摘要：近年来，我国预算执行审计的覆盖面不断上升，但仍存在预算执行成果运用不充分、基层审计机关审计覆盖的范围和频率明显不足、绩效审计开展有限等问题。究其原因，在于审计组织方式和流程需要进一步优化、大数据审计技术未充分运用、缺乏有效的绩效评价指标体系、缺少复合型审计人才等原因。为进一步深化预算执行审计，须进一步提升大数据审计的应用、强化预算执行绩效审计、深化审计成果利用等措施。

关键词：审计全覆盖；预算执行审计；大数据审计

进入新时代新阶段，审计工作面临的发展环境发生了深刻变化，党中央国务院进一步明确了审计的职责定位和使命任务，对审计工作提出了新的更高要求。习近平总书记强调，要一体推进问题、规范管理、促进改革 ，既“治己病”，更“防未病”。近年来预算执行审计在广度和深度上不断拓展，审计揭示的问题数量和问题金额都有明显上升，但实践中仍有一些问题逐渐凸显，仍需要进一步深化。

一、我国预算执行审计现状

1.十八大以来预算执行审计不断深化

为了解十八大以来我国预算执行审计的情况，笔者所在的课题组向某市审计局、部分部门单位、高校相关研究成员等发放了调查问卷，共发出调查问卷60份，回收有效问卷50份。从调查问卷的情况看，该市审计机关积极组织开展了预算执行审计，对本级财政及各预算执行部门筹集、分配和使用财政资金情况进行审计，所涉及部门逐年轮换，审计内容逐年拓展，预算执行审计的范围更加全面，有效发挥了监督作用。

2.审计全覆盖的频率与范围还明显不够。审计署对中央财政一级预算单位至少每 3年轮审一遍；有条件的地方审计机关要每年对同级财政所有一级预算单位的预算执行情况进行审计，其他审计机关至少每5年轮审一遍；重点一级预算单位要每年必审；扩大对一级预算单位所属二、三级预算单位的审计覆盖面。但从调查问卷看，某市共有一级预算单位1100余个，按照5年轮审的要求，每年至少需要审计200多个单位，当前该市每年的部门预算执行审计单位数平均为100个，该数量对于只有150多名员工的市审计局来说，已经是相当可观了，但与要求的审计覆盖面仍然相差甚远。

3.绩效审计开展有限

2015年财政部出台《中央部门预算绩效目标管理办法》，中央部门预算执行审计开始持续关注预算绩效管理情况，2018年，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，进一步强调了实施预算绩效管理的重要意义。但总结近几年中央、省及一些地方市的预算执行审计报告，各级审计机关反映的具体问题类型主要涉及预算编制管理、基本支出、项目支出、非税收入收缴、国有资产管理、财务管理、绩效管理等７个大类。从上述问题可以看出，实践中预算执行审计发现的问题的还是比较基础。尤其是绩效管理问题的更为基础，未从推动构建全方位绩效管理格局的角度去思考和谋划，尚未深入绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等绩效管理的具体环节。

现阶段预算执行绩效审计实践中存在的主要问题包括：一是预算绩效的评估指标体系还不完善。政府各部门提供的公共服务及管理行为千差万别，设定符合其特点的绩效结果评价指标存在困难。二是对预算执行绩效评价相关信息披露不够。一些地方审计机关向人大汇报预算执行和其他财政收支的审计工作报告中，有些只涉及项目执行率及结余结转资金情况，没有涉及对重大项目及资金绩效信息的披露，不利于社会对预算执行绩效的了解和监督。

4.预算执行审计成果利用不充分

当前预算执行审计成果利用方面存在的主要问题包括：一是审计报告存在重点不突出、系统化程度不高。有些报告反映问题单一片面，未能与当地党委政府中心工作形成同频共振。二是有些审计机关侧重于对违规违纪问题的反映，对审计发现的预算管理、决算编制、专项资金使用等问题整改执行情况没有完全跟踪落实到位，存在重审计、轻整改的现象。三是初级成果占比高，深度不够。有些成果中的问题浮于表面，没有体现问题产生的深层次原因，未能掲示被审计单位的一些潜在风险。部分审计机关对成果深层次开发利用不够，深入挖掘成果附加值的能力不足，与其他审计项目和领域沟通互联不够，审计成果中提炼共性问题不足。

