摘要：近年来，随着社会经济的快速发展，以及推动法治中国、法治政府、法治烟草建设工作的需要，对于烟草专卖行政执法进行改革已成为刻不容缓的任务。本论文围绕惩罚与教育相结合原则，探讨如何构建烟草专卖行政执法轻微不罚和首违不罚体系。通过分析相关法律法规，结合烟草专卖执法工作实际，提出完善烟草专卖行政执法制度的具体方案，以期降低轻微违法行为的处罚力度，强调对于首次违法者的教育和引导，促进全社会形成文明、健康、有序的卷烟市场环境。

关键词：烟草专卖，行政执法，轻微不罚，首违不罚，惩罚与教育相结合

一、研究的背景和意义

2021年7月15日起正式施行的《中华人民共和国行政处罚法》首次提出首违不罚的规定，即“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”即。2023年7月20日起实施的《烟草专卖行政处罚程序规定》也结合《中华人民共和国行政处罚法》和烟草行业的执法实践工作，增加了轻微不罚和首违不罚的规定，即“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”至此，在法律层面和烟草行业执法程序层面都有据可循、有法可依，此时探索在烟草行业构建烟草专卖行政执法轻微不罚和首违不罚体系具有重大影响和深远意义。

首先，该体系的构建是落实习近平法治思想的重要举措，通过合理适用轻微不罚和首违不罚原则，可以提升行政执法活动的效能和公正性，进一步推动社会的法治化进程。

其次，该体系的构建是适应《中华人民共和国行政处罚法》的需要。修订新增的规定是在行政处罚法颁布后进行的，旨在使烟草专卖行政执法与该法相衔接，确保行政处罚的公正、合法性。

再次，该体系的构建是贯彻落实惩罚与教育相结合的行政处罚原则的重要途径。对于一些轻微违法行为或者第一次违法行为，过于严厉的罚款或处罚可能不利于当事人的改正和教育，因此可以免除处罚或者给予更轻的处罚，同时注重对违法者的教育和引导，既能体现执法的力度，又能体现执法的温度。

最后，构建烟草专卖行政执法轻微不罚和首违不罚体系也符合“以人为本，执政为民”理念。在处理违法行为时，应该综合考虑当事人的情况和背景，对于个别的轻微违法行为或初次违法行为，可以给予更宽容的处理方式，体现对当事人的关爱和帮助。

因此，构建烟草专卖行政执法轻微不罚和首违不罚体系，既能保障法律的公正、合法性，又能符合惩罚与教育相结合的原则，以及“以人为本，执政为民”的理念。这将为烟草专卖行政执法提供更加科学、灵活的执法方式，促进行政执法的公正、高效和人性化。

二、管理的现状与问题

新的《行政处罚法》实施以来，一些地区、行业、领域相继出台轻微不罚和首违不罚管理制度，下发免罚清单，通过提供教育引导、罚款减免等方式对轻微违法行为进行处理。这种管理模式旨在更好地平衡行政执法和合规教育，促使违法者改正错误，并避免过度惩罚对企业发展造成不必要的负面影响。然而，目前在实际执行中存在一些问题和挑战。

首先，对于轻微不罚和首违不罚的界定尚不明确。不同地区、不同执法部门对于轻微违法和首次违法的标准和范围没有统一的规定。这使得执法人员在具体操作中容易产生主观判断和主观执法的问题。

其次，执法人员执行轻微不罚和首违不罚时存在主观性较强的情况。有些执法人员可能会根据个人喜好或其他因素，对违法行为进行主观评估，导致行政执法的公正性受到质疑。

再次，缺乏监督机制和评价标准也是问题之一。由于缺乏有效的监督机制和评价标准，执法机关在执行轻微不罚和首违不罚时难以被及时监督和评估，从而可能出现滥用权力或不当处理的情况。

最后，对于违法者的教育和改正措施不足。轻微不罚和首违不罚管理的初衷是通过宽容和包容的方式引导违法者改正错误，但目前在实际操作中，对违法者的教育和改正措施相对薄弱，缺乏有效的引导和监督机制。

综上所述，落实轻微不罚和首违不罚管理在实际执行中面临一些问题和挑战。为了确保执法工作的公正性和效率，需要进一步明确界定标准、加强监督机制、完善教育和改正措施等方面的管理机制。上述问题也是探索构建烟草专卖执法轻微不罚和首违不罚体系必须解决的首要问题。

