摘要：浙江作为一个微缩版的中国，在共同富裕背景下探索土地经营权信托制度有其天然独特的改革优势和实现建立制度的可能性和必要性。但浙江省建立该制度时面临登记立法缺失、土地经营权信托各方主体资格不明、权利义务不清、缺少对受托人监督等困境。浙江要建立该制度需对五个困境分别提出针对性的对策建议。

关键词：农村土地经营权信托；共同富裕；困境与对策

［中途分类号]

一、共同富裕背景下浙江探索建立农村土地经营权信托制度的目的、可行性和必要性

（一）共同富裕背景下浙江探索建立农村土地经营权信托制度的目的

农村土地经营权信托是农村土地流转发展到一定阶段以后，为解决农村土地低效益流转，提高农民土地收益而产生的一种新型的土地流转方式。

共同富裕是全体人民通过辛勤劳动和相互帮助最终达到丰衣足食的生活水平，也就是消除两极分化和贫穷基础上的普遍富裕。但共同富裕始终是一项艰巨而长期的现实任务。在我国发展不平衡不充分、各地推动共同富裕的基础条件不尽相同的背景下，短时间内在全国铺展施行的难度较大，而党中央将浙江省作为共同富裕示范区，是因浙江有其天然独特的制度改革优势和实现建立制度的可能性和必要性，希望借此领先形成一套促成共同富裕的制度机制，并成为全国其他地方促进共同富裕的探索路径，从而以达到实现共同富裕的目的。

（二）浙江探索建立农村土地经营权信托制度的可行性

1.浙江作为一个微缩版的中国，在浙江探索土地经营权信托成功后，将会对全国具有普适性。浙江省地理区划的多样性和城乡区域的均衡性，为土地经营权信托在浙江建立共同富裕示范区之际进行探索奠定实践基础。

2.在浙江建立共同富裕示范区之际探索该项制度具有良好的实践基础和群众基础。浙江绍兴是率先进行土地经营权信托试点的区市，该项制度的开展给农民带来了良好的土地效益，因此在浙江对土地经营权信托进行进一步探索农民有较高的接受度。同时，以浙江绍兴土地经营权信托实践模式为基础，总结经验，找出问题，不断完善，可以更高效更好地提供土地经营权信托范例。

3.浙江的改革和创新意识浓烈，加上浙江建立共同富裕示范区决定了其对各项制度先行先试、率先探索破解新时代社会主要矛盾的必然性，恰好为处于摸索阶段的土地经营权信托在浙江进行实践创新、制度创新、理论创新成为可能。

4.浙江建立共同富裕示范区时制定、遵守的“八八战略”，部署实施的山海协作、百亿帮扶致富，欠发达乡镇奔小康，农村“三改一化”等重大工程为在浙江探索土地经营权信托提供思想指引和实践基础。

（三）在浙江探索建立土地经营权信托的必要性

1.在浙江共同富裕示范区探索土地经营权信托模式是浙江拓展高质量发展新空间的重要途径。尽管浙江有“七山一水二分田”的地理区划优势，但是人多地少，土地发展空间有限，“人地钱”问题始终成为浙江省高质量发展的长期制约，而从上述土地经营权信托的作用中可知，土地经营权信托可以实现农地的规模化经营、集约化生产，从而充分利用土地资源，增加农民收益，提高土地利用效益。

2.在浙江共同富裕示范区探索土地经营权信托模式是推动共同富裕的现实需要。我国日益突出的不平衡不充分发展问题、较大差距的城乡区域发展和收入分配等现实状况，意味着我国必须刻不容缓的推进共同富裕。而要推进共同富裕，短板欠缺在农村，升级空间和发展潜能也在农村。土地经营权信托具有土地流转和金融信托双重属性，其能够盘活农村经济，提高农村发展质量效益，增加农民收益，改善农村居民生活，推进城乡区域协调发展。

3.在浙江共同富裕示范区探索土地经营权模式可以乘浙江改革创新之东风，完善土地经营权信托模式，解决传统土地流转方式自身难以克服的局限性，及时形成可复制推广的经验做法，从而能够在全国农村其他地区分梯次推进土地经营权信托模式，逐步实现全体人民的共同富裕。

