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摘要：本文通过笔者在负责并参与实施的省级试点项目 “湘资沅澧‘四水’干流自然资源确权登记-地籍调查及成果编制”，对自然资源确权登记项目各阶段工作内容和技术要点进行了一定深度的探讨和简要经验总结，为接下来的市县级自然资源确权登记项目全流程提供了可借鉴的参考价值。

关键词：自然资源、登记单元、“落水”集体土地、三区三线、“四条边界”、地籍调查

1项目背景

国家对山水林田湖草沙等自然资源实行统一确权登记制度，是贯彻落实党中央和国务院关于生态文明建设决策部署、落实《生态文明体制改革总体方案》和《深化党和国家机构改革方案》要求的重要举措，它将进一步推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度的进程，最终实现对山水林田湖草沙的整体保护、系统修复及综合治理。

该项目工作内容及要求是，依据《自然资源统一确权登记暂行办法》、《自然资源确权登记操作指南（试行）》的技术要求，对湘资沅澧“四水”干流、与“四水”干流相交的国家级省级自然保护地、以“四水”干流为主体设立的大中型水库开展补充资料收集、预划登记单元、地籍调查、编制成果等技术工作，一共划分11个标段，笔者负责并参与第十标段，即湘江干流永州段，区域涉及永州市零陵区、冷水滩区、东安县及祁阳市四个区县。

2项目部成立、人员架构安排及技术培训工作

（1）依据项目区域分布范围设立一个配套设施齐全的项目办事处。办事处大致位于区域中间位置，主要用来处理各阶段的内业工作，如前期的工作底图制作、登记单元预划，前中期的内业地籍调查，后期的数据建库，以及贯穿始终的质量检查工作。办事处确保“五表”上墙，即组织结构图、岗位职责表、项目进度表、项目分布图、晴雨表。

（2）依据项目工期和涉及区域的工作量分阶段投入人力。人员分工架构如图2.1所述。完成某阶段工作之后及时调整人员安排，且各作业组之间保持高度联动，以节省人力成本，提高工作效率。权属调查组核心人员基于熟悉相关软件操作可参与到后期的数据建库组工作中去，实地调查组核心人员基于涉及各部门工作对接的性质可兼任组织协调组职务，其他工作人员也应积极相互参与到不同的工作组中以提高个人综合专业能力。

（3）项目前期由技术负责人组织技术培训工作。通过参与省厅组织的技术培训加深对各项技术标准的理解，积极与其它标段共同探讨技术细节，按照本标段工期要求和具体工作内容做好成本预算，编制好技术实施方案并按全流程（如图2.2所述）对项目部人员进行详细的技术培训及理论考核，确保实施人员正常持证上岗。

3资料补充收集、登记单元预划及通告制作张贴

3.1资料补充收集

该项目是省级试点项目，资料收集工作具有范围广、工作量大、基础数据多、数据类型有规律、涉及部门多等特点，虽已由省自然资源厅统一部署收集了全域高清时效影像图、地名地址数据库、集体土地所有权数据库、河湖划界管理范围线、国土变更调查数据库等基础数据，但仍有部分数据分散分布在各市县的自然资源局、水利局、林业局、生态环境局以及农业农村局，这部分数据包含省厅没有收集到位的数据和虽已收集到但对应市县已实时更新的数据，需要作业人员逐一去各部门进行资料的补充收集工作。

资料收集是一项持久性的工作，贯穿整个项目实施过程。比如划定了登记单元界线后由于某个地段新修了防洪堤坝，须在重新收集最新的报批用地及勘测定界成果后调整对应位置的单元界线；比如该项目成果完成数据入库后因其它原因进行了集体土地所有权更新汇交，就需要收集最新的集体土地所有权数据库并对已入库成果做对应的修改。因此不能等到资料收集齐全了再进入下一步工作流程，只要基础的数据齐全了就可以开始登记单元的预划工作和通告内容的制作。

3.2登记单元预划

确定了工作区域的范围方能进行下一步的自然资源确权工作，根据工作内容要求，本标段预划了湘江干流（永州段）登记单元、湖南湘江省级湿地公园登记单元及湖南祁阳浯溪国家湿地公园登记单元共三个登记单元，以下以湘江干流（永州段）登记单元为例说明登记单元预划基本标准。

（1）整体上以河湖划界管理范围线为基础，结合提防、集体土地所有权界线、合法建设项目边界线来预划登记单元界线。预划好的登记单元界线会随着地籍调查做出对应的调整，只有完成了成果验收流程并进行公告公示后，才能确定最终的登记单元界线。

（2）遵循“国有土地尽可能多的划入、集体土地根据实际情况尽可能少地划入水流登记单元”的基本原则。湘江干流属于水资源登记单元，范围内土地应属国家所有，但对于滩涂、坑塘水面以及因水位变化导致“落水”的集体土地，也应根据登记单元连续性和自然资源完整性的原则依法纳入登记单元，相关权属关系通过地籍调查确定清楚。

