摘要：本文以苏州市劳动保障监察领域行政执法、行政处罚为观察视角，通过分析苏州市近三年劳动保障监察领域处罚行为的现状和特点，特别是近年来苏州市人社领域行政执法行为以及劳动保障行政处罚案件的常见法律风险以及败诉原因，以法律、法规、规章和规范性文件为依据，研究人社领域行政执行合法性审查机制。通过研究我们认为探索建立人社领域行政执法合法性审查机制应当解决“审什么”“怎么审”的实际问题。在“审什么”“怎么审”方面，应当围绕人社行政执法主体是否合法、是否具有法律依据、是否符合法定程序、事实是否清楚、证据是否充分等四个大的方面以及执法人员是否具有执法资格等十六个要素展开。通过探索建立人社领域行政执法合法性审查机制提高执法队伍和法制机构合法性审查水平，推动行政执法部门对照自查，进而推动人社领域行政执法规范化建设。

关键词：劳动保障；监察执法；行政处罚；合法性审查机制；标准化审核

引言

党的二十大强调“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。”“法治政府建设是全面依法治 国的重点任务和主体工程。转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程 提高行政效率和公信力。”推进依法行政需要不断“深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文 加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度。完善基层综合执法体制机制。”

一、劳动保障监察领域的改革对劳动保障监察行政执法产生的挑战

劳动保障监察大队（总队、支队）是人力资源和社会保障领域的重要执法力量。在劳动者遇到用人单位工资拖欠、超时加班、未缴纳社保等违法行为时，劳动者可以向劳动保障监察大队投诉、举报以维护自身合法权益。随着劳动关系的日益复杂化，原有的劳动保障监察体系已不能完全适应新形势下的需求，为此不少地区推进了撤销劳动保障监察大队（总队、支队）改革。目前，全国已有多地的劳动保障监察大队（总队、支队）被撤销。

市目前也在推进劳动保障监察体系的改革，劳动保障监察大队（总队、支队）也有可能被撤销，相应的劳动保障监察大队（总队、支队）编制和人员也不再保留。劳动监察大队被撤销后，原来劳动监察执法机构队伍和相应的职能将由人力资源和社会保障局（即人社局）内部部门或者其他部门承接和行使。在部分县市，劳动保障监察职能可能被移交给综合行政执法部门或者市场监督管理部门。

在劳动保障监察体系改革完成后， 员将会是原来人社行政机关其他部门的人员、综合行政执法部门或者是 相应的人社领域行政执法知识和技能。鉴于人社领域执法行为 述执法人员尤其是刚从事行政执法和法制审核的人员在行 的风险点，也不知道应该关注哪些执法重点，面临因执法实 体或程 最终被行政复议机关和司法机关撤销或者确认违法的风险。因此，加强人社 审查机制的研究显得尤为重要。

二、劳动保障监察领域行政执法以及行政处罚的现状及呈现的特点

（一）劳动保障监察界定

2004 年，我国《劳动保障监察条例》（以下简称：《条例》）正式发布并生效，劳动保障监察一词开始被广泛使用。根据该《条例》可以看出，劳动保障监察是社会保障行政部门以及其委托的具有监察执法资格的组织和部门，依法对有劳动关系的用人单位、劳动者或其他社会组织遵守劳动保障法律法规的情况进行监督检查，发现和纠正违法行为，并对违法行为依法进行行政处理或行政处罚的行政执法活动。

我国的劳动保障监察主体是各级人力资源和社会保障局，具体实施机构是各级人力资源和社会保障局委托的专门成立的劳动保障监察大队、劳动保障监察支队或劳动保障监察局，以各级人力资源和社会保障局的名义作出具体行政行为，其引发的相关责任也归属于人力资源和社会保障局承担。

（二）市人社局2021-2023 年度劳动保障监察领域行政执法概

根据2022 年至2024 年市人力资源和社会保障局发布的市人力资源和社会保障事业发展统计公报显示：

2021 年度全市各级劳动监察机构接受群众投诉举报15889 件，主动监察检查单位16804 户，书面审查用人单位66444 户。追发劳动者工资等待遇 ，涉及劳动者4608 人。行政处理28 件，行政处罚114 件，罚款金额390.95 万元。向社会公布重大违法行为103 件，向司法机关移送案件17 件，其中公安机关立案 16 件。

