摘要：区域协同立法是深入实施区域协调发展战略背景下应运而生的一种新的立法形式。虽然京津冀、长三角等较发达地区已经开展了多种形式的协同立法，但在协调发展的过程中，区域协同立法仍然滞后于区域的发展，存在诸多问题，如区域协同立法缺乏法律依据，区域协同立法动力不足，加之公众参与不足，这些都是亟待解决的问题。为适应区域法律一体化和区域合作治理的需要，增强区域协同作用，应通过制定和完善相关法律、确立区域协同立法原则、加强公众参与等方式，全面推进我国区域协同立法。

关键词：区域协同立法；区域法治；立法模式

一、区域协同立法的基本内涵

2023年十四届全国人大一次会议审议通过关于修改立法法的决定，明确赋予“区域协同立法”的法律地位和效力。目前，我国学界对区域协同立法的概念尚存争议，如“区域协调立法”、“区域立法协同”、“区域协作立法”等。有学者认为，区域协同立法是指在某区域内的多个立法主体，严格遵守立法程序，在立法权限范围内，共同对同一跨区域内的相关事务进行立法行为。学者丁祖年认为，区域协同立法是指地方立法机关相互沟通交流来进行立法。学者王腊生则认为，区域协同立法是地方立法主体互相协商，共同立法来达成某种管理或发展目的。事实上，以上观点都不能完全概括出区域协同立法的真正内涵。对内涵的探究，我们可以从以下两个方面进行分析。

（一）区域协同立法本质上是一种地方立法

从区域协同立法体系的现行法律规范、立法文本和实践的角度来看，对区域空间的界定，是根据协同合作的目的来决定立法行为的功能和空间的。首先，在目前的区域协同立法实践中，中央立法机关或上级立法机关都不是立法主体。中央立法机关即使出现在立法工作中，多是以协同立法指导者、协调者身份出现，并未行使立法权力。其次，区域协同立法不是由某一个地方的立法机关制定规则后适用于协同立法的全部区域，而是由地方立法机关分别立法，在各自行政区域内实施。这些法规的效力范围并未超越各自的行政区域，仅限于本行政区域内。再次，区域协同立法并非统一立法。从实践看，区域协同立法突破了传统地方立法体制，但并没有改变一国的立法体制。同时，区域协同立法也不是“统一立法”，其效力并未超地方性法规，即使在该区域内采取同种措施，也不是只由一部法律来规定的，而是以多部立法作出一致规定来实现合作的。因此为了不使区域协同立法缺乏法律依据，不应将区域协同立法视为统一立法。

（二）区域协同立法的本质是政策推动的立法活动

从区域协同治理的角度看，区域协同立法最大最难的问题是利益冲突，最终目的是要解决利益问题，通过制定制度性规范避免公共资源浪费。在协商过程中，各地对相关利益进行平衡和取舍，将利益问题最终转化为法律问题。实践中，地区之间的竞争通常表现为产业结构的同质化。以利润为导向的企业间“竞争”很容易从企业间的“公开”竞争转变为政府间的“间接”竞争，这种竞争以利润为基础，旨在确保行政区域的发展。从这一角度，区域协同立法可被视为通过立法来表达、协调和整合区域内各行为体的利益，以应对区域行政职能的限制，并加强区域法治发展。区域协同立法实施的本质是区域整体的协调发展和利益最大化，该立法活动带有明显的地方和政策印记，主要依靠政策支持。从目前的实践来看，我国部分地区在协同立法活动中已经具备了丰富的经验，其次，即使制定了协同不同主题发展的立法原则，在法律层面也往往是不同的政治博弈。可见，区域协同立法不单单只是立法技术问题，也不仅仅是政策法律化的问题。

二、区域协同立法的主要模式与现实困境

在区域协同发展战略持续推进的背景下，每个区域都可以根据各自的条件对立法进行调整，其强调时效性和灵活性，因此在运用时，不必遵循统一的具体样态。理论上的构想为协同立法模式的选择提供了众多的参考思路，但是将这些模式运用到实践，会发现这些现有模式构想还存在一些局限性。

