摘要：数字化中国代表着我国信息化发展的新阶段进展，数字政府是数字中国的重要组成部分。本文从协同治理的理论角度出发，以广州市作为研究案例，总结了广州市目前的数字政府建设成果，分析了在信息社会背景下广州市数字政府治理面临的挑战，认为广州市的数字政府面临着政务治理体系尚未完善，多元参与机制没能得到充分发挥，数字政府治理优秀人才缺失的困境。最后从三个方面探讨了政府治理的未来趋势。

关键词：数字治理；信息社会；政府治理

一、引言

在信息技术和互联网技术的发展推动下，社会形态也随着新科技的发展产生改变，人类社会步入以大数据为基础的智能时代，大数据渗透进社会中的每一处。国家互联网信息办公室发布的《数字中国发展报告（2020年）》中的数据显示，我国的信息基础设施建设规模全球领先，目前已建成全球规模最大的光纤网络和4G网络，5G网络建设速度和规模位居全球第一，已建成5G基站达到71.8万个，5G终端连接数超过2亿。人们生活中方方面面呈现出数字化、信息化的趋向，这不仅改变了人们传统的工作、学习、娱乐的方式，同时也对过往的政府治理方式带来了极大改变，政府治理的程序、形式都与其传统模式有所不同。根据《2020联合国电子政务调查报告》中显示，我国电子政务发展指数国际排名从2018年的第65位上升到2020年的第45位，全国一体化政务服务平台基本建成。数字政府建设成为推进国家治理体系和治理能力现代化的有效手段，数字治理也成为公共管理领域中的研究热点。

同时在当前社会下，治理主体多元化成为新时代公共管理的大势所趋，协同治理理论的内核在于“系统开放性、整体协调性、多元协同性”，在数字化手段的支持下，多主体共同合作、协同治理拥有了更多可能。本文从协同治理的角度出发，探讨在信息社会背景下，我国数字政府治理目前面临哪些挑战，数字政府治理在未来会有怎样的发展趋势。

二、文献综述

当前社会背景下，政府越来越依靠数字化的信息获取去解决社会问题，同时也面临着数字化时代下层出不穷的治理新问题。我国学者对于数字政府治理的研究主要可以分为三个方面，包括数字政府治理的概念、数字政府治理运作机制、数字政府治理的实践。

（一）数字政府治理的概念

要研究数字治理首先需要从数字治理的内涵入手，不少学者对数字治理的内涵、概念及其价值进行了研究，着力于构建数字治理的概念体系。对数字治理的系统化研究最早可追溯至英国学者邓利维（Patrick Dunleavy）提出的“数字时代的治理理论”。他认为新公共管理的衰弱和信息社会的发展促成了数字治理的产生，并从信息社会的特征、信息技术手段、数字治理的目标三个方面探讨了数字治理的问题，他的理论主张信息技术和信息系统在公共部门改革中有重要的作用，能够促进权力运行过程中的共享，逐步实现将权力还给社会与民众的善治。[1]国内学者在引入数字治理这一概念的过程中也对数字治理进行了丰富性的阐释。学者徐晓林、周立新从广义和狭义两方面对数字治理的概念进行了界定，认为数字治理的目标在于为治理中的主体——政府、企业和市民提供技术支持、简化治理过程、提高民主化程度，并且提出了数字市民、数字政治和数字城市的概念。[2]

而在对数字政府治理的深入研究中，国内学者依据邓利维的数字治理理论，对数字政府治理的概念进行了本土化的概念界定。学者袁文艺、毛彦洁认为数字政府的内涵，不仅限于技术层面的突破，更重要的地方在于推动了政府理念上的革新，职能上的转变和体制上的重塑，数字政府建设的终极目的在于把集中管理、分层机构、在工业经济中运行的管理型政府，变革为适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的信息经济的无缝隙的、网络化的服务型政府。[3]学者戴长征和鲍静认为数字政府的概念并非仅仅是指政府办公流程的“数字化”和政务处理的“电子化”，其真实含义更多是指政府通过数字化的思维、理念、战略、资源、工具和规则等治理信息社会空间、提供优质政府服务、增强公众服务满意度的过程。[4]