2022 年度全市各级劳动监察机构接受群众投诉举报 24240 件，办结全国根治欠薪线索反映平台维权线索48800 件，主动监察检查单位15972 户，书面审查用人单位51730 户。追发劳动者工资等待遇 30263 万元，涉及58859 人。行政处罚 107 件，罚款金额236 万元。向社会公布重大违法行为31 件。

2023 年度市全市各级劳动监察机构接受群众投诉举报27858 件，办结全国根治欠薪线索反映平台维权线索 46596 件，主动监察检查单位 17503 ，书面审查用人单位58001 户。追发劳动者工资等待遇29721.28 万元，涉及54179 人。行政处罚 141 件，罚款金额 347.85 万元。向社会公布重大违法行为32 件。（行处罚案件比较见下图 1-1）

图 1-1

苏州市劳动保障监察行政处罚案件涉及的案由类别

根据我们的调研，市劳动保障监察行政处罚案件类型相对集中，涉及的案由类别包括就业管理和就业服务类、劳动合同和集体合同类、劳务派遣类、工作时间和休息休假类、工资类、社会保险类、执法保障类七大类。案由种类包括违反禁止使用童工规定、违反职业介绍管理规定、违反劳动合同订立规定、违反劳务派遣行政许可规定、违反带薪年休假规定、未依法及时足额支付工资报酬、违反女职工特殊劳动保护规定、违反社会保障登记管理规定、拒不接受或配合劳动保障监察等多种案由种类。（案由类别见下图1-2）

2021年-2023年市劳动保障监察行政处罚数量

图 1-2

数据显示，近3 年以来市劳动监察执法的案件总量、违法案件数量、涉案人次总体上均呈上升趋势。且受经济不断发展，劳动纠纷同样处于动态变化中，因此，市劳动保障监察工作面临着更多的挑战。

三、现阶段市劳动保障监察领域行政执法、行政处罚案件常见、高发的法律风

我们调研梳理了市人社领域近五 政执法案件和行政处罚案件，对于其中被行政复议机关、司法机关确认违法、撤销案件的法律风险点予以重点关注。根据梳理分析上述法律风险点主要在行政当事人、事实认定以及法律程序三个大的方面的11 点问题。

（一）关于行政当事人方面的法律风险点

行政相对人主体信息未调查。在商业交往中，部分企业会存在变更主体信息，包括名称、法定代表人、经营范围、投资并购、分支机构设立与注销等情况，但行政相对人未及时办理变更登记。在部分行政执法案件中，存在执法人员仅凭行政相对人陈述或者提供的资料确认当事人，未关注也未通过国家企业信用信息公示系统等官方渠道核实行政相对人主体信息变更的情况。

（二）关于事实认定方面的法律风险点

1、认定事实的证据不完整。《行政处罚法》设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。在一些行政处罚案件中，因当事人提供的音视频资料不完整导致案件事实认定出现错误，最终导致人社部门认定的事实被复议机关和司法机关以事实不清、证据不足而撤销。

2、认定事实没有依据。在行政处罚这类减损当事人权益或者增加其义务的行政程序中，对于专业领域的问题认定应当更加严谨，不能自行判断。比如涉及医学类专业问题时，应当严格依据当事人完整的病史资料。行政执法人员不能根据自身的理解和判断对事实进行表述。例如对于员工在工作中出现晕厥现象到底是否属于自身疾病导致，应当根据病史资料。如果病史资料未诊断、也未记载因自身疾病晕倒，那么在行政处罚决定或者其他行政执法文书中显然不能记载因自身疾病晕倒。

（三）关于法律程序方面的法律风险点

1、受理期限超期。在工伤认定等行政程序中，申请/补正材料的受理端渠道呈现多元化样态，有快递跑腿直接送件上门、申请人现场送达、收发室取件等。在一些案件中，在行政机关相对集中以及临近休息日、节假日的情况下，导致行政机关承办部门对申请/补正材料的收取时点把握出现误差，最终出现了受理超期的现象。

2、重要的申请书、表格等法律文件非当事人签署。在部分行政程序中，申请人需要填写表格和申请书。比如在职工退休待遇审批程序中，申请人需要填写人员信息表和企业职工退休基本养老金审批表。但是在部分案件中这些重要的申请书、表格并非当事人本人签署，导致人社行政机关在行政复议程序和行政诉讼中所主张的理由没有证据支持。

