摘要：城乡融合发展是破解城乡二元结构、实现区域协调发展与共同富裕的重要路径。绵阳市作为中国科技城、省域经济副中心及省级城乡融合改革试点城市，具备良好发展基础，但仍面临要素流动不畅、公共服务不均、产业协同不足、治理分割等现实瓶颈。本文系统分析绵阳城乡融合的现实基础、突出短板与制度创新实践，从要素配置、基建一体化、公共服务、产业协同、治理体系等方面提出优化路径，构建适配丘陵地区与科技型城市的制度创新体系，为同类地区推进城乡融合发展提供参考与借鉴。关键词：城乡融合；制度创新；政策体系；绵阳市

1 引言

1.1 研究背景与意义

进入新发展阶段，我国城乡关系从城乡二元分割转向城乡融合发展，从要素单向流入城市转向城乡要素双向自由流动，从城乡分治转向城乡一体治理。党的二十大明确提出“畅通城乡要素流动，加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，统筹新型城镇化和乡村全面振兴”，将城乡融合发展置于国家现代化建设全局的突出位置。

四川省作为西部人口大省、农业大省、丘陵大省，城乡发展不平衡、农村发展不充分仍是突出矛盾。绵阳市地处四川盆地西北部，是中国唯一科技城、成渝科创走廊重要支点、省级深化县域内城乡融合发展改革试点地区，兼具大城市、大农村、大山区、大丘陵的空间特征，城乡发展梯度差异显著、要素流动壁垒尚存、公共服务供给不均、产业协同水平不高等问题具有典型性。破解绵阳城乡二元结构、推动城乡深度融合，既是建设省域经济副中心的内在要求，也是服务国家科技自立自强、带动川西北生态示范区与民族地区协同发展的战略使命。

从理论意义看，本文基于绵阳实践，构建丘陵地区科技型城市城乡融合制度创新框架，丰富城乡融合发展的区域类型研究与制度设计理论；从实践意义看，系统总结绵阳在“人、地、钱、技、数”要素改革、城乡公共服务一体化、产城乡协同发展等方面的创新举措，为全国同类城市提供可借鉴的政策路径与操作方案。

1.2 核心概念

1.2.1 城乡融合发展

以县域为重要切入点，打破城乡行政分割与制度壁垒，实现城乡空间布局一体化、要素配置市场化、产业发展协同化、公共服务均等化、基础设施联通化、居民待遇平等化，形成城市与乡村互促共进、共生共荣的新型城乡关系。

围绕城乡融合关键领域，通过政策重构、机制再造、流程优化、法治保障，破除制约要素流动与资源配置的体制机制障碍，构建适配城乡融合的制度供给体系。

2 研究现状

2.1 国内研究现状

国内城乡融合发展的政策与制度创新研究成果丰富。柯福艳（2024）指出，梳理城乡融合发展水平领先省份的历程与政策逻辑，可为深化我国城乡融合提供新思路[1]。众多学者聚焦关键领域剖析制度障碍与创新路径。户籍制度方面，杨昕怡（2025）证实户籍改革是基本公共服务均等化的核心驱动力，能促进城乡融合[2]；陆铭和楼帅舟（2024）强调应在人口流入地深化大城市户籍改革，优化公共服务供给，解决城乡二元户籍制度导致的公共服务不均、人口转移受阻问题[3]。土地制度研究中，关洛桐等（2025）认为土地制度是城乡融合的动力源泉[4]；杨颖和赵利梅（2025）提出土地要素流动受阻是城乡融合堵点，需通过承包地与建设用地联动改革、土地资源整体性治理实现城乡协同发展[5]。财政金融制度方面，李俊杰和梁辉（2022）发现地方财政与金融发展显著影响民族地区城乡融合，建议优化财政分权、强化财金协同[6]；孙群力和周镖（2021）实证表明财政分权与农村金融服务对城乡融合影响为正，前者通过城镇化、后者通过资金引流促进城乡融合[7]。但现有研究多基于宏观或发达地区经验，对中西部三线城市在产业转型、科技赋能下的城乡融合政策需求关注不足。

2.2 绵阳市本地研究现状

绵阳市本地城乡融合政策与制度创新研究存在局限。目前成果多停留在政策解读与应用，缺乏对绵阳科技城产业优势、特色农业资源及地理区位的深度分析。仅彭钰轲（2025）提出通过政策落实、镇域建设、产业多元及要素流动推动绵阳镇域经济，促进城乡融合[8]。