二、浙江探索建立土地经营权信托面临的法律困境

（一）土地经营权信托登记立法缺失

根据《信托法》第10条和现有民法典、《农村土地承包法》的相关规定，土地经营权信托必须进行登记的。但从浙江省以及全国已开展的实践来看，因缺乏相关的信托登记立法制度，导致实践中的登记机关是谁？谁去申请登记往往无法可依。虽2022年出台了《土地承包经营权和土地经营权登记操作规范（试行）》[]，为进一步完善信托登记提供了立法探索和参考，但是该试行规范毕竟只是规章不是法律，尚且属于立法层次低的试行规范。该试行规范实施效果如何还需在实践中验证。

（二）土地经营权信托受托人资格不明

《信托法》第24条、《农村土地经营权流转管理办法》第9条和《农村土地承包法》第38条第4款都对土地经营权信托的受托人作了原则性规定，但对信托受托人资格认定仍无规定。根据全国当前实践模式受托人的资格主要有这三种不同做法：1.由县乡政府出面组织成立的农村土地经营权信托中介服务机构担任。2.商业信托机构担任受托人。3.有技术、有资金、有能力对信托的土地进行经营管理的自然人作为受托人。4.政府设立的信托机构。对此，笔者认为，土地经营权信托的目的是保护农民利益、发挥土地价值，但在实现上述目的时，仍应保障最基本的要求，即必须坚持农业生产。所以受托人资格前提是具备农业生产能力。至于具备资格的受托人具体的类型本文将在对策部分阐述。

（三）土地经营权信托委托人、受托人和受益人对各自权利义务不清晰

目前存在困境是由法律制定上的不完备，外加农民因自身文化水平较低对于土地经营权信托制度一无所知，以及信托公司出于逐利性和交易优势地位通过骗取农民的信任与农民签订附带一系列不公平条件的合同，再加上多次流转模式设计下复杂化的信托法律关系的情况，导致委托人不知权进而不用权，受托人不知权而滥用权，受益人不知权而以为无权的现象。这种信托乱象，不仅扰乱了土地流转的市场秩序，还使土地丧失了对农民的保障作用。

（四）土地经营权信托中缺乏对受托人的监督机制

土地经营权信托中对受托人制定监督机制是西方发达国家普遍做法。而我国一是因受益人专业能力的不足难以对受托人进行有效监督权。二是我国土地经营权信托中土地权利归属不同主体，市场环境下土地经营权信托多重流转中受托人基于自身利益进行行为选择。对受托人有效监督的缺失提高了信托运作风险。因此浙江省如要建立农村土地经营权信托制度必须要建立明确的监督机制。

三、共同富裕下浙江建立农村土地经营权信托制度的对策建议

（一）立法上的建议

立法的不完善会直接造成农地流转成本的增加，甚至会由于土地经营权信托法律规定过于宽泛而难以实际操作进而难以风险防控。因此，浙江应当广泛并妥善借鉴国外先进经验，与浙江实际情况相结合下针对土地经营权信托关于信托登记、受托人资格、当事人权利义务、对受托人的监督机制等方面的事项进行地方性立法，并推动在《农村土地承包法》项下出台本土化的具体实施细则以及对《民法典》中作相应司法解释，直到最终制定专门法。从而使农村土地经营权信托有法可依，使相关各方主体利益得到充分的保护。

（二）健全农村土地经营权信托登记制度的建议

1.登记主体

对于登记主体，参照《土地承包经营权和土地经营权登记操作规范（试行）》当中对于土地经营权的登记规定，笔者认为应当以土地经营权信托的委托人作为登记人的义务人，而受益人和受托人则担任辅助作用的权利人，由三方共同提出信托登记申请。由于委托人对土地情况是最为了解的，所以其在信托登记上应当有承担积极作用的义务，主动负责登记申请，办理信托登记主要在于提供相关的登记资料并配合登记完成，受托人只要积极提供资料并配合登记，就可视为积极地履行登记义务。受益人与土地经营权流转之后的信托收益有最直接的关系，为保障受益人的知情权，应当将受益人列为登记权利人，共同办理信托登记。

2.登记机关

依据《土地承包经营权和土地经营权登记操作规范（试行）》的相关规定，笔者认为土地经营权登记和信托登记之间可以进行合并登记，在办理土地经营权登记的同时，注明该土地经营权系信托性转移，在财产权转移的事项说明中详细地载明土地经营权信托流转的各种要素，即可解决现土地经营权信托登记制度不完备的难题。