3、中止程序和恢复中止未通知当事人。在人社行政机关的行政执法程序中，有时候人社行政机关的认定需要依赖于司法机关或者其他机关作出的法律文书或者行政决定，此时人社行政机关可以中止行政执法程序。但是在一些案例中，人社行政机关在行政执法过程中，仅仅是自己在系统或者案卷中对程序中止进行了记载，但是却没有将中止通知书和恢复中止通知书送达当事人。因为程序中止的事项未通知当事人且当事人对此提出异议，最终被确认违法。

4、未听取当事人陈述和申辩。《省行政程序条例》第37 条规定“行政机关作出减损当事人合法权益或者增加当事人义务的行政行为前，应当听取当事人的陈述和申辩”。在部分拖欠劳动者劳动报酬类的行政处罚案件中，行政机关启动程序是基于劳动者的投诉，劳动者投诉的金额与用人单位提供的金额往往存在差异。人社部门对用人单位欠薪行为进行行政处罚时，关于欠薪数额就要听取用人单位的陈述和申辩。但是有些案件存在未听取当事人陈述和申辩的情况。

5、重大行政执法决定未执行集体讨论程序。根据《行政处罚法》第57 条规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。对于有些可能已经符合负责人集体讨论的行政处罚案件未经集体讨论导致案件处理出现理解上的偏差被复议机关和司法机关所否定。

6、作出行政执法决定超期。在工伤保险待遇案件中，根据规定行政机关应当在60 日内作工伤认定结论。工伤申请人向行政机关提交申请材料，材料齐全的当场受理；材料不全的，要求当事人提交补正材料，从补正材料提交之日起开始计算受理期限。在一些案件中，人社行政机关未能在规定的期限内作出工伤认定结论导致最终被复议机关确认程序违法。

7、法律文书被退回视为送达的法律风险。在个别案件中，人社部门的法律文书邮寄无人签收被退回，而行政相对人通过其他法律程序获得行政法律文书后对人社部门的送达等行为提起行政复议。

8、法律文书未送达所有当事人。《行政处罚法》第四十七条规定，行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。在个别案件中，人社部门存在未将作出的法律文书送达所有当事人，特别是法律文书处理结果对当事人有利的一方。

四、现阶段市劳动保障监察领域行政执法、行政处罚案件合法性审查面

（一）涉劳动保障监察执法案件数量较多，种类繁杂，合法性审查任务重

根据市人社局统计结果显示，2022年、2023年市全市各级劳动监察机构接受群众投诉举报均在20000件以上，其中行政处罚案件分别为107 件、141 件。劳动监察执法劳动保障监察数量庞大、执法对象范围广泛。劳动监察执法对象包括所有用人单位、人力资源市场中介机构、社会保险服务机构、职业培训机构等多种类型的主体，涉及制造业、服务业、建筑业、交通运输业等全社会各行业。执法案件数量的增加，相应的合法性审查工作负担加重。

（二）执法依据繁多，执法人员在执法依据适用易混淆，合法性审查难度大

基于劳动保障监察的重要性，以及执法的专业性、复杂性，目前在市，劳动保障监察行政执法的依据较多，主要包括了法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方规章等。市劳动保障监察执法依据分类如下图：

图 3-1

除上述法律法规、规章之外，还有大量的规范性文件需要参照适用。同时人社行政执法还必须遵循依法制定的自由裁量基准。在繁多的行政执法依据中，对执法人员公正执法，以及法制审核人员均提出了更高的要求。

（三）新问题、新情况增多、执法压力增大，合法性审查专业性要求高

受经济持续下行、新型劳动关系涌现等多重因素影响，苏州市企业尤其是部分行业中小微企业经营压力仍在加大，经济领域的矛盾和风险持续向劳动关系领域传导，劳动保障监察案件量仍处于高位运行的状态。

平台经济的兴起和发展，网络用工增加，部分企业为了节约用工成本，通过让员工入股、合伙等方式形成较为灵活的用人机制。这种去劳动关系化的新趋势给劳动保障监察执法工作带来了新的挑战。尤其是部分行业中小微企业受各种因素影响，企业效益普遍不佳，抗风险能力较差，受冲击较大的批发零售、餐饮住宿等行业面临经营收入、资金周转、企业用工等多方面的压力，维持日常经营艰难，出现连续欠薪、屡清屡欠的现象，更无力支付加班产生的加班工资或应休未休年休假工资报酬。随着新型用工方式纷繁多样、政策调控增多等因素影响，未来劳动监察执法工作面临的总体形势依然严峻。