3 绵阳市城乡融合发展的现实基础

3.1 发展基础

3.1.1 经济实力稳步提升，城乡发展支撑有力

绵阳是四川第二大经济体、中国科技城，2025 年全市实现地区生产总值 4600.66 亿元、同比增长 6.5%，经济总量占全省比重提高0.1 个百分点，城乡居民人均可支配收入分别增长4.6%、5.6%，城乡差距持续缩小，省域经济副中心建设取得重大进展。

3.1.2 城乡空间格局优化，县域载体功能增强

绵阳构建“一轴两翼、三区三带”城乡空间格局，以中心城区为极核，推动重大基础设施、生产力与公共资源沿城镇发展主轴高效配置；统筹中部平原河谷、东南丘陵、西北山地三大片区差异化发展，形成中心引领、县城支撑、重点镇带动、特色村赋能的城乡空间体系。江油市纳入省级深化县域内城乡融合发展试点，北川石椅羌寨打造乡村振兴先行区，县域成为城乡融合的关键载体。

3.1.3 要素改革率先突破，城乡流动通道畅通

绵阳聚焦“人、地、钱”核心要素，率先开展制度创新：建成全省首个市级公共实训基地；承包地经营权流转面积达 161万亩，盘活闲置农房 2844 宗、76.2 万平方米，实现首宗农村集体经营性建设用地入市出让；创新推出“绵州农房增信贷”，累计发放贷款超 98.4 亿元。

3.1.4 基础设施互联互通，城乡生活条件趋同

“十四五”以来，绵阳新改建公路 6800 余公里，乡镇通三级路率达95%，建成县乡村三级物流节点，行政村 5G 与乡镇千兆光纤网络全覆盖；实施“三江六岸”沿线人居环境改善工程，推进农村改厕、生活垃圾和污水治理，城乡基础设施从“城市延伸”转向“一体规划、同步建设、均等服务”。

3.1.5 公共服务均衡供给，民生保障水平提升

组建城乡办学共同体68 个、紧密型县域医共体 7 个，养老保险参保率保持 96%以上，公共文化场馆全部免费开放；推进农业转移人口市民化，落实常住地基本公共服务制度，推动随迁子女教育、社保、住房保障与户籍人口同权同待遇，城乡公共服务均等化水平持续提高。

3.1.6 产业融合初见成效，城乡经济协同发力

培育国省级农业产业强镇10 个，家庭农场等新型经营主体超 2.2 万家；推动农文旅融合、科工农融合、产城乡融合，依托科技城资源，推动农业数字化、乡村文旅特色化、农产品加工高端化，形成“城市研发、乡村转化、园区承载、全域协同”的产业格局。

3.2 创新实践

3.2.1 打通“人地钱技数”双向流动通道

健全农业转移人口市民化保障机制，落实常住地基本公共服务均等化，完善人才下乡激励政策，促进城乡人口有序流动。深化农村土地制度改革，推进承包地延包与“三权分置”，规范宅基地盘活利用，完善集体经营性建设用地入市与收益分配机制，统筹城乡建设用地保障。创新农村金融服务，推出“绵州农房增信贷”等特色产品，健全信用体系与风险补偿机制，引导金融资本下沉乡村。强化科技与数据赋能，完善农业科技成果转化机制，搭建城乡一体化大数据平台，推进数字乡村与智慧农业建设。

3.2.2 实现城乡基建“同规、同建、同管、同服”

建立城乡统一的基础设施规划体系，推动标准统一、布局均衡。实施乡村基建补短板行动，提升农村道路、供水、物流等设施水平，加快新基建向乡村延伸覆盖。构建权责清晰的长效管护机制，推行市场化运营，保障设施稳定高效运行。

推进城乡教育共同体建设，促进师资双向流动与资源共享，强化乡村教师支持政策。深化县域医共体改革，完善分级诊疗与远程医疗服务，推动城乡医保并轨提质。统一城乡社保制度，优化关系转移接续，提升经办服务便捷化水平。推动文体资源向乡村延伸，促进城乡文化共建共享。

3.2.4 构建城乡产业共同体

优化城乡产业空间布局，推动城乡产业联动发展，培育乡村新业态。健全农业现代化支持政策，培育新型经营主体，完善联农带农机制，提升农业附加值。推动农文旅深度融合，打造特色乡村旅游品牌，促进产业提质增效。依托科技城优势，推进数字技术与农业融合发展，强化科技成果转化应用。

3.2.5 构建一体协同治理体系

建立城乡统筹治理机制，优化基层治理架构。强化党建引领，提升村级组织与集体经济发展能力，推广数字化治理模式。拓宽社会参与渠道，引导多元主体协同共治，健全城乡平安建设与风险防范体系。