（三）明确农村土地经营权信托中各主体权利义务关系的建议

1.委托人的权利义务

在英美法上，为避免委托人干预受托人对信托财产的管理处分，规定信托设立之后委托人不再作为信托关系的主体。[]而大陆法系国家立法更倾向于保护委托人，《日本信托法》规定了委托人或其继承人有权对土地的使用进行监督，并在发现问题时要求受托人说明事由。从我国土地制度立法来看，倾向于赋予委托人更为积极的地位，因为委托人在土地经营权信托设立、存续中是合同订立人、信托目的的制定者，并不是土地经营权信托设立后就脱离性的关系。委托人在信托设立及存续中，可以通过管理和运用信托履行对受益人和信托财产的保护义务。所以对委托人而言其主要享有如下权利：对土地经营权所对应土地被强制执行的异议权；土地经营权所对应土地的信托管理事务知情权；土地经营权所对应土地的信托管理方法的变更权，对信托土地原状恢复请求权、对信托土地的损害赔偿请求权和和撤销信托行为请求权；对不当受托人的解任权；对信托的解除权。而委托人的义务承担主要有：基于信托合同转移土地；保证信托财产的合法性义务；损害赔偿的义务。

2.受托人的权利义务

受托人属于信托关系的核心，其对信托土地享有管理、处分、收益的权利，是信托得以运作的关键。因此受托人在土地经营权信托时应尽到善良管理人的义务，以通俗易懂不易引人误解的方式阐明信托计划的详细信息，并且对于信托计划的优势及收益不得作虚假宣传或者夸大的描述，对于其中的风险事项应阐释清楚。[]

受托人权利则主要包含：获取报酬、补偿及优先受偿的权利；辞任权；委托他人代为处理的权利。其义务主要包含：基于信托关系给付收益；对受托人忠实；善良管理人的注意义务；亲自管理；公平公正；记录保存及守密；定期报告；制定清算；信托财产归还。

3.受益人的权利义务

土地经营权信托中尽管受益人和委托人是同一主体，但两个主体的权利义务并不相同。受益权是受益人区别于其他信托关系人的最主要特征。[]受益人除享有信托受益权，还与委托人具有同样的权利享有，其享有权利包含；非法执行申诉权、信托管理事务知情权、管理方法变更权、恢复原状请求权、赔偿请求权、撒销请求权、受托人解任权、变更权、信托解除权、监督权等。

因信托财产名义上由受托人进行占有经营，所以由此而产生的相应责任及风险应由受托人以信托财产为限承担，受益人处于仅享有利益而免去责任的地位。

（四）明确受益人范围及受益人利益保护

综上所述及我国对农户在土地经营权信托中的保护倾向，笔者认为仅有农户可作为受益人，并应当予以法律对其进行明确规定。土地经营权是派生于土地承包经营权的用益物权，这个权利只能农户享有，不可能有第三人享有的。而且作为弱势群体的农户将承载着农民社会保障功能的土地所对应的土地经营权以信托形式进行流转，其目的是为了通过农地的规模化经营提高土地的效益，农户的利益应得到有效保护。

（五）明确农村土地经营权信托关系中受托人资格认定的建议

土地经营权信托的目的是保护农民利益、发挥土地价值，因此在实现上述目的时，受托人资格的前提是具备农业生产能力，并确保提高土地利用率和保护农户利益为核心。

以下是六类主体关于受托人资格的建议

1.作为自然人的受托人

英美国家中的受托人通常是自然人，但我国当前对于自然人能否作为土地经营权受托人仍然存在诸多争议。笔者认为自然人中的种植大户，因其长期从事农业而积累了丰厚的经验，同时又有相当专业的技术和市场信誉、资金能力，可以完美满足对受托人资质中“具备农业生产能力”这一要求，完全可作为适格的受托人。

2.农村集体经济组织作为受托人

农村的集体经济组织是专业农务的法人主体，完全符合土地经营权信托的受托人的“具备农业生产能力”这一资格前提。此外，农村集体经济组织因与委托人熟悉便于将村镇范围内的土地大规模集中取得，有利于提高土地资源的利用率。所以，农村集体经济组织可作为适格的土地经营权信托的受托人。