五、人社领域行政执法合法性审查机制必备的基本环节和关键要素

基于人社领域行政执法的现状、人社领域行政执法案件存在的种种败诉原因、法律风险以及人社领域行政执法、行政处罚案件合法性审查所面临的挑战，我们认为必要探索建立人社领域行政执法合法性审查机制。

（一）探索建立人社领域行政执法合法性审查机制的必要性

依据我国现行的立法实践和要求，行政机关必须在法律规定的范围实施行为，法无授权即禁止。本文所称的劳动保障监察领域处罚行为合法性审查，是指劳动保障监察主体针对被监察对象的行政违法行为作出行政处罚决定前，开展前置审查的内部监督活动。

人社领域行政行为合法性审查工作，跨越制造业、服务业、线上线下经济等众多领域用工，触及自然人、法人、其他非法人组织的多方利益关系，涉及法律、行政法规、部门规章、地方法规、地方规章等多层次法定依据。人社部门法制审核机构负责人社领域处罚行政执法行为合法性审查，面临多种多样的挑战和压力。建立一套完整的合法性评价体系以便及时处理和纠正行政行为违法情形，不仅有助于平息争议，也有助于防止潜在的违法行为。

（二）人社领域行政执法合法性审查机制的基本内容和关键要素

根据《行政处罚法》《行政复议法》《行政诉讼法》《劳动合同法》《社会保险法》《劳动保障监察条例》《禁止使用童工规定》《劳动行政处罚听证程序规定》《江苏省行政程序条例》关于人社领域行政行为合法性的规定，结合课题研究过程中发现的人社领域行政执法、行政处罚行为常见、易发风险点，我们认为建立人社领域行政执法合法性审查机制必须具备的基本内容和要素需要关注以下四个方面、十六个要点：

1、行政执法主体是否合法

（1）行政执法机关是否具备法定职权，有无超越职权范围或滥用职权情形。《行政诉讼法》第2条第2款规定，前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。在行政执法领域，职权法定是基本原则。职权法定中的“法”指的是法律、法规和规章，规章以下的规范性文件无权赋予行政机关任何行政职权。在进行人社领域行政执行合法性审查时首先要审查行政主体有无该职权。只有法律、法规以及规章授予该行政主体行政职权时，行政主体依法行使该权力才是合法的。比如在劳动保障监察方面，根据《劳动保障监察条例》第三条的规定，县级以上人力资源和社会保障局具有履行本行政区域劳动保障监察工作的职责。

（2）执法人员是否具有执法资格。行政执法人员必须是行政执法主体正式在编、在行政执法岗位并依法取得行政执法证件的人员。非行政、事业性质的法律法规授权组织，执法人员必须是专岗专职从事行政执法工作的人员。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予行政执法资格，不得从事行政执法活动。行政执法辅助人员不得独立从事行政执法的立案、受理、调查、审核、作出决定、实施行政强制措施等行政执法活动，不得从事行政执法过程中影响行政管理相对人实质性权利义务的工作。

（3）执法程序是否满足两人执法。《行政处罚法》第42条第1款规定，“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外”。行政执法辅助人员不得独立从事行政执法的立案、受理、调查、审核、作出决定、实施行政强制措施等行政执法活动，不得从事行政执法过程中影响行政管理相对人实质性权利义务的工作。

2、人社行政执法行为是否具有法律依据

（1）人社领域作出行政行为应当具有法律依据。《行政诉讼法》第63条规定，人民法院审理行政案件，应当以法律、法规为依据并参照规章。依法行政尤其强调行政机关作出行政行为时，所依据或适用的法律、法规、规章必须符合法律优位、法律保留和法律冲突解决的一系列原则。