（3）集体土地“落水”时，登记单元线可穿过集体土地，考虑的参考线优先级可以是：河湖管理范围线＞电站水库征地范围线＞地类图斑线＞影像图。

如图3.1所述，登记单元界线按照没“落水”的集体土地所有权界线预划，遇到支流入江口时，图中的河湖划界管理范围线是不合理的，且此处没有电站水库征地线，则按地类图斑线勾勒出入江口位置，而无需考虑影像图纹理。

3.3通告制作张贴

自然资源确权的最终目的是保护自然资源，且应依靠人民群众的力量对自然资源共同预防、管理。通告内容主要包含登记单元基本信息及范围示意图，模板由省厅统一印制，各市县人民政府网上发布通告，各标段在对应乡镇国土所工作人员带领下逐村实地张贴，确保每个涉及的行政村不少于三处显要位置的通告。

4地籍调查

自然资源确权项目的地籍调查是以内业为主、外业为辅，即利用收集到的各类基础数据进行内业信息提取，再通过县级核实对不清晰、有变更、有争议的区域进行外业核实与补充调查，最后通过县级审核形成地籍调查成果。地籍调查的核心任务是划清“四条边界”，即划清全民所有和集体所有之间的边界、划清不同集体所有之间的边界、划清全民所有和不同层级政府行使所有权的边界、划清不同自然资源类型之间的边界。

4.1内业地籍调查

内业地籍调查可理解为基础数据属性信息提取，主要工作包含权属调查、自然状况调查及公共管制调查，以登记单元为单位形成地籍调查成果。

4.1.1权属调查

通过不动产登记成果并结合全民所有自然资源资产清单划定成果进行权属调查，查清各类自然资源的坐落、空间范围、面积、类型以及数量、质量等自然状况。

（1）将登记单元内集体土地所有权、国有土地上的不动产登记信息、水利部门提供取水许可、生态环境部门提供的排污许可以及国土部门提供的采矿许可等信息与登记单元进行关联，调查过程中，无法确认或存在疑义的内容，在“调查记事表”中填写说明或建议，必要时应附由对应权利人提供的相关证明材料的复印件。

（2）自然资源登记单元的重要界址点应现场指界，必要时可设立明显界标；在国土调查、专项调查、权籍调查、土地勘测定界等工作中对重要界址点已经直接确认的，无需重复指界。

（3）若登记单元界线来源资料合法、界址明确，可直接利用已有资料；因工作底图比例尺或精度原因引起的偏差不需要进行界址调查，填写说明和调整建议即可。

4.1.2自然状况调查

通过全国第三次土地调查成果及各市县自然资源专项调查成果进行自然状况调查，查清水流、湿地、森林、草原、荒地等自然资源的权属状况、界址、类型、数量、质量等自然状况信息，将调查结果填写到地籍调查表相应部分。

以三调地类编码中的每一个二级类为汇总填写单元，一类填写一行，其它数量、质量属性信息填写参照“多个专项调查结果取并集”的规则执行，属性填写如图4.1所示，自然状况的调查内容及方法如图4.2所述。

4.1.3公共管制调查

通过“三区三线”及特殊保护区范围线套合登记单元边界，进行公共管制调查，将登记单元内管理管制信息与登记单元关联，查清自然资源的相关公共管制要求，将调查成果填写到地籍调查表对应位置。

4.2初步成果核实

对初步成果进行县级核实的主体：以县为单位，由县级人民政府负责组织开展，具体由自然资源主管部门会同林业局、水利局、生态环境局等相关部门进行具体实施。县级核实工作完成后各相关部门均须在《调查成果核实表》对应位置签字并加盖公章。

县级核实以会议组织的形式进行，重点核实内容包含：（1）通过核实登记单元边界和合法性、合理性，基本划定各登记单元界线。（2）通过核实登记单元内的所有权界线的正确性、合法性，标记出需要调整或外业核实的各个区域，并选择合适时机对权属不清晰、有缺失、不一致、存在争议等情况的所有权界线进行外业实地核实工作。（3）核实各单位各部门提供的基础数据来源的合法性、正确性，只要是合法、正确的且具有审批文件的基础数据，原则上应充分利用，不得轻易更改。

4.3实地补充调查

县级核实工作完成后，原则上仅对权属问题进行外业调查及界址点测量工作，已通过县级内业核实完成的自然状况数据和公共管制信息只对其图上位置与实际位置是否发生偏移进行外业核实。

（1）“落水”集体土地通过与村委沟通协商处理。如图4.3所示，通过外业调查，图中标号①和②的红色填充区域系2013年的集体土地所有权确权登记成果中记载的原属于×市×镇×村集体土地，因×年修建××水电站导致水位上升而被淹没，但××水电站的征用地范围未包括此部分集体土地，经该集体土地所有权人和电站双方协商一致（双方签字盖章）继续保持其集体土地性质，但该土地上的水资源属于国家所有。