二、预算执行审计存在问题的成因

1.审计组织方式和审计流程需要进一步优化。当前优化统筹审计资源仍存在很大空间：一是资源整合不够充分。在项目计划制订和实施过程中，有些审计机关缺乏统筹部署，审计项目离散，审计成果难以综合开发。有些审计机关仍存在审计人员各守其位、各自为战的现象，制约了审计项目组织、管理、指挥、控制的统一性和协同性。有些审计机关在吸纳内部审计人员和与社会审计机构合作方面与审计全覆盖要求仍有差距。二是各业务处室参与部门预算执行审计的积极性未能完全调动起来，各单位内审人员参与度较低，未能形成监督合力。有时安排的审计专题内容较多，审计人员在现场阶段难以全部落实。审计组还存在多重指挥的情况，牵头处室和承担处室的管理边界还不够清晰，专题组长和审计组长在相互协调配合上还存在困难。审计综合报告、审计整改函、审计发现问题清单等文书的使用还不够规范，相关审理审核程序所耗时间较长。这些都影响了审计全覆盖的实现。

未充分运用大数据审计技术。大数据审计技术的运用是审计机关提升部门预算执行审计质量和效率的重要途径；近几年，国家在推进信息化建设方面取得了一定成效，但部分市县级审计机关的信息化水平仍然较低，数据分析、综合分析能力薄弱。大数据审计当前面临的主要问题包括：一是一些数据平台使用存在问题。预算执行审计数据涉及财政国库支付数据平台、各单位财务数据平台、政府采购数据平台、招投标平台及税务发票系统等平台，但一些平台由于数据未充分深入整理、政策变更、系统更新滞后等原因，无法正常取得数据。二是数据管理有待强化。仍有大量数据存在信息不完整、填报不规范等问题，给审计模型建立以及疑点筛查带来困难。三是数据挖掘深度不够。从对业务数据与财政财务数据的关联性关注不够，没有充分发挥互联互通的协调审查的作用数据采集不够准确、及时、全面，影响审计分析的精准度。

数据采集是否准确、及时、全面，以及相关数据分析疑点的精准度是影响审计项目质量的重要因素。目前数据采集主要是对财政财务数据的定期采集；由于审计管辖权限等原因，地方审计机关无法及时准确地获得所需要的税务、银行、海关等相关部门数据，限制了跨部门数据比对审计思路的实现。同时，采集到的数据标准不一、质量瑕疵、不够全面、更新不及时等因素，给数据采集、转换和分析造成一定的困扰，导致现场审计阶段需要花费大量时间筛查，需要投入大量的人力成本与时间成本，影响审计项目进度。

缺少复合型审计人才。审计机关的人力资源无法完全匹配审计任务。一专多能的复合型、骨干型、领军型人才较为稀缺，审计队伍专业素养和知识水平与履职要求仍有一定差距。在一定程度上制约了审计事业发展，包括预算执行审计未来的发展与前景。

专业人才短缺是影响审计全覆盖落实最为关键的因素。当前审计机关人力资源的矛盾体现在：有的审计人员审计工作经验不足，还有的审计人员思路不开阔，不能多角度分析问题。许多审计人员缺乏数据挖掘方法，不具备计算机信息技术分析应用能力。有些审计人员需同时兼顾多个审计项目，人力投入上得不到有效保障。有些审计人员精力主要放在检查“真实合法”方面，较少将精力投入到“效果效益”审查方面，偏重预算执行环节，对预算编制、绩效评价等环节的审查力度不够，未能有效评价政策执行效果，对问题产生的体制、机制和制度等深层次原因分析不够深入、透彻。部分年龄较大的人员尽管审计经验丰富，但对计算机审计、大数据审计涉猎较少，审计方式、审计思维还没转变，仍习惯于翻阅记账凭证的审计方式。在大数据预算执行审计过程中，需要大量既精通审计业务又对计算机操作熟练的复合型审计人员。“懂业务的不懂大数据技术，懂大数据技术的不懂业务”，专业复合性人才的严重缺乏，是当前地方审计机关面临的重大难题。

4.缺乏有效的绩效评价指标体系。从审计人员的反馈来看，审计人员也想多开展绩效审计。但在实际工作中，地方政府还是存在很多侧重政绩、忽视绩效的情况，这导致真实性和合规性的审计仍然是地方政府关注的焦点。另一方面，审计人员缺乏一个健全、科学、行之有效的绩效评价指标体系来指导具体审计工作。大多数审计人员对所审计的项目涉及的业务并不了解，这就导致实践中很难制定出让被审计单位信服的绩效评价指标。

