从根本上摆脱对地方政府信用隐性担保的路径依赖，严格遵守独立的信贷评审标准和风险定价，把更多的金融资源从效率相对低下、处于过剩产能中的融资平台项目和传统领域，引导到具有稳定市场前景、能够带来真实现金流和经济效益的科技创新、绿色低碳、普惠小微等实体经济项目中去。通过积极发展多层次资本市场体系，明显提高股权融资、债券融资等直接融资所占的比重，可以有效分散由于债务融资集中到银行系统上造成的系统性风险压力。政策性金融与开发性金融的职能定位要更加精准，应严格限定在市场机制确实失灵的领域里进行有限、有效、可持续的介入和支持，避免同商业性金融在同一赛道上进行同质化竞争，从而能够同财政政策形成有效的互补与协同，优化整个社会宏观资金的配置格局和使用效率，从金融供给源头抑制非理性、过度依赖债务驱动的增长方式，给经济高质量发展注入健康的金融活水。

（四）构建市场化、法治化的风险处置与问责闭环

当局部性或个体性的地方政府债务风险不可避免地被暴露时，一个预先确立、清晰透明且可预期的市场化、法治化风险处置与严肃问责机制就显得至关重要，这直接关系到财政金融联动能否在危机时刻守住不发生系统性风险的底线，并有效防范道德风险。首要原则就是必须彻底打破金融市场长期存在的“中央政府会最终兜底”的幻觉，坚持“谁举债、谁偿还，风险自担”的基本市场原则，用法律程序明确风险处置真正责任主体。对出现偿还债务难的状况，第一选择应是帮助其依靠自身行政与财政体系内部，通过改变预算支出结构、动用存量资产、削减非必要开支等方式自救。在此基础上，财政部门与金融管理部门要共同制定包含多种情形、市场化与法治化并重的风险处置预案，所有有关债务重组、展期或者置换的安排，都应当在与债权人平等协商的基础上，依照法律法规进行，切实保障各类债权人的合法契约权益。与此同时，必须建立地方政府债务“借、用、管、还”全生命周期的终身问责制度、责任倒查制度，对任何一个环节出现的违法违规举债、隐性担保、风险处置不及时不到位的有关决策和执行责任人，不论其职务是否已经变动，都要依法依规追究其行政责任、法律责任。只有建立起这样一种严密的、具有足够威慑力的问责闭环，才能够保证财政金融联动防控方面的每一项政策设计、制度安排都能够不折不扣地得到执行，从而真正硬化市场与行政的双重约束。

四、结束语

防范化解地方政府债务风险是复杂的系统性工程，不是单凭一个部门单独努力就能解决其交织性、传染性的问题。文章研究发现，财政与金融体系深度联动机制的形成是进行风险源头防控、过程控制、事后处理的有效途径。依靠信息共享、政策协同、工具创新、市场约束这四个支柱建立机制，并依托完善的法治基础、深化的财政改革、良好的金融供给、严格的问责闭环，在动态中平衡好促发展和防风险的关系。未来实践要持续探寻联动机制具体落地的途径与效能评判，不断改善政策组合，进而巩固国家经济金融安全的屏障，促使经济达成高质量发展。

参考文献

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