在进行人社领域行政执法行为合法性审查时，关于行政执法行为是否具有法律依据时应重点关注行政执法行为有无适用法律、适用法律是否准确、适用的法律规范是否存在冲突。例如关于劳动者履行竞业限制义务后用人单位应当支付的竞业限制补偿金的数额，最高院的司法解释与江苏省地方性法规就存在冲突。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一） 》第36条规定为劳动者在劳动合同解除或者终止前十二个月平均工资的30%，《江苏省劳动合同条例》第28条规定为该劳动者离开用人单位前十二个月的月平均工资的三分之一。在法律规范冲突的情况下就应当根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定来解决法律规范冲突问题。

（2）是否严格执行行政裁量权基准制度。《行政处罚法》第34条规定，行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。在行政执法过程中，应当依法规范行政裁量权，细化量化裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，在行政执法告知书和决定书中引用自由裁量基准条款并说明理由。严格规范行政裁量权行使，避免行政执法的随意性。对于行政机关已经制定的行政裁量基准如《江苏省劳动保障监察案件法律适用及行政处罚自由裁量基准一览表》《苏州市人力资源和社会保障涉企“免罚轻罚”清单4.0版》，行政机关在作出行政执法行为时应当遵守。

（3）法律没有直接规定的，有无参照适用的法律。《工伤认定办法》第22条规定，社会保险行政部门应当自工伤认定决定作出之日起20日内，将《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》送达受伤害职工（或者其近亲属）和用人单位，并抄送社会保险经办机构。对于如何送达工伤认定决定则没有直接规定，在第22条第2款规定送达参照民事法律有关送达的规定执行。那么在其他方式无法送达时，也可以参照《民事诉讼法》关于公告的规定进行公告送达。

3、是否符合法定程序

（1）是否听取行政相对人、利害关系人陈述和申辩。《江苏省行政程序条例》第21条规定，当事人和利害关系人在行政程序中，依法享有申请权、知情权、陈述权、申辩权、救济权等权利。第37条规定，行政机关作出减损当事人合法权益或者增加当事人义务的行政行为前，应当听取当事人的陈述和申辩。……。对当事人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。我们进行课题研究时发现人社机关相当比例的败诉案件是因为未能依法听取行政相对人、利害关系人的陈述和申辩，对此在人社领域行政行为合法性审查时有必要予以高度重视。

（2）是否履行听证程序。《劳动行政处罚听证程序规定》第3条规定，劳动行政部门作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，劳动行政部门应当组织听证：（一）较大数额罚款；（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（三）降低资质等级、吊销许可证件；（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）其他较重的行政处罚；（六）法律、法规、规章规定的其他情形。《江苏省行政处罚听证程序规定》第7条规定，“较大数额罚款，是指对公民的违法行为处以五千元以上罚款，对法人或者其他组织的违法行为处以五万元以上罚款；没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物是指对公民没收违法所得数额、没收非法财物价值达五千元以上，对法人或者其他组织没收违法所得数额、没收非法财物价值达五万元以上。”

人社行政部门要严格遵循法律规定，依法保障行政相对人、利害关系人的听证权利。对于符合法律规定情形之一的，人社行政部门要及时组织听证，听取行政相对人、利害关系人的意见，并根据听证笔录依据《行政处罚法》第57条的规定作出决定。

（3）是否履行行政机关负责人集体讨论程序。《行政处罚法》第57条规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。《江苏省行政程序条例》第47条第2款规定，重大行政决定应当由行政机关负责人集体讨论后作出。在司法实践中，已经产生了多起因为行政机关在作出重大行政决定时未履行行政机关负责人集体讨论程序而被司法机关认定为程序违法的案件。

关于何谓人社领域重大行政执法决定，课题组认为可以参考市场监管部门以及公安行政部门等其他行政机关的相关规定，涉及以下10项的确定为人社领域重大行政决定，由人社行政部门负责人集体讨论决定：（一）处以罚款、没收违法所得、没收非法财物单项或者合计在五万元以上的案件；（二）责令停产停业、责令关闭、限制从业、降低资质等级、吊销许可证或者营业执照的案件；（三）涉及重大公共利益的，或案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）可能造成重大社会影响或者引发社会风险的；（五）可能引发较大舆情的；（六）直接关系当事人或者第三人重大权益的；（七）经过听证程序的；（八）经案审会案件讨论后，调查处理意见与审核意见仍存在重大分歧的案件；（九）法律、法规、规章或者规范性文件规定应当进行法制审核的。（十）人社行政部门负责人认为应当集体讨论的其他案件。

