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摘要： PPP模式自1995年作为一种新型融资方式引入中国，已发展近三十年，但目前该模式仍处于发展的初级阶段，存在着市场活力释放不充分、收益保障机制不健全及项目监管方式不科学等问题。本文以城市轨道交通项目为切入点，结合PPP模式的重要性深入研究了当前PPP模式应用于城市轨道交通问题的原因，并针对原因给出了相关优化策略，如：拓展民营资本空间、健全收益保障机制和提升政府监管效能等。研究结论为推动城市轨道交通PPP项目的持续有效开展，提供了一定的借鉴意义。

关键词： PPP模式；城市轨道交通；融资

中图分类号：F234.3   文献标识码：A

1 引言

1.1 PPP模式的概念

PPP模式起源于英国（Public-Private Partnership，简称PPP）。狭义的PPP是指政府、非盈利组织和盈利性企业共同合作开发项目，形成利益共享、风险共担的风险分担机制[1]。广义的PPP是指政府部门为开发某项公共产品或提供某项公共服务，通过财政补贴、合理定价、特许经营权等约定规则，引入社会资本参与投资与运营，建立政府部门与社会企业的长期合作关系[2]。

1.2 城市轨道交通的情况

城市轨道交通是指以专用轨道导向运行的城市公共客运交通系统，主要包括：市域铁路、有轨电车、轻轨系统、磁浮系统、地铁系统等。截至2022年12月31日，我国31个省（自治区、直辖市）以及新疆生产建设兵团共有53个城市开通运营城市轨道交通线路290条，运营里程9584公里，车站5609座（数据来源：交通运输部）。

2 PPP模式应用于城市轨道交通的必要性

2.1 有效缓解政府财政资金压力

吸收社会资本，缓解政府资金压力。随着城市化进程的推进，人口密集、交通堵塞的矛盾日一线，城市轨道交通以其速度快、成本低廉成为了广大市民首选的出行方式，轨道交通规模扩张势在必行。据《城市轨道交通年度统计分析报告》显示，2022年全年共完成建设投资5443.97亿元，在建项目可批复投资约46208.39亿元。随着轨道交通项目投资资金需求量越来越大 [3]，传统的政府单一投资模式已难以满足轨道交通建设的资金需求。2014年发改委印发了《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》（发改基础〔2014〕981号）提出：在公共项目建设中引入社会资本，推行政府和社会资本合作[4]。2019 年《交通强国建设纲要》进一步明确，要以多元化融资模式，推进干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通融合发展，构建便捷顺畅的城市（群）交通网，实现城市群交通网一体化发展[5]。因此，将PPP模式应用于城市轨道交通，有助于促进融资模式多元化，降低政府财政支出。

2.2 拓宽城市轨道交通建设思路

PPP模式拓宽了城市轨道交通投资运营的思路。长期以来，我国基础设施项目普遍依靠政府主导建设运营。随着土地出让收入增幅的下降，政府偿债能力不足，传统模式难以支撑城市轨道交通长期的建设投资回报期[6]。应用PPP模式，通过在合作期内给予社会资本一定的经营权和收益权，充分激发了市场进入基础建设项目的积极性和热情，吸引了社会资本参与城市轨道交通的投资、建设、经营，分散了项目前期建设的风险，推进了政府部门由垄断主导向组织监督角色的转变，促进了社会企业间的良性竞争、充分发挥各级优势，推动城市轨道交通项目建设的高质量发展。

2.3 提升城市轨道交通服务水平

加快项目建设，提升城市轨道交通服务水平。一方面，PPP模式统筹了政府与市场的资本，建设资金充足，提高了项目建设效率，缩短了项目建设期，提升了项目整体效益；另一方面，PPP模式充分利用了社会资本方的项目管理经验和优质的工程技术，能够有效保障城市轨道交通建设的质量，实现城市轨道交通的高效运营。此外，在合作运营期内社会资本方除了具有参与建设权，还具有项目的运营管理权，为城市轨道交通运营提供了新的经营管理思路，帮助提升城市轨道交通服务水平。因此，PPP模式采用公私合营模式，提高了城市轨道交通服务的时效性和科学性。