三、进一步深化我国预算执行审计的对策

1.利用大数据审计实现审计全覆盖。在当前审计资源十分有限的情况下，各级审计机关要实现每年对各部门预算执行审计横向到边、纵向到底的全覆盖，必须坚持科技强审，加强审计信息化建设，向大数据要资源，向信息化要效率。在各部门预算执行审计中，通过总体分析、发现疑点、分散核査、系统研究的方式，利用信息化手段实现对预算执行审计的全覆盖。

一要提升财政大数据与审计业务的融合度。一方面，要加快开发大数据审计模型，构建大数据审计分析平台，通过设立被审计对象电子数据库，将预算单位电子数据纳人审计数据库。条件成熟时，可以建立联网审计平台直接对电子数据进行审计；另一方面，各级审计机关要形成联动互通机制，通过同级结合、上下级结合等方式，实现数据通用、统一重点、分类延伸、汇总提炼预算管理的体制机制问题，提升数据分析挖掘力度。二要加快制定大数据审计指南和标准。应强化审计“一张网”的顶层设计，结合“金审５期”工程建设，基于已有大数据应用经验，有针对性地完善和细化大数据审计指南和标准，强化数据整合、挖掘分析和自动监控等功能，逐步实现计划编制、资源配置、组织管理、质量控制、整改落实、成果开发利用等环节的审计全过程数字化管理，以进一步提高大数据分析在预算执行审计中的应用水平和规范化程度。三要完善大数据分析平台。各级审计机关应坚持“数据先行”采取多种数据收集方式，多途径建立审计数据分析平台；完善固化审计模型，“以用为主”，不断拓展大数据分析应用的广度和深度，分析团队要及时收集和整理审计经验、审计方法，固化成管用、实用、易用的审计业务分析模型；建立安全可靠的公共数据共享机制，实现促进财政大格局审计相关数据资源互联互通、充分共享。

2.强化预算执行绩效审计。一是强化绩效理念。预算执行审计应密切关注财政制度改革发展进程，紧紧围绕党中央、国务院和地方政府的工作部署和要求，积极探索预算执行绩效审计，以促进各项政策措施的落实落地。二是审计工作与全面预算绩效管理改革深度融合。预算执行绩效审计和预算管理存在着相互适应和相互促进的关系，要牢牢把握预算绩效管理的要求，突出对体制机制方面的审计，围绕预算绩效管理大框架的建立健全，紧紧抓住绩效目标管理这个关键环节，对财政支出绩效和政策实施效果进行审查。三是按照预算管理全流程设计审计重点。预算执行绩效审计要进一步发挥效果，除继续加强对具体专项资金效益、项目效果核实分析外，还需要以更为宏观和广阔的视角，从预算管理的整个流程入手，系统地对审计内容进行安排，如关注各项预算相互之间的统筹情况、预算是否考虑财税等重大政策的影响等。

3.深化审计成果利用。可以探索“装配式”审计成果组合，从项目设计阶段，就基于政府、人大、组织部门等不同对象的需求，定制解决方案，从业务流和资金流两个维度，对审计项目、审计重点和审计内容，按决策、资金、绩效等节点进行标准化全面审计取证，为财政审计、经济责任审计、专项审计提供基础素材，按需组合成各种审计报告，综合利用审计成果。同时，应加强同级审计机关、上下级审计机关之间的经验交流，预算执行审计项目具有相似性，而各审计机关都有自身优势与特长，应加强经验总结、成果分享，有利于取长补短、互通有无、少走弯路。要以“两个报告”为载体，反映预算执行及其效果的总体情况。“两个报告”是审计机关审计工作成果的集中体现，应当重点报告对预算执行的审计情况。要以预算执行审计为核心，突出反映年度预算执行情况，丰富“两个报告”内容。

参考文献：

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[2]黄德汉.基于审计全覆盖视角下的中央部门预算执行审计研究[J].国际商务财会，2022（18）.

[3]郭旭.深化预算执行审计研讨会综述[J].审计研究，2019（2）.

作者简介：李丽青（1973-），博士，广东财经大学副教授，研究方向为审计理论与实务。