（4）是否履行法制审核程序。《行政处罚法》第五十八条规定，有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。司法实践中也有因为在作出重大行政执法决定前未履行法制审核程序而被司法机关认定为程序违法的案件。关于需要履行法制审核的重大行政执法决定，可以参照人社行政部门负责人集体讨论程序中关于重大行政执法决定的认定标准。

（5）行政机关工作人员是否应当回避。《江苏省行政程序条例》第30条规，行政机关工作人员在执行职务时，有下列情形之一的，应当自行回避：（一）是行政行为的当事人或者当事人近亲属的；（二）本人或者其近亲属与行政行为有利害关系的；（三）与行政行为当事人有其他关系，可能影响行政机关公正处理的。第31条规定，行政机关工作人员有下列情形之一的，当事人有权申请其回避：（一）有本条例第三十条规定的情形而不回避的；（二）有相关事实或者证据，足以认定可能影响其公正执行职务的。当事人申请回避的，应当向行政机关提出。回避决定作出前，被申请回避的人员不得继续参与行政程序，但法律、法规、规章另有规定的以及需要采取紧急措施的除外。

（6）是否告知权利救济渠道。《江苏省行政程序条例》第46条规定，行政机关作出的行政决定，应当全面反映行政程序的所有结果。除法律、法规、规章另有规定的外，行政决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……；（六）救济的途径和期限；……。对于人社行政部门作出的行政执法行为，行政相对人享有申请救济的法律权利。人社行政部门在作出行政执法决定时应当告知行政相对人救济渠道，人社行政执法部门告知行政相对人申请行政复议的权利、期限和复议机关以及行政相对人提起行政诉讼的权利、期限和管辖法院。

4、事实是否清楚、证据是否充分。审查具体行政行为是否合法，首先要审查行政机关认定的事实是否正确。事实必须在适用法律之前予以确定，它是“所观察到并由证据加以证实的事实”。证据确凿、主要证据充分是行政行为事实认定是否正确的标准。

（1）人社行政执法行为有无认定事实。在行政相对人只有单一违法行为时，一般不太可能发生人社行政执法行为不认定事实的情形。在行政相对人存在多个或者不同违法行为时，存在人社行政行为遗漏或者不予认定其中某一或者几个行政违法行为的可能。

（2）人社行政执法行为认定事实有无模糊不清。例如，2023年12月以来某人力资源公司存在多次未经许可擅自从事职业中介活动的违法事实。在这一事实认定中，“多次”就属于事实模糊不清的情形。

（3）人社行政执法行为认定的事实没有足够的证据证明。比如在劳动保障监察行政处罚时认定用人单位的欠薪数额，是仅依据用人单位单方制作的工资发放说明、发放记录对拖欠劳动者工资数额进行认定，还是结合员工花名册、劳动合同、社保缴纳凭证、工资发放凭证、员工的询问笔录、电话调查记录等证据进行认定。若仅依据用人单位单方面的资料和说明而未与员工方进行核实，显然会存在证据不足的情况。在另一起工伤认定行政案件中，人社行政部门作出职工在工作场所、工作时间因自身疾病晕倒这样的事实认定，同样没有病史资料来证明导致人社行政部门所作出的工伤认定决定被行政复议机关撤销。

（4）关于人社领域行政执法行为认定事实的标准。关于人社领域行政执法行为的证明标准问题，课题组认为应当区分不同情形。在作出需要履行人社部门负责人集体讨论和法制审核程序的重大行政执法决定时，证明标准应符合重排除一切合理怀疑的证明标准，达到95%以上的可信度。除此之外，其他一般行政执法行为则需要达到优势证据的证明标准，达到60%的可能性。

六、关于建立人社领域行政执法合法性审查机制的其他建议

建立人社领域行政执法合法性审查机制的核心是明确“审什么”“怎么审”的问题。通过前述人社行政执法主体是否合法等四个大的方面以及执法人员是否具有执法资格等十六个要素初步建立人社领域行政执法合法性审查机制后，我们还需要加强人社领域行政执法合法性审查队伍、推进信息化建设来进一步完善人社领域行政执法合法性审查机制。

