摘要：本文从法治思维的角度探讨了生态环境监测质量保证和质量控制工作，并分析了具体的行政诉讼的案例，对做好执法监测中的质量保证和质量控制工作提出了思考和建议，以期对今后的工作提供参考。

关键词：法治，质量保证，质量控制，执法监测

前言

生态环境监测是生态环境保护的基础，是生态文明建设的重要支撑。《生态环境监测网络建设方案》提出，建立生态环境监测新格局。各级相关部门所属生态环境监测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确性负责[1]。

2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》。意见指出，环境监测机构及其负责人对其监测数据的真实性和准确性负责。 [2]。

各级生态环境部门所属的环境监测机构，常年从事执法监测、考核监测、应急监测等工作，所出具的监测数据、监测报告已经成为环境管理和环境执法的重要依据。监测数据直接关系到处罚、考核、问责、生态补偿等，这就更凸显出环境监测数据的重要性，各级党委政府、各行业主管部门以及企业对环境监测数据愈来愈关注和重视。

真实准确的监测数据既是环境监测工作本身的要求也是对政府、对社会、对企业负责的体现。如何保证监测数据的真实准确，做好质量保证和质量控制工作显得尤为重要。关于质量保证和质量控制的各种技术规范、标准经过多年的发展和实践已经比较完善了，但是面对新形势，应该牢固树立法治思维，才能更好做好新形势下生态环境监测工作，提升监测能力，以高水平保护推动高质量发展。

1．牢固树立法治思维。

长期以来，各级生态环境监测机构开展的环境监测是技术性工作，但是在工作实践中不难发现，通常在开展执法监测时，环境监测人员是与环境执法人员同时或联合开展工作的，环境监测人员的技术性工作实际上已经是生态环境执法行动的一部分。这就需要环境监测人员必须具备一定的法律知识，应该树立法治思维来指导开展工作。

一方面，法律法规是保护生态环境的有力武器，监测工作必须遵循法律法规的要求，依法开展监测工作。在环境监测中，法治思维可以指导监测工作的具体实施，促进监测工作的规范化、科学化。另一方面，法治思维可以确保监测数据的真实性，防止数据的人为篡改和弄虚作假，保障数据的科学性和可靠性。再一方面，依法监测，能更好地促进环境治理措施的有效实施，促进生态环境保护工作的深入开展。

1.1合法性思维

合法性思维是指个体在行动或决策过程中，必须考虑法律、规章制度等法律制度是否符合规范，是否合法。

在环境监测实践中，合法性思维可以细化到各个具体层面。比如，人员是否持证上岗、方法是否通过CMA认证、设备是否经过计量检定或校准、监测过程是否符合标准规范要求等等，还包括监测行为是否经过主管部门授权或者委托。这些都是合法性思维在具体监测工作中的体现。

1.2程序思维

程序思维是指一种将问题分解、抽象、组合和逐步求解的思维方式。程序思维的核心在于用程序的方式来解决问题，该思维方式在信息化时代的经济、社会、文化和科技领域具有极其重要的作用。

在环境监测实践中，程序思维同样可以细化分解到各个具体的监测步骤和技术要求中。比如，调查工况、设备使用前后校准和检查、标准要求的监测过程的步骤、样品的保存和运输、样品交接、样品前处理、实验室分析、监测报告的编制等等。这些都是程序思维在具体工作中的体现。

1.3权利与义务思维

权利与义务是一对相对的概念，彼此相互制约、相互依存。权利是个体或组织行使自主行为时享有的合法权利，而义务是个体或组织在行使自主行为时承担的对社会或其他个体的责任。

具体到环境监测工作中，作为监测机构，依据法律法规或者政府管理部门的授权或委托，有依法开展监测的权利，但同时应负有应对质疑、投诉、询问、保守商业秘密等的义务。作为被监测的机构，有配合监测并提供相应便利条件的义务，但同时也享有知情权、陈述权、申辩权等权利。不论是监测机构还是被监测机构的权利义务都是对等的。