3 PPP模式应用于城市轨道交通遇到的问题

3.1 市场活力释放不充分

国有企业充当社会资本，民营企业参与度不高。经调查5个不同城市的城市交通轨道的出资比例情况，发现我国城市轨道交通的社会资本方仍以国有资金为主，私有资金活力释放不足。具体如表1：

PPP模式的本质是公私合营，其根本目的是吸引社会资本尤其是私有资金参与到基础设施建设中。但在实际运营过程中，我国参与PPP项目企业大多仍是央企或市属国有企业，其数量占PPP项目数量总额的54%，投资资金占资金总额的91%[7]。这从某种程度上来说，城市轨道交通的建设仍由各级政府所控制，PPP模式的真实能效并未得到有效释放，民营企业独立性不足，社会资源统筹不合理。因此，拓宽融资机制，保障社会资本方的有效进入，是保障PPP模式有效应用于城市轨道交通建设的重要保障。

3.2 收益保障机制不健全

投资回收周期长，短期盈利能力差。PPP模式下的投资回报机制为：组合运营公司出资购买城市轨道交通的动产设施的所有权；同时以较低租金的租赁方式，获得城市轨道交通部分不动产的使用权，如隧洞、车站等土建设施及其附着物的使用权；合作期内，由组合运营公司负责该城市轨道交通的运营及其设备的维护，并有权共享票务收入和商业收入；合作期满后，社会资本方将本项目的各项设施无偿移交给政府方，并通过清算、股权转让或其他合法的方式退出该城市轨道交通的运营管理[8]。但在实施中，城市轨道交通项目的投资回报并不稳定：票务收入极易受城市客流量、乘客里程数、票价政策等因素的影响，具有不确定性；商业收入占比不高，一般占收入总额的10%-40% [9]，两者均不能有效保障组合运营公司在合作期限内的项目盈利性。因此，应及时健全收益保障机制，提高项目盈利性，吸引社会资本。

3.3 项目监管方式不科学

监管方式单一，专业性不强。对社会资本来说，其参与城市轨道交通建设项目的根本目的是追求利益，实现利润，但城市轨道交通作为具有公益性的社会基础设施项目本身就具有一定的非盈利性特质，其造价高、营收慢、质量成本要求高。用PPP模式建设城市交通轨道，既盘活了社会资本，更突出了政府的主体监管责任。但，目前政府对PPP模式下的城市轨道交通项目的监管力度并不够，主要存在以下问题：（1）监管方式单一。政府以“统一部署、令行禁止”的行政方式进行监管，缺少经济、法律等方面的监管手段。（2）质量监管专业性不强。PPP模式下，采用“网运分离、模块组合”建设运营模式，政府对城市轨道交通项目施工的整体质量安全以及工艺技术把握不及时，缺少专业性质量监管与检查。因此，要加强现场质量检测，创新监管方式。

4 PPP模式应用于城市轨道交通的优化策略

4.1 拓展民营资本空间

正确认识民营资本，积极推介优秀项目。我国市场经济体制是以公有制为主体，个体经济、私营经济和其他经济共同发展的社会主义市场经济体制。将PPP模式应用于城市轨道交通的根本目的就是为了充分调动民营资本的积极性，激发市场活力，优化资源配置。因此，政府在遴选社会资本方时，一方面应正确认识到民营企业的资金能力、技术水平和项目经验，切不可盲目选择国有企业，要尽力为民营企业与国有企业创造平等公平的项目竞争环境；另一方面要积极推介优质的PPP项目规划，通过组织路演、召开推介会、官网公开招标信息等多渠道向社会民间资本宣传PPP项目规划方案，消除政府资本与社会资本间的信息壁垒及隔阂。