（2）因征地、建设或其它原因导致所有权发生变更或灭失的集体土地，参照《地籍调查规程》（TD/T 1001-2012）相关规定，由双方指界人到现场共同指界，同时由技术单位测定界址点坐标并布设必要的界标，权利人各方在编制好的文书上签字并加盖村委公章，形成该宗地对应的地籍调查成果，同时，属地登记机构同步开展对应宗地的不动产变更、更正、注销登记。

5成果编制与汇交

该项目的成果编制工作主要包括《地籍调查表》填写、地籍图编绘、登记单元图编绘以及最终成果完成审核验收后的数据入库工作。

5.1地籍调查表的填写

使用ArcGIS对已完成内外业地籍调查成果的各类属性信息进行归类、分析，将信息填入《地籍调查表》对应位置，作为每个登记单元的属性汇总一览表。

（1）登记单元信息表。主要填写登记单元的基本信息，如编号、名称、四至、权利行使类型、单元内各类型自然资源总面积，以及各类管制的关联信息等。

①权利行使的内容包含所有权主体、代表或代理行使主体以及权利行使范围。

②关联信息主要包含“三区三线”（生态保护红线、基本农田保护红线、城镇开发边界）信息的关联、各类不动产信息的关联、矿业权信息的关联、取水和排水许可信息的关联等，用以明确对应区域的管辖主体。

（2）自然状况信息表。它记载了海域、水流、湿地、森林、草原、荒地、探明储量的矿产资源等自然资源的不包括位置信息的各类详细信息，比如“水流”自然资源包含了“水流类型”（河流水面、水库水面、沟渠等）、“名称”（湘江、××水库等）、“包含图斑数量”、“河流起讫点”、“河道等级”、“水质”等信息，对某个“水流”自然资源的属性描述无遗漏。

（3）地籍调查表的其它分表，诸如“界址标示表”、“界址说明表”、“调查记事表”，均参考农村地籍调查项目对应的规范表格，不在此赘述。

5.2地籍图及登记单元图编绘

以工作底图为基础，根据地籍调查成果，地籍图和登记单元图的编绘均按《地籍调查规程》（TD/T 1001-2012）相关规定执行，并留意以下细节。

（1）地籍要素线线重叠的处理情况：界址线与行政区界线相重合时，只表示行政区界线，同时在行政区界线上标注界址点，行政区界线在拐角处不得间断，应在转角处绘出点或线；自然资源登记单元界线与权属界线或自然资源类型界线重合时，只表示自然资源登记单元界线；权属界线与自然资源类型界线重合时，只表示权属界线；自然资源类型界线与地类图斑界线重合时，只表示自然资源类型界线。

（2）在登记单元图中，对于面积较大或横跨多个县级行政区的自然保护地、水流等自然资源登记单元，其登记单元图可适当缩小比例尺或分幅编制，不一定要按1：5000的固定比例尺出图。

5.3最终成果审核与公示

最终成果进行数据入库前，应通过省自然资源厅组织的成果审核盖章、以及不少于15个工作日的成果公告公示程序。公告模板由省厅统一制作，发布形式与要求同“通告”，公告内容主要包括：自然资源登记单元的自然状况（坐落，空间范围，自然资源类型、面积、数量、质量等）；自然资源登记单元的权属状况（所有权人，所有权代表行使主体、代表行使内容、行使方式，所有权代理行使主体、代理行使内容等）；自然资源登记单元附图。

5.4最终成果入库及汇交

在国家不动产登记信息管理基础平台上，统一采用由国家组织开发的自然资源登记信息系统，以实现自然资源确权登记信息的统一管理。地籍调查成果通过检查后，应将所有调查成果和登记成果及时录入并形成自然资源地籍调查数据库，按照信息化方式进行管理，确保国家、省、市、县四级自然资源确权登记信息的实时共享。

6小结

该项目作为省自然资源厅的试点项目，在实施过程中也遇到了诸多难题，比如因涉及部门多、资料类型复杂导致资料收集工作几乎贯穿了整个项目周期，比如登记单元内诸如“落水”、错漏、争议等多种多样的集体土地问题导致重复多次走访于各村委各级人民政府进行多次协调与调查才最终解决所有权属问题处理工作，以及在摸索前进中第一次遇到的其它细节问题，但笔者所在标段通过不懈的努力最终克服了重重困难。经验是逐步积累起来的，成功也是在不断的尝试中升华出来的，这次项目经历，笔者在其中体会了隐约的乐趣，略感提升了自身一定的实践经验，也相信可以对接下来的类似项目打下一定的经验基础。

参考文献：

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[4]刘红瑛、杜娜：水流自然资源统一确权登记的方法探索-以陕西渭河试点为例，西部大开发（土地工程开发研究）、2018年

[5]唐春霞、蒋仁秀、张亚楠：自然资源统一确权登记工作方法探讨与研究，江苏省测绘地理信息学会学术年会、2018年

[6]高莉、李萍、王森林、王涵、刘亚南、高兴云、赵迎子、赵红安、路洪春：山东昆嵛山国家级自然保护区自然资源统一确权登记实践与思考，林草政策研究、2022年