（一）区域协同立法的主要模式

分别立法，互相征求意见模式。这种模式分为协商和立法两个阶段。在第一阶段中地方立法者在立法过程中征求本地区其他地方立法者、社会机构和公众的意见和建议，就具体立法事项进行充分协商以达成共识。下一个阶段是由各地立法者根据协商所达成的共识，形成各自区域内的立法，从而实现地方规范和区域法治的统一协调。在该模式下，各区域可以结合自身情况进行立法，发挥地方立法的积极性、主动性，故这种模式被普遍采纳。但是，征求意见模式仍存在某些弊端：首先，参与主体之间的经济发展实力不对等导致需要对弱者和强者之间的合作施加强有力的约束。其次，这种模式高度依赖于其他立法者、社会组织和当地公民的反馈，而反馈的质量对于法律合作中制定的规则的质量和影响至关重要。因此，有必要对该模式中的反馈机制进行系统规范，以确保反馈模式下合作立法的有序、有效推进。

带头立法，示范协调模式。示范协调模式注重发挥某一省区的立法作用，为其他地区提供示范规则。各省、自治区、直辖市在政治地位在横向上是平等的，在实施方案中应允许不同地区就某一立法事项进行充分协商，一旦达成一致意见，就确定最终的示范性文件，并提供给其他省份，其他地区可以根据本地区的实际情况参照制定类似或相同的地方性法规或规范性文件，实现地区法制的和谐统一。与征求意见模式相比，示范协调模式更具灵活性、公正性以及可操作性。该模式更注重于地方实际情况，为解决地方发展不平衡而产生的差异化提供有效的法律依据。然而，此种模式未能解决劣势地区立法积极性不足、自主性较差、以及缺乏足够创新性治理方式等问题。

同时立法，共同协商模式。共同协商模式是指某区域内的多个立法主体在各自的立法权限内，在立法各个阶段进行充分协商沟通，达成共识，之后共同全过程参与到条例的起草、审议、修改、表决以及批准，制定和出台适用于该地区的法律文件。该模式对各地进行交流及区域间合作有积极的效果。从根本上讲，它是一种充分考虑各地合法利益后平衡各地利益，协调矛盾与冲突，达到双赢的目的，实现利益最大化的立法过程。其无法主动创设利益，只能依靠协商出的法律规则对利益进行确认，这是共同协商模式能否成功的关键。

（二）区域协同立法面临的现实难题

1.专项法律依据不足。尽管2022年3月通过的《地方组织法》中以法律形式明确了区域协同立法的相关内容，2023年修改后的《立法法》也明确规定省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制，对区域协同立法起到了推动作用，使各区域间进行区域协同立法的积极性更加调动起来。对于像区域协同立法这种新发展的领域，区域协同立法仍然处于新的探索阶段，除了《地方组织法》和《立法法》为地区协同立法提供的明确性之外，可能还需要为其制定单独的“地区合作立法法”，为地区合作立法提供更具体的法律依据，使区域协同立法拥有更专项的法律依据。

2.区域协同立法实践动力不足。区域协同立法因其具有地方政策性，无法直接照搬适用到其他地区。目前在环境保护领域的协同立法成果较为成功，但市场监管、跨域警务、人口流动管理等问题，采取的区域协调立法并不常见。其次，在实践过程中存在合作协议缺乏法律性质，暂未具有推定区域一体化的实际功能，且地方性法规的效力和事实范围有限，因此对区域社会经济发展的推动作用有待进一步发挥。再次，部分主体积极性也有待提高。协同立法需要立法与行政相互配合才能实现其价值，依靠中央意志来对立法资源进行调动，可以打破“行政区划的阻隔”。一旦地方政府拥有较为独立的自治权，那么区域协同立法就陷入了软弱无力的状态。尽管政府定期召开联席会议，开展各种形式的磋商，讨论区域协同立法问题，要求严格落实地区协调发展的战略要求，但进展甚微，这也注定了这种协作内在动力不足。

3.区域协同立法工作机制缺乏制度统一规范。要将协同立法成果落实到位，最应该将实施机制精细化。实践中依旧存在立法形式单一、程序缺失等问题。这种情况下，立法主体在展开协同立法工作时，主要是建立在协商的基础上，依靠彼此之间的信任，缺乏刚性约束力，落实情况欠佳。同时，不同层级的地方可否协同立法存疑。此外，地方之间达成合作，缺少一套规范性的程序流程，尽管在人大与政府联席会议里具有明确的议事规则，但这些规则是二者之间的内部约定，无法将其应用在外部，缺乏实施中的法律强制性。

4.公众参与不足

在整个区域协同立法，我国的公众参与制度总体还是处于刚开始发展时期，对公众参与区域协同立法工作的意识没有形成高度的重视，并且公众参与区域协同立法工作的相关保障程序也没有太多的规定，虽然一些条款赋予了公众参与立法工作提出建议的权利，但是对立法机关必须采纳公众建议的义务没有进行规定。由此可能出现立法机关在立法过程限制公众参与立法的权利，导致众参与变成摆设。