3.2.6 构建城乡融合“政策工具箱”

整合政策资源，搭建模块化、可适配的政策工具箱。依托试点区域开展专项改革探索，形成可复制、可推广的制度创新成果。

3.3.1 要素市场化配置壁垒尚存

人口流动存在隐性壁垒，市民化成本分担与人才下乡激励机制不健全。土地改革不彻底，集体建设用地入市、宅基地盘活及统筹利用机制不完善。农村金融供给不足，融资难、融资贵问题依然突出。科技与数据要素下沉不畅，数字赋能效能未充分释放。

3.3.2 城乡基础设施一体化水平不高

城乡基础设施规划、建设、管理缺乏统筹，乡村标准偏低、短板突出。传统设施老化短缺，新型基础设施覆盖薄弱。长效管护机制缺失，重建设、轻管护现象普遍，设施运行效能偏低。

3.3.3 城乡公共服务均等化差距明显

城乡教育、医疗资源配置失衡，共同体运行不畅，优质资源下沉不足。社保待遇与保障水平存在差距，跨区域转移接续不便。乡村文体服务供给单一，资源共享与融合水平不高。

3.3.4 城乡产业协同发展层次偏低

乡村产业结构单一，新业态规模小、链条短、附加值低。城乡产业联动不畅，城市要素向乡村传导不足。联农带农机制松散，利益联结覆盖面低。科技支撑不足，智慧农业与数字农业应用有限。

3.3.5 城乡治理体系分割

城乡治理政策标准不统一，资源向乡村倾斜不足。基层组织能力薄弱，数字化治理水平偏低。社会力量参与渠道与激励不足，共建共治共享格局尚未形成。

3.3.6 制度集成创新能力不足

政策碎片化问题存在，系统性与协同性不足。试点政策落地配套机制不完善，转化效率不高。风险防控体系不健全，发展与安全统筹能力有待加强。

4 绵阳市城乡融合政策与制度创新的实施路径

4.1 深化要素市场化配置制度创新，提升流动效率

健全市民化成本分担机制，强化财政、土地、社保支撑；完善人才下乡政策，构建职称、薪酬、项目、住房全方位保障体系。扩大集体经营性建设用地入市范围，健全收益分配机制，完善宅基地流转、抵押、退出、盘活全链条制度，优先保障乡村发展用地。扩大“绵州农房增信贷”覆盖面，创新产业链金融、集体资产抵押贷等产品，完善信用体系与风险补偿机制，引导金融资本持续下沉。建立科技成果转化激励机制，加大农业科技投入，打通城乡数据壁垒，建设一体化大数据平台，实现数字乡村全覆盖。

4.2 完善基础设施一体化制度，实现均等供给

将乡村基础设施纳入全市统一规划，实现城乡标准、布局、时序一体化。实施基建提质行动，补齐农村道路、供水、污水、垃圾、物流、5G、充电桩等设施短板，加快新基建向乡村延伸。建立稳定管护资金保障机制，推行市场化、专业化管护，明确责任主体与考核办法，保障设施长效运行。

4.3 健全公共服务均等化制度，推动优质下沉

深化城乡办学共同体改革，实现师资、教研、质量、评价统一，落实乡村教师激励政策，改善乡村办学条件。推进县域医共体深度融合，完善分级诊疗、远程诊疗、双向转诊机制，提升乡村医疗服务与保障水平。推动城乡社保并轨运行，提高保障标准，畅通转移接续渠道，实现社保服务城乡“一网通办、就近可办”。

4.4 强化产业协同融合制度，提升发展能级

优化城乡产业布局，推动城市产业向乡村梯度转移、链条延伸，培育农产品加工、乡村文旅、农村电商、智慧农业等重点产业。推广保底分红、股份合作、利润返还等紧密型利益联结机制，保障农民共享产业增值收益。建设智慧农业示范区与科技园区，推动大数据、物联网、人工智能在农业农村广泛应用。

4.5 创新城乡协同治理制度，提升治理效能

建立城乡一体治理标准体系，推动治理资源、服务、平台向乡村下沉。发展壮大农村集体经济，加强村“两委”建设，提升乡村数字化、精细化治理能力。完善社会力量参与渠道与激励政策，引导乡贤、社会组织、企业共同参与，构建共建共治共享格局。

4.6 构建制度保障体系，确保落地见效

健全市级统筹、县为主体、乡镇落实、村为基础的四级推进机制，明确职责与考核。完善地方配套法规，保障农民合法权益，规范改革行为。加大财政投入，整合涉农资金，引导社会资本参与，构建多元长效投入机制。建立专项考核评价体系，强化激励约束。健全土地、金融、社会稳定等风险识别、预警、处置机制，统筹发展与安全。