1.4公平正义思维

公平正义是指在社会、组织或个人发展过程中，保障每个个体都享有平等的权利和机会，实现公正的分配和公开的决策。

对于环境监测工作来讲，对于监测对象的选择可以采取“双随机一公开”的方式进行，保证所有排污单位受监督的几率是一致的。对于监测机构来讲，必须要依照国家的有关标准规范来开展监测，确保所有监测数据可比性。

2．牢固树立证据意识

各级生态环境监测机构出具的监测数据、监测报告，是环境行政处罚的主要依据，随着处罚的力度不断加大，企业对此的争议或异议也越来越多，生态环境部门面临的行政复议、行政诉讼也越来越多。因此做好质量保证和质量控制工作就显得尤为重要。

2.1案例一

在山东省济南市某涉水超标排污的案件中，企业律师引用《地表水和污水监测技术规范》的内容，逐条说明环境监测人员没有按照规范进行现场取样，且同时认为现场提取的样品与其实验室分析的样品无关联性，否认监测报告和监测数据的有效性和真实性。环境监测人员由于没有录音录像等资料，仅能提供各类原始记录，在行政复议和行政诉讼庭审中很被动。此案在行政复议中，行政复议机关给生态环境局出具了行政复议建议书，认为生态环境局的采样行为违反法定程序，相关证据无法证实采样过程的合法性。

从这件案件中我们可以得到启示，开展执法监测时，监测人员一定要牢固树立证据意识，能有有效避免争议，既有利于规范工作又有利于保护自己。

《行政诉讼法》中，延长起诉期限、口头可以起诉、法院登记立案、行政机关负责人出庭、法院有权对行政行为合理性进行审查等制度的确立[3]，必将极大地激发公众不服行政行为后提起行政诉讼的积极性。而伴随行政争议进入行政诉讼程序，就需要行政机关能提供经得起庭审质证的证据，要能有经得起检验的处罚依据、许可理由，否则将面临败诉风险。

因此，在开展执法监测过程中，环境监测人员需要更加注重监测工作的规范化，国家标准、技术规范中规定的必须做到，各种质量保证和质量控制措施要科学有效，要牢固树立证据意识，更加注重证据收集、固定和保存工作，一旦出现诉讼，要能拿得出规范的证据供庭审质证。

2018年国家市场监管总局和生态环境部联合印发了《检验检测机构资质认定生态环境监测机构评审补充要求》，其中第十九条规定：可使用地理信息定位、照相或录音录 像等辅助手段，保证现场测试或采样过程客观、真实和可追溯。现场测试和采样应至少有2名监测人员在场[4]。《补充要求》的印发给环境监测工作起到了很好的指导作用。

2.2案例二

在江苏省苏州市某涉恶臭无组织排放超标诉讼事件中，申请人（企业）提出厂界废气的采集及监测报告的制作存在多处违规。法院经审理认为，从被申请人（生态环境局）提供的证据看，认定申请人（企业）超标的实质证据仅有一份《监测报告》，没有能与该监测报告相互印证、形成完整证据链的其他有效证据，该采样、检测过程已经存在无法证明其合法性、有效性等问题。最终生态环境局败诉。

在此案件中，《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）规定 “无其他干扰因素” [5]，但是标准中确实没有给出何为“其他干扰因素”或如何避免“其他干扰因素”。尽管国标规定不明确，但是不能成为监测人员不按规范监测的理由。

从本案件中也可以得到启示，如果遇到类似问题应该怎么开展监测。首先应当遵守标准规定；其次应当在监测前，由执法人员和监测人员共同了解区域排污状况、气象条件、排污单位的生产工况、排放规律等相关因素，针对不同情况调整采样点位、选择最佳采样时机，尽可能排除或减少被测污染源以外的干扰；再次，如果其他干扰因素无法排除，应考虑调整监测思路，比如排污单位有组织排放是否超标等[6]。

2.3案例三

北京四中院公布2019年十大行政审判典型案例，其中的案例3引起了环境管理和法律界的广泛关注。该案件的核心问题是，对于城镇污水处理厂一次取样监测值超标能否作为处罚依据。在该案中，生态环境局以一次取样监测值超标作为处罚依据。北京四中法院经审理认为，国家《城镇污水处理厂污染物排放标准》和天津市《城镇污水处理厂污染物排放标准》均有固定，应当采集混合样，所以，一次取样监测结果不能用来判定超标。因此生态环境局败诉。