（二）数字政府治理运作机制

在有关数字政府治理运作机制方面的研究上，吴善鹏，李萍，张志飞等学者针对政府在数字化政务治理中存在的问题，分析了基于大数据的政务治理的特点、目标和需求，在此基础上，结合数据治理技术理论和政务大数据治理实际场景，基于政务大数据环境，提出了一个包含有大数据生命周期管理、数据源管理、主要技术支撑、贴源层治理、中心层治理、数据资源中心、大数据安全和隐私管理、数据标准规范体系和其他方面等九部分的数据治理框架设计。[5]学者孟天广和赵娟认为政府要实现智能化的社会治理，在数据、信息、协作、平台、安全的五要素协同机制保障下，可以从社会治理民情感知、社会治理风险评估和政府回应三个层面去构建智能社会治理的体系与实现路径。[6]学者何哲提出国家数字治理架构的构建包括统一、流通、安全三个基本原则，并从宏观层面对国家的数字治理架构进行了基本的设计和建构，通过统一的国家大数据管理机构形成国家治理的完整数据层，管理层在数据层之上，由数据层对管理层进行有效支撑；而在数据层之下是活动/业务层，同样数据层对活动层进行有效支撑，并形成在管理和具体业务之间的交互。[7]学者翟云通过对有关部门决策咨询、实地调研、综合分析，构建了大数据背景下的治理机制框架，包括信息扩张机制、市场拉动机制、政府公信机制、绩效评价机制和法律保障机制五个部分。[8]学者鲍静和贾开遵循“信息技术”、“个体行为”、“组织业态”三者相互影响的逻辑，提出要从技术、行为、组织三个层面着眼构建数字治理体系的制度框架，技术层聚焦数字社会形态下基础设施的治理问题，为社会形态变迁创造新的空间和可能性；行为层重点关注数字社会形态下个体行为的治理，构建新的行为规则是关键议题；组织层更多聚焦集体行为以及组织形态变迁，形成稳定的制度框架以调整不同主体的组织内及组织间关系。[9]

（三）数字政府治理的实践

关于数字政府治理在实践应用领域的研究，主要集中在基层治理、精准扶贫、网络舆情等方面。学者门理想和王丛虎采用比较案例研究的方法，从整体性治理的角度出发，发现“互联网+”对于整合基层治理中的权力体系和利益诉求具有重要作用，但要推动基层进一步走向整体性治理，还需借助数字化手段实现基层治理中的渠道疏解、主体扩充、关系重构和观念扭转。[10]学者莫光辉和张玉雪认为，在信息社会背景下，大数据已经成为国家治理体系现代化的基础性资源，在贫困治理领域，尤其是在精准扶贫攻坚的关键时期，更需要运用大数据思维和相关技术对扶贫开发资源进行有效整合。[11]学者刘泾认为新媒体环境下，政府舆情治理应形成多元主体协同治理模式，构建“三位一体”的网络舆情治理机制，以此提升政府网络舆情监管与治理能力，消除网络舆情危机的不利影响，构建良好的网络舆论生态环境。[12]

综合以往的文献研究，本文研究的数字政府治理概念借鉴学者戴长征和鲍静的概念定义，数字政府治理指的是政府通过数字化方式来治理信息社会空间，提供数字化政府服务，提升公众对政府服务的满意度的动态性治理过程。在下一节讨论中，本文选取了广州市的数字政府作为案例，对其数字政府治理现状进行分析，探讨数字政府治理在当下社会环境中出现的治理困难。

三、广州市数字政府治理现状

本节主要讨论广州市在数字政府改革建设过程中已有的建设成果以及数字政府治理中遇到的挑战，从基础服务、数据融合、智慧应用三个方面总结了广州市在开展数字政府建设期间的建设成效，以及分析治理体系、合作机制、数字人才三个方面所面临的治理困境。

（一）广州市数字政府建设成果

广州市开展数字政府建设以来，在提升政务服务能力和行政协同水平等方面获得了良性提升，目前的建设成果主要可以概括为三点：

第一，信息技术革新，基础服务提速升级。广州市信息化云服务平台从2014年开始运营，各个单位都能够享受到其提供的基础硬件、平台及软件服务。完成的建设一期工程已经形成城市级的信息资源整合应用体系，能够有效地节省政府在基础设施方面的投入和IT能源消耗，提高政府信息化的整体建设水平。

第二，数据融合共享，综合治理能力增强。广州市在2016年完成了政府数据统一开放平台建设，数据内容涉及多个重点领域，以多种形式，安全、公平地对社会开放政府数据资源。同时广州市对政府各部门的数据信息进行归集和共享梳理，将数据信息进行系统化管理，综合利用政府数据开放平台处理社会问题。

第三，智慧应用创新，政务服务不断优化。广州市通过12345政务服务热线、“粤省事”、“穗好办”等线上办事应用，使便民服务突破了时间与空间的限制。民众通过网络政务服务大厅，能够实现政务远程咨询、实时办理的便捷操作，广州市政府的政务服务水平得到很大提升，服务效率也得到了优化。