5 对策建议

5.1 国家层面赋予绵阳更大改革自主权

支持绵阳开展城乡融合发展综合改革试点，在土地、金融、人口、数据等领域先行先试；将绵阳纳入国家城乡融合发展试验区布局，加大财政转移支付、专项债、用地指标支持；总结推广绵阳科技赋能城乡融合、县域承载融合等经验。

加大对绵阳省级城乡融合试点的资金、项目、授权支持；推动省级公共服务资源向绵阳乡村下沉；支持绵阳探索跨区域城乡协同发展机制，联动川西北生态示范区与民族地区融合发展。

5.3 市级层面系统推进制度集成创新

持续完善城乡融合“政策工具箱”，按阶段动态更新模块内容，进一步提升政策的精准性、针对性与企业适配性。强化县、镇、村三级联动，做强县城综合承载能力，做优重点镇节点功能，做美特色村基础支撑，加快形成全域一体、协同共进的城乡融合格局。加大改革宣传力度与典型经验推广，积极营造全社会关心、支持、参与城乡融合发展的良好氛围。

5.4 县镇村层面狠抓落地见效

县级切实履行主体责任，制定细化实施方案与年度工作计划，统筹各类资源要素，高效推进项目实施，全力保障民生改善。镇级充分发挥城乡衔接节点作用，聚焦产业集聚发展、基础设施配套、公共服务下沉、基层治理提升，夯实融合发展中间支撑。村级充分激发农民主体活力，有效盘活农村集体资源资产，大力发展新型农村集体经济，不断提升村民自治与基层治理能力。

6 结论与展望

6.1 结论

绵阳市作为西部丘陵地区科技型城市、省域经济副中心、省级城乡融合试点地区，立足大城市、大农村、大山区、大丘陵的市情特征，以制度创新为核心，以要素改革为突破口，以县域为重要切入点，在要素市场化配置、基础设施一体化、公共服务均等化、产业协同融合、治理现代化五大领域构建了系统性政策体系，形成了具有绵阳特色的城乡融合发展模式，城乡差距持续缩小、融合水平持续提升、发展活力持续增强。

同时，绵阳仍面临要素流动壁垒、基建供给不足、服务均等化差距、产业融合层次低、治理协同性不强等瓶颈，需进一步深化制度创新、完善政策体系、强化落地见效，推动城乡融合向更深层次、更高水平迈进。

6.2 展望

未来，绵阳将坚持以中国式现代化为引领，深入贯彻落实国家、省关于城乡融合发展的决策部署，以制度创新破解二元结构、以要素激活激发内生动力、以产业协同夯实经济基础、以服务均等增进民生福祉、以治理协同保障稳定发展，加快形成繁华城市与繁荣农村相得益彰的新型城乡形态，全面建成全省领先、全国一流的城乡融合发展示范区，为全国同类城市推进城乡融合发展提供绵阳方案、绵阳经验、绵阳样板。

随着改革持续深化，绵阳城乡融合将实现从要素流动到制度融合、从空间一体到发展一体、从政策普惠到共同富裕的跨越式升级，为建设中国科技城、省域经济副中心、成渝地区双城经济圈重要支点提供坚实支撑，为全面推进乡村振兴、实现共同富裕作出更大贡献。

参考文献

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[2] 杨昕怡.基本公共服务均等化对城乡融合发展的影响研究[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2025，27（02）：147-160.

[3] 陆铭，楼帅舟.大国空间格局下城乡融合发展制度改革新探索[J].经济地理，2024，44（09）：22-27.

[4] 关洛桐，李广东，刘志涛，等.“三权分置”政策对中国城乡融合发展的影响[J].地理科学进展，2025，44（05）：924-940.

[5] 杨颖，赵利梅.面向城乡融合发展的农村土地制度改革：现实需求、政策分析与优化思路[J].改革，2025，（03）：69-79.

[6] 李俊杰， 梁辉. 民族地区城乡融合发展水平测度及影响因素研究[J]. 中央民族大学学报（ 哲学社会科学版），2022，49（02）：97-109.

[7] 孙群力， 周镖. 财政分权、农村金融服务与城乡融合水平— — 基于城镇化与乡村振兴视角济，2021，（03）：93-100.

[8] 彭钰轲.城乡融合发展背景下的镇域经济发展研究——以绵阳市为例[J].乡村技，2025，16（05）：45-48.*本研究为四川城乡融合研究中心资助项目（项目名称：城乡融合发展的政策与制度创新研究，项目编号：MY2025ZX071）