三、构建烟草专卖执法轻微不罚和首违不罚体系的具体方案

（一）概念

《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”这是构建烟草专卖执法轻微不罚和首违不罚体系的法律依据，在适用该条款前，应当明确以下概念。

轻微不罚是指当事人违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，行政机关应当不予行政处罚。

违法行为轻微是指当事人无主观过错、违法行为持续时间较短、涉案金额较小、无违法所得、未造成不利影响并及时改正的行为。

及时改正是指当事人当场或在一定期限内将在生产经营中违法行为的不利影响消除或将其恢复到违法行为发生之前的状态。

没有造成危害后果是指当事人的行为没有给社会公共利益或公民合法利益所造成损害或不利影响。

首违不罚是指当事人初次违法且危害后果轻微并及时改正的，行政机关可以不予行政处罚。

初次违法是指当事人在一定时间范围内，在同一领域、同一空间内第一次实施某种违法行为。

危害后果轻微是指当事人实施的给社会公共利益或公民合法利益所造成的损害的容忍程度。

（二）设立轻微不罚和首违不罚的条件和标准

1.设立轻微不罚和首违不罚的条件和标准需要综合考虑以下因素：

轻微程度判断：确定何种违法行为属于轻微程度，可以考虑违法行为的社会危害程度、侵犯他人权益的情况、违法行为后果等。例如，烟草专卖执法中将个别销售少量烟草制品的违法行为视为轻微违法。

首次违法情节评估：对于首次违法行为，可以考虑违法者的主观故意、在犯罪前是否具有良好的自律、是否有自愿纠正错误的诚意等因素。例如，如果首次违法行为是由于误解规定或疏忽导致，且违法者展现出积极改正态度，可以被视为首违不罚对象。

公共利益保障：确保公共利益不受损害是设立轻微不罚和首违不罚的前提。例如，对于一些涉及走私、生产或销售假冒伪劣烟草制品等严重违法行为，无论是否属于首违，都应依法严肃处理。

程序规定：建立明确的程序规定，明确轻微不罚和首违不罚的条件与标准，并确保执法机关在执行轻微不罚和首违不罚时能够遵守规定，不滥用权力或形成不良行为的惩罚机制。

2.“轻微不罚”适用的条件和标准

在《中华人民共和国行政处罚法》中“轻微不罚”属于应当不予行政处罚的情形，对此应当严格规范行政执法行为，对于达到“轻微不罚”条件的，不予行政处罚。“轻微不罚”必须满足三个条件：违法行为轻微、及时改正、没有造成危害后果。具体如下：

没有主观故意。违法行为是对烟草专卖法律法规不了解，疏忽大意造成。

违法行为轻微。违法行为持续时间较短；涉案金额较小；无违法所得。

及时改正。当事人发现行为违法后自我主动改正或在烟草部门发现后责令整改期限内改正。

没有造成危害后果。这里指在生产环节尚未生产、在销售环节尚未进行销售、在运输环节尚未实施运输等对法律法规所保护的法益未造成实质性损害。

3.“首违不罚”适用的条件和标准

在《中华人民共和国行政处罚法》中“首违不罚”属于酌定不予行政处罚的情形，这给执法部门较大的裁量权，为了规范行政执法行为，避免执法随意性，更要对“首违不罚”的适用情形进行明确。“首违不罚”必须满足三个条件：初次违法、危害后果轻微、及时改正。具体如下：

初次违法：当事人在一定时间、在一定区域内第一次实施涉烟违法行为。

危害后果轻微：主要是指违法涉案金额较小； 违法行为持续时间较短；无违法所得；主动赔偿损害、消除影响。

及时改正。当事人发现行为违法后自我主动改正或在烟草部门发现后责令整改期限内改正。

4.有下列情形一律不适用“轻微不罚”和“首违不罚”：

有违法所得的。因为按照《行政处罚法》第二十八条第二款规定，当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。故此类案件必须依法做出行政处罚。

向未成年人售烟的。

依法应当没收非法财物的。

依法应当限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭的。

适用的其他说明：当事人的违法情形既符合轻微不罚的情形，又符合首违不罚的情形，应优先适用首违不罚进行处理；一个当事人在一定时间、一定区域内实施涉烟违法行为，只能依法适用一次“首违不罚”；对于当事人涉烟违法行为持续时间较短的认定中，如从交易记录、账单等可以查明当事人存在较长时间内的持续的违法行为时，应依法做出行政处罚。