（二）广州市数字政府治理面临挑战

虽然广州市数字政府建设已经获得一定成效，但仍然面临着信息时代的新型治理问题，其数字政府治理主要面临着三方面的挑战。

第一，政务整体治理体系不完善。

数字政府顺利推进其工作的前提是需要有有力有序的统筹协调。从整体上看，广州市政府目前在数字政府方面的协调工作仍然不到位，网络平台、移动应用、信息系统等资源建设的管理间缺乏有效的配合，部门间、城区间的信息化水平不均衡，导致在治理元单位方面的互动无法达到同步共进。上下级系统建设的标准也没有达到统一，系统间难以联通，基层系统重复建设，数据多头采集、重复录入。政务信息化项目管理流程长、耗时久，统筹力度不足，数据共享的体制机制都不够健全，政务平台集成整合数据范围不够广，数据汇集时效性滞后、质量参差。

统一的顶层规划与完善的标准规范是构建数字政府治理体系的重要环节，完备的治理体制、规范性文件及法规是推进数字政府治理的基本保障，若没有进行专项规划与系统筹划制定出的长效治理体制，缺乏全局性的法律制度体系，数字政府治理的纵深发展就无从实现。目前广州市数字政府已经向事务处理阶段迈进，社会结构与网络环境的复杂性，不同利益群体之间诉求的冲突，现有管理体制与法律体系的不完备，对广州市数字政府治理能力发起了巨大考验。从现阶段的社会背景来看，我国数字政府治理的法制化建设有待进一步推进，国家出台的数字政府治理方面的规范性文件与政策法规相对较少，对于推进数字政府治理进程的相关细节尚未形成具体统一的规范，导致在治理过程寻求法律支持时无所依从。

第二，多元参与机制发挥不充分。

与传统的政府治理模式相比较，数字政府治理突出体现了多元主体协同治理的重要性。政府的服务理念从粗放走向精准，从政府提供、群众选择转变为群众诉求、政府回应，治理方式也从政府是单一治理主体转变为多元主体共同参与治理。[13]当下，我国数字政府治理的现代治理体系和经营模式尚不完善，广州市在数字政府治理上与其他地方相似痛点在于多元参与机制效能未能得到全面发挥。这种现象不符合数字政府治理新时代的要求，也容易催生阻滞数字政府治理推进的新问题、新矛盾。缺乏多元参与的重要体现就是数据分割，无论是政府内部还是社会各领域、行业，数据信息都处于相对独立的状态，数据不互通就无法达到业务的协同，同时也造成了数据的重复收集与提交。

目前广州市政府利用信息技术手段推动各多元主体联合发力、创新城市治理模式的理念仍然不到位。政务应用之间本应达到集约共享、协同创新的良性发展要求，但由于政务平台间的统一建设却没能相互联通，应用间在互补互辅上存在阻碍。同时，跨领域跨部门的应用场景也不够丰富，政府治理的精确程度、业务协同效率较低。

第三，数字治理的优秀人才缺失。

目前广州市数字政府治理的优秀人才仍然相对紧缺。对于数字政府治理人才引进、培养及激励的机制尚不健全，导致专业化人才难以引进并留住，进而导致了数字政府治理裹足不前。此外，现有的数字政府治理人才专业素质也需要提升。数字政府治理人才作为数字政府治理的直接参与者与具体推进者，其职业素养与业务能力与数字政府治理的治理效力直接相关。当下，数字政府治理人才的信息素养与职业素养仍是广州市推进数字政府治理的现实难题。因服务意识与治理理念不到位，一些数字政府治理人才无法满足新时期数字政府治理的要求，无法较好处理新时期数字政府治理的新议题、新矛盾，不能将创造、维护及增加公共利益视为工作首要目标。

四、广州市数字政府治理未来趋势

多元治理主体协同互动、多利益相关方联合协作，是数字政府治理进程能够稳步推进的重要影响因素，依托治理资源实现数字治理与价值创造，吸引多元主体积极理性参与是广州市数字政府治理在未来的主要趋势。

（一）数字政府治理体系的健全

建立健全数字政府治理体系是首要任务。数字政府治理加强顶层设计，组建能够对数字政府工作进行协调统筹的机构，全局性规划并且推进重点工作，建立科学的组织领导机制，实现政府内各部门的协同合作。同时应当整合电子公共服务供给，建构多方参与、数字治理的市场化服务体系，发挥社会多方主体的治理能力，集合各主体的优势力量。在平台建设方面应当加大移动端的投入力度，优化基于移动端的数字政府治理平台，打通各类移动应用与数字政府治理的业务接口，吸引普通公民、民间组织等治理客体共同参与数字政府治理。

