摘要：城乡融合是破解城乡二元结构、推动乡村全面振兴、实现高质量发展的核心路径，国土空间规划作为统筹城乡土地资源配置、优化空间发展格局的重要手段，是推动城乡要素双向流动、促进城乡协同发展的关键载体。本文立足城乡融合发展的核心内涵与时代要求，结合我国国土空间开发利用的最新数据，分析当前国土空间规划中存在的空间布局失衡、资源配置不均、规划衔接不足等问题，从全域统筹、要素配置、规划衔接、生态协同四个维度，提出针对性的优化策略，为推动城乡融合背景下国土空间规划高质量编制与实施提供理论支撑和实践参考，助力实现城乡空间布局合理、资源高效利用、生态环境优美、协同发展共赢的发展目标。

关键词：城乡融合；国土空间规划；空间布局；要素配置；生态协同

引言

随着我国新型城镇化进入高质量发展阶段，城乡融合发展已成为国家重大发展战略，《乡村全面振兴规划（2024—2027 年）》明确提出要统筹优化城乡发展布局，推动城乡基本公共服务均等化，构建城乡融合发展新格局。国土空间规划作为“多规合一”的核心载体，涵盖城镇空间、农业空间、生态空间三大主体功能空间，直接关系到城乡土地资源的高效利用、要素的合理流动以及城乡发展差距的缩小。基于此，深入探讨城乡融合背景下的国土空间规划策略，优化空间布局、完善要素配置、强化规划衔接，对于破解城乡二元结构、推动乡村全面振兴、实现国土空间高效利用具有重要的理论价值和现实意义。本文结合我国国土空间开发利用的核心数据，立足城乡融合的内在需求，分析当前规划存在的问题，提出切实可行的优化策略，为国土空间规划的科学编制与实施提供参考。

一、城乡融合与国土空间规划的核心内涵及内在关联

1.1 城乡融合的核心要义

城乡融合并非简单的城乡同质化发展，而是打破城乡二元结构壁垒，实现城乡要素（人口、土地、资本、技术等）双向自由流动、资源高效配置、公共服务均等化、生态环境共保共治的协同发展模式。其核心目标是缩小城乡发展差距，让乡村和城镇各自发挥比较优势，实现“城带乡、乡促城”的良性互动，最终实现城乡共同繁荣。与传统城乡关系相比，城乡融合更强调“平等、协同、共赢”，既保障城镇的辐射带动作用，又凸显乡村的生态价值、生产价值和文化价值，推动城乡在空间布局、产业发展、生态保护、公共服务等方面实现全方位融合。《乡村全面振兴规划（2024—2027 年）》明确提出，要率先在县域内破除城乡二元结构，一体推进城镇和乡村规划、建设和治理，推动城乡基本公共服务均等化，这为城乡融合发展指明了方向[1]。

1.2 国土空间规划的核心功能

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，其核心功能是统筹各类空间资源、优化空间布局、规范空间开发秩序、保障空间安全。国土空间规划以“多规合一”为核心，整合国土规划、城乡规划、土地利用规划等各类规划，明确城镇空间、农业空间、生态空间的边界与管控要求，统筹布局城乡产业、交通、公共服务、生态保护等各类设施，实现国土空间的高效利用和可持续发展。根据《全国国土规划纲要（2016—2030 年）》要求，国土空间规划需构建“五类三级”国土全域保护格局，按照资源环境承载力评价为基础，实施全域分类保护，这为城乡融合背景下的空间规划提供了根本遵循。其核心任务包括：严守资源安全底线（耕地保护、生态保护红线）、优化空间发展格局、推动空间集约高效利用、完善空间治理体系，为城乡融合发展提供空间保障。

1.3 二者的内在联动关系

城乡融合与国土空间规划是相互支撑、辩证统一的关系。一方面，城乡融合发展为国土空间规划提出了新的要求，推动国土空间规划从“城镇导向”向“城乡统筹”转变，要求规划打破城乡空间割裂的现状，优化城乡要素配置，完善城乡公共服务设施布局，实现城乡空间协同发展。[2]另一方面，科学合理的国土空间规划是推动城乡融合发展的重要保障，通过明确城乡空间功能定位、优化空间布局、规范空间开发行为，能够引导城乡要素有序流动，促进城乡产业协同发展，缩小城乡发展差距，推动城乡融合发展目标的实现。例如，通过国土空间规划优化城镇与乡村的空间布局，推动城镇产业向乡村延伸，乡村资源向城镇流动，实现城乡产业融合；通过规划完善乡村基础设施和公共服务设施，缩小城乡公共服务差距，推动城乡公共服务融合。