5.建立免罚清单

上述，对轻微不罚和首违不罚适用具体的条件和标准应通过相关法律法规、政策文件或执法指导意见进行明确，结合相关法律法规规章的规定和烟草专卖执法实际工作，制定《免罚清单》，以确保实施的公正性、合法性和一致性。此外，设立轻微不罚和首违不罚制度应仅作为合理的例外情况，而非普遍适用，以免产生执法的不确定性和不公正性。

（三）适用程序

1.调查阶段

执法人员在市场检查或对举报线索进行核查时，发现当事人有违法行为，结合现场证据和经“专卖三统一系统”的查询结果判断是否属于《免罚清单》所列事项，没有违法所得且符合适用条件的，可以依法适用“轻微不罚”或“首违不罚”，并对当事人进行现场教育，现场教育情况应在现场笔录中记载。

对于要求当事人改正的轻微违法行为，除了现场立即改正外，还应当由当事人签订《限期整改承诺书》，明确整改要求和时限。

2.立案阶段

对于现场即可判明属于“轻微不罚”或“首违不罚”情形的，可以不予立案，及时填写不予立案报告表报本局负责人批准。

对于现场无法判明是否属于“轻微不罚”或“首违不罚”情形的，可以进行立案调查，及时填写立案报告表报本局负责人批准。经调查，如当事人的行为属于“轻微不罚”或“首违不罚”情形的，及时填写撤销立案报告表报本局负责人批准。经调查，如当事人的行为不属于“轻微不罚”或“首违不罚”情形的，应当依法予以调查处理。

3.后续监管

对于要求当事人改正的轻微违法案件，应当不定期进行回访，核查当事人是否按照《限期整改承诺书》的要求进行整改，记录整改情况，确保整改、处理措施落实到位。对于当事人怠于整改或整改不到位的，可以对当事人重新立案，并依法做出行政处罚。

4.信息记录和归档。

对于轻微不罚或首违不罚的案件情况，应当进行记录并录入系统并归档，包括违法行为的性质、轻微程度、时间和地点等，以及当事人的身份和相关证据。这些信息可以作为后续调查和处理的参考，也可以用来判断是否属于“轻微不罚”或“首违不罚”的范围。当再次发生违法行为时，可以通过系统查询之前的记录，了解当事人的历史行为和是否曾经享受过“轻微不罚”或“首违不罚”的处理。根据之前的记录，可以决定是否继续采取轻罚或从重处罚的方式来处理此案件。

这样的记录可以提高执法部门的工作效率和一致性，确保案件的处理公正和规范。同时，也可以起到警示作用，促使一些违规行为者改正错误，遵守相关法律法规。

总之，坚持惩罚与教育相结合，推动轻微不罚和首违不罚体系落地实施，必须在制度上有保障，建立健全的法律法规和执法规范，明确轻微不罚和首违不罚的具体标准和程序，确保执法部门严格按照制度的规定操作，避免主观偏见和不公平待遇；在程序上公开透明，包括执法决策的公开透明、申诉和监督渠道的畅通，以及法律法规依据的明确引用，让当事人和社会公众了解执法的合理性和公正性；在人员素质上全面提升，通过执法人员的培训和教育，提高其法律法规意识和执法素质，让执法人员更加客观、公正地执行法律，避免主观偏见和个别行为的发生；在体系运行中动态调整与监督评估，根据体系运行情况和社会反馈，及时对轻微不罚和首违不罚体系进行评估和调整。监督机构可以定期开展评估工作，监督执法行为的合规性和公正性，并及时纠正和改进。通过以上措施的综合应用，可以推动轻微不罚和首违不罚体系的有效落地，从而提升行政执法效能，改善营商环境，并最终实现公平、公正执法的目标。

参考文献：

[1] 张红，岳洋.行政处罚“首违不罚”制度及其完善[J] .经贸法律评论， 2021，03.

[2]王晓红. 新修订《行政处罚法》免罚制度之“首违不罚”制度研究[J] .北方金融， 2021，10.

[3]张祺炜.轻微违法经营行为不予行政处罚的实施规则与司法控制.《行政与法》， 2023，01.

作者简介：苏琼（1984—），女，汉族，中级经济师，法学学士，单位：广西壮族自治区贵港市烟草专卖局，研究方向：行政执法理论与实践。

郑青松（1983—），男，汉族，中级经济师，法学学士，单位：广西壮族自治区贵港市烟草专卖局，研究方向：行政执法理论与实践、工商和人力资源管理。