（一）建立标准化审核流程

劳动保障监察处理的都是攸关民生的重要事项，事关劳动者切身利益，对于案件处理及时性要求高，特别是像欠薪案件，处理不及时会造成恶劣的社会影响，因此，必然要求有一支专业化、能够快速反应的劳动保障监察执法队伍。据悉，苏州市人社局现有行政执法人员59人，其中持人社部核发的劳动保障监察证的29人，持江苏省政府核发的省行政执法证的30人。基于劳动保障监察执法存在事项多、涉及面广、专业性强、审核时效性要求高、同时行政执法合法性审核人员人手不足等特点。

为此需要高度重视合法性审查队伍建设，通过组织培训、交流学习等方式，不断提升审查人员的法律素养和业务能力。同时，应加强对合法性审查人员的监督和考核，确保审查工作的质量和效率。

（二）优化审核方式，推进审核信息化建设

2024年3月，《政府工作报告》指出，要加快数字政府建设，提高政务服务水平。基于劳动保障监察工作信息化建设的现实需要，为了有效提高今后监察工作的开展，促进监察工作水平的提高，需要提升监察工作信息化建设的水平。

劳动保障监察系统应当视各部门的业务需求，结合应考量的相关因素，搭建系统内各部门之间的政务信息共享平台，在政务信息保密安全前提下，实现各部门之间的信息共享。在业务经办平台原有的基础上构建成覆盖面更广、规模更大、更规范的劳动保障监察执法数字信息系统。实现劳动保障监察全程数字化、可视化，监察执法工作的每一步都能实时在后台调取查阅。所有案卷材料无论是以扫描的形式还是图片的形式都将在办案过程中同步上传至后台，执法过程中的录音录像以及办案时接待单位的录音录像也将实时上传，做到案子从开始到结束的每个环节每个步骤都清晰明了，有迹可循。劳动保障监察执法合法性审查工作的便捷性和准确性可以大大提高。

（三）发挥法律顾问和专家的作用，听取法律顾问和专家的意见

人社领域的法律关系是最基本的社会关系，所涉及的问题也是涉及民生福祉的重要问题。人社领域行政执法带有一定的地方特色和政策性，行政执法尺度的把握对于打造一个地区和谐的劳动关系和优良的法治营商环境有重要影响。对于调查处理、审核方面存在重大分歧的行政执法案件以及与之对应的合法性审查工作，课题组建议组织召开专家咨询会，听取法律顾问与专家的意见。

人社部门作为重要的民生保障部门，围绕社保、就业、劳动用工等领域的行政执法行为，关系着广大人民群众的切身利益。加强劳动保障监察执法，既是维护劳动者合法权益，保障劳动者有尊严劳动的重要手段，也是保证各种所有制经济组织依法平等使用劳动要素、公平参与市场竞争的重要条件。探索建立人社领域行政执法合法性审查机制意义重大，但机制的建立却不是一蹴而就的，需要根据国家和地方的法律、劳动关系的变化 进行不断调整与完善。

参考文献：

[1]参见2022年6月9日苏州市人力资源和社会保障局：关于发布2021年度苏州市人力源和社会保障事业发展统计公报的通知苏人保财〔2022〕9号

https：//www.suzhou.gov.cn/szsrmzf/bmwj/202206/f4bda63ad59d4da480577d4082e8766e.shtml（最新访问日期：2024年8月30日）

[2] 2023年5月24日苏州市人力资源和社会保障局：关于发布2022年度苏州市人力资源和社会保障事业发展统计公报的通知苏人保财〔2023〕7号

https：//www.suzhou.gov.cn/szsrmzf/bmwj/202305/21572016c4fa480ab8c6584d44e6526e.shtml（最后访问时间2024年8月30日）

[3] 参见2024年5月27日苏州市人力资源和社会保障局：关于发布《2023年度苏州市人力资源和社会保障事业发展统计公报》的通知苏人保财〔2024〕5号，https：//www.suzhou.gov.cn/szsrmzf/bmwj/202406/432b42615145457496a7f78ba491e88a.shtml（最后访问时间：2024年8月30日）

[4]参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》， 北京大学出版社 2019 年， 第 141 页。

[5] 参见 ［美］ 罗纳尔多·V． 戴尔卡门： 《美国刑事诉讼———法律和实践》 （ 第 6 版） ，张鸿巍译，武汉大学出版社 2006 年版，第 539 页。

课题主笔人：高得生，北京德恒（苏州）律师事务所合伙人。柳明月，北京德恒（苏州）律师事务所律师。