二、城乡融合背景下国土空间规划存在的突出问题

2.1 空间布局失衡，城乡割裂现象依然存在

当前我国国土空间规划仍存在“重城镇、轻乡村”的倾向，空间布局呈现明显的城乡割裂特征。一方面，城镇空间过度扩张，大量优质耕地被占用，2024 年全国批准建设用地面积 35.94万公顷，其中占用耕地8.57 万公顷，城镇空间布局碎片化、低效化问题突出；另一方面，乡村空间规划滞后，村庄布局散乱，建设用地浪费严重，部分乡村存在“空心化”现象，同时乡村基础设施和公共服务设施布局不合理，难以满足村民生产生活需求。此外，城乡之间缺乏有效的空间衔接，城镇产业园区与乡村产业基地布局脱节，交通、物流等基础设施未能实现互联互通，导致城乡要素流动受阻，制约了城乡融合发展。这种布局失衡不仅加剧了城乡发展差距，也造成了国土空间资源的浪费[3]。

2.2 资源配置不均，要素流动机制不健全

国土空间规划中资源配置不均衡是制约城乡融合发展的关键问题。在土地资源配置方面，城镇建设用地指标供给充足，而乡村建设用地指标紧张，同时乡村土地流转机制不健全，宅基地闲置现象突出，据统计，全国乡村宅基地闲置率达 18.3% ，土地资源利用效率低下。在资本、技术、人才等要素配置方面，资源过度向城镇集聚，乡村缺乏足够的资本投入和技术支撑，人才外流现象严重，2023 年乡村人才流失率达 22.7% ，导致乡村产业发展滞后。此外，城乡要素流动存在壁垒，城镇要素向乡村流动的渠道不畅，乡村要素难以平等参与城镇发展，要素配置的不均衡进一步扩大了城乡发展差距，与城乡融合发展的要求相悖。

2.3 规划衔接不足，“多规合一”落实不到位

虽然我国推进“多规合一”改革已取得一定成效，但当前国土空间规划与城乡规划、产业规划、生态环境保护规划等各类规划的衔接仍存在不足。一方面，不同规划之间的空间布局、管控要求存在冲突，例如部分产业规划与国土空间规划的用地性质不匹配，导致产业项目难以落地；另一方面，上下级规划衔接不够紧密，省级、市级国土空间规划的要求未能完全落实到县级、乡镇级规划中，部分乡镇级规划缺乏针对性和可操作性，难以适应乡村发展的实际需求。此外，规划实施过程中缺乏有效的协同机制，各部门之间权责划分不清晰，导致规划落地困难，难以充分发挥国土空间规划对城乡融合发展的引领和保障作用。

2.4 生态保护与开发矛盾突出，协同发展机制缺失

城乡融合背景下，国土空间规划需兼顾生态保护与城乡发展，但当前部分地区存在生态保护与开发利用矛盾突出的问题。一方面，部分地区过度追求城镇扩张和经济发展，忽视生态保护，违规占用生态保护红线、耕地保护红线，导致生态环境恶化，2023 年全国新增水土流失面积仍达 1.2 万平方千米；另一方面，乡村生态保护力度不足，农业面源污染、乡村生活垃圾和污水治理不到位，生态环境质量有待提升。此外，城乡生态协同保护机制缺失，城镇与乡村在生态保护、污染治理等方面缺乏有效的协同配合，生态保护的整体性和系统性不足，难以实现“绿水青山就是金山银山”的发展目标，也制约了城乡融合的可持续推进[4]。

三、城乡融合背景下国土空间规划的优化策略

3.1 构建全域统筹的空间布局体系，打破城乡割裂

立足城乡融合发展需求，构建“城镇—乡村—生态”三位一体的全域空间布局体系，打破城乡空间割裂。一是优化城镇空间布局，严格控制城镇无序扩张，推动城镇空间集约高效利用，依托城镇产业园区，打造城乡产业融合载体，引导城镇产业向乡村延伸，实现城镇与乡村产业协同发展。二是完善乡村空间规划，科学划定村庄布局，分类推进村庄建设，针对集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类村庄，制定差异化的空间规划策略，盘活乡村闲置宅基地和建设用地，提高乡村土地利用效率，2027 年前力争将乡村宅基地闲置率降至 12% 以下。三是强化城乡空间衔接，完善城乡交通、物流、水利等基础设施布局，推动城乡基础设施互联互通，构建“城镇—乡镇—村庄”三级空间联动格局，促进城乡要素有序流动。同时，严格落实国土空间规划的空间管控要求，严守耕地保护红线和生态保护红线，确保国土空间可持续利用。