4.2 健全收益保障机制

降低融资成本，强化收益保障。城市轨道交通项目基本收益不足，且特许合作经营期有限，如何强化收益保障机制，提升社会资本投资积极性成为了保障PPP模式顺利实施的重中之重。政府方，一方面要从金融政策方面入手，降低社会资本的融资成本，简化贷款流程，鼓励商业银行根据PPP模式特点推出具有针对性的金融产品，提升社会资本参与项目建设融资的可操作性；另一方面应更积极地探索资产证券化的实施方式，降低合营企业的融资风险，使得社会资本在合作期满后更规范地退出PPP项目。社会资本方，应事先聘请专业的评估机构，根据自身的资金状况、技术水平、项目经验等条件综合考虑，确定参与城市轨道交通PPP项目的适合度及投资出资比。

4.3 提升政府监管效能

加快政府角色转变，提升监管能效。一方面，政府要转变治理理念，重新定位角色，实现从实施者向管理者、监督者的转变。可以通过对前期设计方案审查论证、跟踪审计以及工程质量检查的方式进行监督。安排评审中心会同法规处、经建处、PPP办公室等联合部门共同召开城市轨道交通组合运营PPP项目的合同评审会，审核项目的《合作协议》、《项目合同》、《股东协议》、《公司章程》等重要议项[10]。此外，政府还可以邀请财务、咨询、法律等领域的PPP专家参与评审，并根据他们的修改建议及时调整完善项目设计，提升监督的专业性能。另一方面，政府还可以持续强化协同治理理论，进一步提升监督能效。通过引入第三方专业机构或是具有专业性的社会公众力量共同监督，实现对城市轨道交通PPP项目的多方位、多主体的有效监管。

5 结语

随着城市化进程的不断推进，城市轨道交通成为了城市运转不可忽视的环节，它承载着千万城市居民的日常出行，极大地缓解了交通拥堵、碳排放量超标等“城市病”的发生。借助 PPP 模式的先进理念，能有效缓解政府财政资金压力，帮助拓宽城市轨道交通建设思路，提升公共服务水平。但，目前我国PPP模式的应用保障并不完善，还需要持续建立健全法律政策、营造公平的融资环境、加强监管力度，共同推动现代化城市轨道交通和城市服务的进一步发展。

参考文献：

[1]李开孟，伍迪．PPP的层次划分、基本特征及中国实践[J].北京交通大学学报（社会科学版），2017，216（03）：11-12．

[2]王天义，罗桂连等．PPP：从理论到实践[M].北京：中信出版社，2018：50-55.

[3]尹小延.基于IOWA-GRAY赋权的城市轨道交通PPP融资风险评价[J].会计之友，2019（01）：38-41.

[4]周子栋，文静.经济学视角下交通基础设施政府和社会资本合作（PPP）研究新进展[J]．长安大学学报，2021（9）.

[5]王建波，刘芳梦，有维宝，等.城市轨道交通PPP项目全生命周期绩效评价[J].土木工程与管理学报，2018，35（06）：23-29.

[6]王鹏耀，王雄，马勇. PPP 模式下我国城市轨道交通管理模式更新改造研究[J]. 中国工程咨询，2021（2）：101-106.

[7]余慕溪，陆瑶.PPP模式下轨道交通项目干系人动态管控——以徐州轨道交通项目1号线为例[J].科技进步与对策，2016，33（16）：119-123.

[8]张小令，孙国帅，唐秀茹．政府和社会资本合作（PPP）模式的现实困境与优化策略[J]．辽宁工业大学学报，2021（06）.

[9]陈少强． 完善 PPP 财政风险管理研究——基于流量管理和存量管理相结合的视角[J].中央财经大学学报，2018（ 12） ： 3 － 13．

[10]陶东杰，李成，张青． 地方财政能力与营商环境的均衡路径依赖——理论解释与经验证据[J].财政科学，2022（ 4） ：43 －57

作者简介：杨柳，海鹰企业集团有限责任公司，注册会计师，注册管理会计师，高级会计师，江苏无锡