就本案例来说，生态环境局的败诉与环境监测是否规范没有必然联系，但是我们仍然能够从本案中得到启示，在开展环境监测时，监测方法、监测频次等重要内容必须严格按照现行国家标准、规范执行。

3．关于质量保证和质量控制的思考

3.1现行标准需要修订和统一

现行的部分国家标准和技术规范，出现互相矛盾的现象，例如，在《污水监测技术规范》（HJ91.1-2019）关于污水中氨氮的保存方式分为两种：不冷藏保存时，加H2SO4，使PH≤2，可保存24h；冷藏保存时，加H2SO4，使PH≤2，在0～5℃条件下，可保存7d[7]。在《水质 氨氮的测定 纳氏试剂分光光度法》（HJ535-2009）关于样品保存的规定是：如需保存，应加硫酸使水样酸化至PH＜2，2℃～5℃下可保存7天[8]。两者规定多有不一致的地方。

3.2现场监测的质控措施实验室化倾向严重

众所周知，现场监测带来的误差远高于实验室分析带来的误差，因此加强现场监测的质控措施非常必要。但是现行的标准中，出现了一种倾向即对于现场监测的质控要求越来越向实验室质控要求看齐，初衷和出发点是正确的，但是忽略了现场监测特殊性。现场和实验室核心的区别是，实验室的条件是可控的而现场监测的条件是不可控或不易控制的，因此越来越向实验室质控要求看齐的这种倾向，对现场监测是不利的，这种倾向性的问题应该引起足够的重视。

3.3对于执法监测的取证要求缺少统一要求

在生态环境执法工作中，各级生态环境部门同各级公安机关配合的越来密切和顺畅，但是相比较公安部门侦办案件的取证做法，生态环境部门还有一定差距。作为各级生态环境监测机构，如何做到监测取证规范、有效，既符合技术要求又符合法律规定，是目前面临的一个难点。生态环境监测部门与相关的执法部门之间应当加强事前沟通协调、事中密切配合、事后联合会商，确保执法监测的科学性和可追溯性。建议尽快出台执法监测取证技术规定，这也是新形势下对生态环境监测质量保证和质量控制工作的有益和必要的补充。

3.4充分发挥法律顾问制度。

目前各级生态环境部门都设立了法律顾问、公职律师，有的生态环境监测机构也聘请了法律顾问，在环境监测特别是执法监测工作中应当充分发挥法律顾问的作用，必要时可以请法律顾问全程参与执法监测的全过程，从法律法制层面来规范执法监测行为，使“依法治国”的理念融入到生态环境监测的具体行为中来。

结语

新形势下，质量保证和质量控制工作已经不单纯是技术性要求，必须用法治思维来理解，才能更好的保证监测数据的“真准全快新”，真正发挥监测数据服务和引领环境管理的作用。

参考文献：

[1] 国务院办公厅.生态环境监测网络建设方案[z]. 国办发〔2015〕56号.2015.

[2] 中央办公厅国务院办公厅.关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见[z].厅字〔2017〕35号.2017.

[3]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国行政诉讼法.2017.

[4] 国家市场监管总局，生态环境部.检验检测机构资质认定生态环境监测机构评审补充要求[z].2018.

[5]国家环境保护，国家技术监督局.恶臭污染物排放标准[s].GB14554-93.1993.

[6] 李加祥.对恶臭无组织排放超标实施处罚应注意哪些问题[j].中国环境监察.2017年第4期.P50-53.

[7] 生态环境部.污水监测技术规范[s].HJ91.1-2019.中国环境出版集团.2019.

[8] 环境保护部.水质 氨氮的测定 纳氏试剂分光光度法[s].HJ535-2009.中国环境科学出版社.2009.

作者简介：

李明明，男，1981年2月生，山东省济南生态环境监测中心高级工程师，常年在环境监测一线工作，先后从事实验室分析、应急监测、污染源监测、自动监测、质量管理工作。