3.2 完善城乡均等的资源配置机制，推动要素双向流动

以要素双向流动为核心，完善城乡资源配置机制，缩小城乡资源配置差距。[5]在土地资源配置方面，健全城乡建设用地指标统筹机制，合理增加乡村建设用地指标供给，推进乡村宅基地制度改革，完善宅基地流转、退出机制，盘活闲置宅基地资源，提高乡村土地利用效率；同时，严格落实耕地占补平衡制度，确保耕地数量有保障、质量有提升。在资本、技术、人才等要素配置方面，加大对乡村的资本投入，鼓励社会资本参与乡村发展，完善乡村金融服务体系；推动城镇技术、人才向乡村流动，建立城乡人才交流机制，开展乡村人才培训，提升乡村人才素质，2027 年前力争将乡村人才流失率控制在 15% 以下。此外，打破城乡要素流动壁垒，建立城乡要素平等交换机制，让乡村要素能够平等参与城镇发展，实现城乡要素高效配置。

3.3 强化多规融合的规划衔接机制，提升规划可行性

深入推进“多规合一”改革，强化国土空间规划与各类规划的衔接，提升规划的科学性和可操作性。一是完善规划衔接机制，明确国土空间规划的核心地位，将城乡规划、产业规划、生态环境保护规划等各类规划融入国土空间规划，实现规划目标、空间布局、管控要求的统一，避免规划冲突。二是强化上下级规划衔接，省级、市级国土空间规划要明确对县级、乡镇级规划的指导要求，县级、乡镇级规划要结合本地实际，细化规划内容，确保上级规划要求落地落实；同时，加强乡镇级国土空间规划的编制，突出乡村特色，提升规划的针对性和可操作性。三是建立规划实施协同机制，明确各部门的权责分工，加强部门之间的沟通协作，形成规划实施合力，确保规划落地见效。此外，建立规划动态调整机制，根据城乡融合发展的新形势、新要求，及时调整优化规划内容，提升规划的适应性。[6]

3.4 建立生态优先的开发保护模式，推动城乡生态协同

坚持生态优先、绿色发展，建立城乡生态协同保护机制，实现生态保护与城乡发展协同推进。一是严格落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”，加强生态空间保护，推进生态修复工程，2027 年前完成新增治理水土流失面积32 万平方千米，提升生态环境质量。[7]二是推动乡村生态保护，加强农业面源污染治理，推进乡村生活垃圾和污水无害化处理，开展乡村绿化美化行动，提升乡村生态宜居水平；同时，挖掘乡村生态价值，发展生态农业、乡村旅游等产业，实现生态保护与产业发展共赢。三是建立城乡生态协同保护机制，加强城镇与乡村在生态保护、污染治理等方面的协同配合，推动生态资源共享、生态责任共担，构建城乡一体化生态保护体系。此外，将生态保护要求融入国土空间规划的全过程，推动城乡发展方式绿色转型，实现城乡融合可持续发展。

结语

城乡融合发展是新时代我国高质量发展的必然要求，国土空间规划作为统筹城乡空间资源、优化空间发展格局的重要手段，肩负着推动城乡融合发展的重要使命。当前，我国国土空间规划仍存在空间布局失衡、资源配置不均、规划衔接不足、生态保护与开发矛盾突出等问题，难以完全适应城乡融合发展的需求。本文结合我国国土空间开发利用的核心数据，从全域统筹空间布局、完善要素配置机制、强化规划衔接、建立生态协同保护模式四个维度，提出了城乡融合背景下国土空间规划的优化策略，旨在打破城乡二元结构壁垒，推动城乡要素双向流动、资源高效配置、公共服务均等化、生态环境共保共治。[8]未来，需进一步强化城乡统筹理念，不断完善国土空间规划体系，提升规划的科学性、针对性和可操作性，充分发挥国土空间规划对城乡融合发展的引领和保障作用，推动实现城乡共同繁荣、高质量发展。同时，需加强规划实施的监督管理，确保各项策略落地见效，为我国城乡融合发展注入持久动力。

参考文献

[1] 陈磊, 姜海. 国土空间治理促进城乡融合发展的内在逻辑与路径构建[J]. 中国土地科学, 2024, 38(4): 1-9.

[2] 张英男, 龙花楼. 面向城乡融合发展的县域国土空间规划:理论认知与实践探索[J]. 中国土地科学, 2022, 36(9): 23-32.

[3]李人仆.农村土地整治与国土空间规划的协同及合理利用研究[J]. 建材发展导向,2024,22(06):56-58.

[4]金晓斌，叶超，岳文泽，等.新时代中国城乡融合发展：挑战与路径[J].自然资源学报,2024,39(01):1-28.

[5]孟凡喜,张亭. 国土空间规划下城乡融合发展 [J]. 中国住宅设施, 2023, (01): 1-3.

[6]戈大专,孙攀,汤礼莎,等. 国土空间规划支撑城乡融合发展的逻辑与路径 [J]. 中国土地科学, 2023, 37 (01): 1-9.

[7]陈金星.国土空间规划体系下城市规划传承与融合[J].城市住宅,2021,28(S1):36-37.

[8]阎炎.加强产学研融合，推进国土空间规划体系建设[N].中国自然资源报,2021-10-21(003)