三、区域协同立法模式的完善

为地区层面协调立法的运作模式建立可靠的程序标准有助于提高协调立法的质量和效力。然而，区域协同立法是一项复杂的社会系立法工程，其在实施过程中也会受到内外诸多因素的影响。为了促进地区协调立法的巩固和有效性，有必要对现有的模式提出完善建议，以期建立一个全面有效的保障机制，使其能适用到区域协同立法的各个方面。

（一）明确协同立法权限

从其他国家的区域合作经验中可以发现，大多数国家都在宪法中明确规定了区域合作，一些国家甚至专门列出一节用来规定区域合作。对区域协同立法权限的明确，是在谈论权限的范围大小问题。目前的法律法规对协同各方是否拥有法定约束力存疑。究其根本，实践中宪法性法律的具体规定才是关键因素。对此，要在《宪法》中确定区域协同立法的宪法性地位。同时，区域协同立法的立法权限不得涉及“法律保留”和“法律排除”的事项。因此，要避免区域协同立法与上位法发生冲突或矛盾，使协同立法事项有效适用，要以《宪法》《立法法》等为基础，妥善规定央地立法权限，避免区域协同立法在现有立法体制框架范围内，发生损害中央权限的立法活动。

（二）推动区域协同立法的专项立法

推进区域协同的专项立法，可以通过高层次的制度安排和区域立法协同项目来实现，不仅要运用立法手段保障区域经济发展，还要通过法律明确区域立法协同的实施细则。要完善区域协同立法，需要制定具有一定约束力的专项“区域性协同立法法”。通过中央对各区域协同发展进行了总体布局，并制定了发展规划。在统筹协调发展的基础上，突出中央和区域的整体协调发展。还可以利用各区域地方政府为了开展区域协商，构建高效的合作协商平台，通过此平台各方以达成统一意见，签订一些协议或者其他方式平等的进行有效的协商合作。

（三）确定区域协同立法原则

区域内经济以及社会发展水平差距比较大，因此确定区域协同立法原则显得十分重要。区域共同立法遵循科学的原则，有利于提高立法质量，实现立法目的，减少错误率。在确定区域协同立法应遵循的原则时，还应包括其应遵循的立法基本原则，如合宪性原则、民主性原则等。除此之外，区域协同立法过程中还应坚持突出区域特色和区域立法适度的原则，这就要求立法主体充分掌握各个区域自身实际的发展情况以及实际的立法需要，进行区域协同立法设定规则。在区域协同立法过程中兼顾各地方的特殊性，使区域协调立法后产生的结果更具有操作性、具有说服力，以确保立法符合法治的目标和精神。

（四）增加协同立法过程的回应性

要使协同立法模式发挥其最大价值，就必须坚持“良法善治”，拓宽民众的参与路径，才能产出符合地方人民期待的地方性法律法规。首先，加大公开区域协同立法信息。公众的参与权应当落实到位，才能更好的参与立法活动。其次，拓宽公众参与的新渠道。在立法过程中，区域合作立法主体可以通过各种形式的听证会、示范会和座谈会，广泛征求本地区和其他相关地区公众的意见，充分发挥立法顾问的专业性和实质性作用，相关领域的学者和实践部门的专家推动科学立法。再次，随着互联网的蓬勃发展，我们也要不断拓宽网络参与方式，树立起公众参与的理念在立法专业性和立法民主性之间取得平衡，加强地方间的沟通，对立法工作进行展示和示范，地方立法数据库互联互通，实现了区域立法信息共享及时、高效、准确、全面和智能化。

参考文献

①庄瑾瑜：《区域协同立法的实践与探索——广东省在全国率先开展文化保护区域协同立法》，载《人民之声》2022年第9期。

②朱最新：《区域协同立法的运行模式与制度保障》，载《政法论丛》2022年第4期。

③宋菲，郝书翠：《区域协同立法的深度审视与探讨》，载《理论探索》2022年第3期

④黄兰松：《区域协同立法的实践路径与规范建构》，载《地方立法研究》2023年第8期

⑤吕宁：《区域协同立法的功能定位和模式选择》，载《湖南警察学院学报》2021年第33期。

作者简介：曾明媚（1999），女，汉族，湖南邵阳人，硕士研究生在读，湘潭大学，研究方向：宪法学与行政法学