3.信托公司担任受托人

商业性信托企业普遍具有较强的融资能力，获取充足的资金可以充分支持农业生产，有效提高土地利用率。虽然商业性信托公司介入土地经营权信托领域面临着两个法律困境，分别是农业经营能力或者资质的资格原则与受托人亲自管理义务。但是如果由商业性信托公司专门设立针对土地经营权信托的部门，将所有涉及土地经营权信托的业务交由该专门部门进行业务处置，该部门的团队需要具备足以对再次流转的第三人实行监督权的农业经营能力与经验也是可行的。

4.具备农业经营能力的一般法人担任受托人

具备农业经营能力的一般法人因其具备农业领域的专业能力和经营能力，同时其还有丰厚的资金作为支持，能够通过规模化土地经营以提高资源的利用率和信托收益，能够更好的保障农户利益，因此也是适格的

5.供销合作社担任受托人

首先供销合作社的涉农性质、经营宗旨和职责范围，决定了其涉农经营的资质，供销合作社是无可置疑的满足“农业生产经营能力”这一前提条件。其次，供销合作社是一个扎根农村、服务三农的全国性组织，与农户离得近，供销合作社从事土地经营权信托可以更好的保障农户利益。最后，基于供销合作社属于政府领导下的组织，其在贷款方面具备优势，可以凭借银行资金更好地促使土地规模化，从而提高土地利用率。供销合作社可以作为土地经营权信托下的受托人也被众多学者所认可。

（六）制定农村土地经营权信托受托人监督机制的建议

监督机制可以从政府监督、行业自律、社会监督、权利人委托监督四个方面进行，从而形成多层次、多主体的受托人监督机制。

1.对于政府监督，笔者认为其是最具有权威性和强制力的，能够很好的保护委托人和受益人的利益，政府监督的适格主体应当是地方政府农业主管部门。理由是基于农业主管部门长期主管农业事务，其在农业专业性上应当是适格的。2.对于行业自律，笔者认为可以组建农业主管部门监督和指导下的全省性农村土地经营权信托受托人自律组织，由该组织对受托人实现行业监督管理。另外，行业自律对于受托人的监督，可以参照律师协会做法对其处以罚款乃至剥夺受托人市场准入资格禁止其准入土地经营权信托市场。3.对于社会监督，笔者认为可以引进监督和举报机制，引导土地经营权所对应的社会公众进入受托人监督机制，弥补权利人可能长期不在土地经营权对应土地周边的不足。4.对于权利人委托监督，笔者认为可由委托人或受益人委托其他具备农业生产经营和信托财务知识的农业专业机构代为向受托人行使知情权和监督权，以保证信托财产受到合法合理的处置。

参考文献：

[1]《土地承包经营权和土地经营权登记操作规范（试行）》，自然资源部，2022.

[2]王众，李体欣.乡村振兴视阈下农村土地经营权信托法律构造中的主体适格问题研究[J].金融理论与实践，2022（10）：113.

[3]袁泉.土地经营权信托的阴阳合同效力问题研究——基于情景化的视角[J].河北法学，2018，36（9）：136.

[4]陈向聪.信托法律制度研究[M].北京：中国检察出版社，2007：332.

课题：本论文为宁波市社科规划课题《就浙江建立共同富裕示范区背景下的农村土地经营权信托制度研究》阶段性研究成果（G2022-2-5）

作者简介：姚菊芬，女，浙江慈溪，浙江万里学院法学院副教授，硕士，主要从事民商、社会保障法研究。

［基金項目]宁波市社科规划课题《就浙江建立共同富裕示范区背景下的农村土地经营权信托制度研究》阶段性研究成果。课题编号为：G2022-2-5

[作者简介〕姚菊芬，浙江万里学院法学院副教授，硕士，主要从事民商、社会保障法研究。（宁波315100）

《土地承包经营权和土地经营权登记操作规范（试行）》对土地经营权登记中的首次登记、变更登记、转移登记、注销登记这四种登记的适用范围、申请主体、申请材料、审查要点等方面进行了规定。

参见王众、李体欣：《乡村振兴视阈下农村土地经营权信托法律构造中的主体适格问题研究》，载《金融理论与实践》2022年第10期，第113页。

参见袁泉：《中国土地经营权信托：制度统合与立法建议》，载《重庆大学学报：社会科学版》2018年第24卷第6期，第121页。

参见陈向聪：《信托法律制度研究》，中国检察出版社2007年版，第242页。