（二）政府数据开放共享的规整

政府各部门间需要打破本位主义，摆脱信息孤岛的状态，深入推动部门间数据的融合，实现部门间的协调合作。以共治共享为数据治理的思路，形成共治共建局面。健全数据共享的法律保障，以相关法律法规来保障数字政府协同治理的有序进行，明晰各主体的权责界限，对数据的收集、分析与处理进行规范化管理。同时，政府需要加强数据安全保障，为开放共享提供可靠前提。对关键数据信息采用实时备份、加密处理等技术手段，合理利用公民及企业用户资料，对公民进行更加细致的个性化服务，促进政府治理提升及企业发展。对于泄露机密信息、危害他人隐私的“数据犯罪”行为进行严厉制裁，加强数据安全的监控以及数据使用的流程追踪。

（三）数字治理优秀人才的培养

高科技人才培养是数字政府建设的强大动力支持，数字政府治理需要更多的高素质专业化人才来参与工作，这些人才不仅要在技术层面拥有足够的能力，并且还要对国家治理、公共服务等领域有系统的认识。因此，当前还要依托高校培养一批综合型数字治理人才，政府提供资金、政策以及政务相关知识培训等支持，政校共同开发数字政府治理的人力资源。此外借助社会组织力量和吸纳公民治理提议也是弥补数字政府治理在人才方面不足的重要方法。发挥智库型社会组织作用，为数字政府平台建设与治理方案提供专业建议，能够有效提高数字政府的办事效率，减少政府资金投入。激发公民参与活力，完善政务信息平台的反馈机制，既能够及时了解民众呼声，调整办事策略，提高民众满意度，又能够拓宽治理建议的收集渠道，获取更多优化意见。

五、结语

信息时代的到来为政府提供了新的治理模式的可能，信息技术受到人们越来越多的关注，为政府治理带来机遇的同时也增加了政府治理的挑战。本文以广州市数字政府治理为例，探讨了目前其政府治理在数字化趋势下遇到的困境和未来的发展方向，希望能够为我国数字政府治理工作的推进提供一些参考。

参考文献

[1] Dunleavy P . Governance and state organization in the digital era[J]. Oxford Handbook on Information & Communication Technologies，2009.

[2] 徐晓林， 周立新.数字治理在城市政府善治中的体系构建[J].管理世界，2004（11）：140-141..

[3] 袁文艺， 毛彦洁.数字政府与网上政治文化入侵[J].社会主义研究，2003（02）：82-84.

[4] 戴长征， 鲍静.数字政府治理——基于社会形态演变进程的考察[J].中国行政管理，2017，No.387（09）：21-27.

[5] 吴善鹏， 李萍， 张志飞.政务大数据环境下的数据治理框架设计[J].电子政务，2019，No.194（02）：45-51.

[6] 孟天广， 赵娟.大数据驱动的智能化社会治理：理论建构与治理体系[J].电子政务，2018，No.188（08）：2-11.

[7] 何哲.国家数字治理的宏观架构[J].电子政务，2019，No.193（01）：32-38..

[8] 翟云.中国大数据治理模式创新及其发展路径研究[J].电子政务，2018，No.188（08）：12-26.

[9] 鲍静， 贾开.数字治理体系和治理能力现代化研究：原则、框架与要素[J].政治学研究，2019，No.146（03）：23-32+125-126.

[10] 门理想， 王丛虎.“互联网+基层治理”：基层整体性治理的数字化实现路径[J].电子政务，2019，No.196（04）：36-45

[11] 莫光辉， 张玉雪.大数据背景下的精准扶贫模式创新路径——精准扶贫绩效提升机制系列研究之十[J].理论与改革，2017（01）：119-124.

[12] 刘泾.新媒体时代政府网络舆情治理模式创新研究[J].情报科学，2018，36（12）：66-70+89.

[13] 朱玲.我国数字政府治理的现实困境与突破路径[J].人民论坛，2019，No.650（32）：72-73.

本文系广州市哲学社会科学发展“十四五”规划2022年度共建课题“监察进村与村务民主监督的协同：广州市村务监督新模式研究（项目编号：2022GZGJ148）”阶段性成果。

作者简介：雷绮芹（1999—），女，华南理工大学公共管理学院公共管理专业硕士研究生，研究方向为行政管理。