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摘要：深化农村集体经营性建设用地入市试点工作，极大程度地盘活了乡村闲置用地存量资源、增强了群众获得感，对于解决当前建设用地短缺、扎实推进乡村振兴具有非常大的时代意义。本文以全国农村土地制度改革试点B市为例，借助霍恩和米特系统模型这一理论工具，对B市农村集体经营性建设用地入市政策执行过程展开分析，指出农地入市在政策、宣传、开发融资及资源等方面遇到的问题，最后从统筹推进三项试点改革、加大宣传工作力度、化解信访问题、化解融资困局等方面提出了优化B市农村集体经营性建设用地入市的对策建议，以期为我国农地入市制度提供可借鉴可复制的经验。

关键词：农地入市  城镇化  霍恩和米特系统模型

2020年1月1日，新土地管理法开始全面施行，其中农村集体经营性建设用地入市（以下简称“农地入市”）的相关内容引发社会普遍关注。事实上，早在2015年初全国人大常委会就已经将农地入市提上了议事日程，在全国选取了33个试点县（市、区）启动试点工作，到2022年11月，中办、国办印发《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》，强调“必须审慎稳妥推进”。B市作为广西唯一的试点，抓住机会进行大胆改革探索，激发农村土地资源活力，促进县域经济的发展，取得明显的成效。截至2022年12月，B市已实施集体经营性建设用地入市357宗，入市面积37518.28亩，成交价款211.85亿元；立项实施零星分散建设用地整治复垦项目三期，完成复垦验收27355.8亩，其中新增耕地为10829.7亩，入市规模走在同批试点地区前列。本文拟通过对B市的案例调查，对农地入市政策取得的成果和存在的障碍因子进行整理分类，并对存在的问题提出解决方法，形成具有B特色的农地入市工作经验，为促进乡村全面振兴以及推动有关配套政策出台提供有价值的参考。

1. 霍恩和米特系统模型的理论阐述

政策执行过程中种种重要因素之间相互作用，共同影响，彼此制约，我们通常会通过政策执行模型来研究这种关系。霍恩（C.E.VanHorn）和米特（D.S.Meter）认为要将一项决策命令转化为看得见的显著效果，要克服内因和外因，提出了霍恩和米特系统模型（图1）。此模型强调，有五大重要变量将对政策执行的效果产生非常大的影响：①政策的价值诉求，即政策目标与标准；②政策资源，即系统本身实现价值的条件；包括财力、人力、物力、权威、信息等各领域的资源；③执行者属性，即执行主体主观上的情感导向、价值选择、健康水平、行为能力，以及执行机关的特性及其重组联合水平；④执行方式，指的是执行主体内部、执行主体与执行对象之间调和、对接、沟通与强制等；⑤系统环境，指的是政策执行的自然、人文、社会、政治等一切外部因素。这五个变量彼此联结互动，相辅相成，直接对政策效果产生重大作用。

本文运用霍恩和米特系统模型从六方面对B市农村集体经营性建设用地入市政策执行过程进行分析研究，检视政策执行中可能存在的盲点，针对执行中遇到的困难“对症下药”，促使更多新信息得到反馈，为农地入市政策有效执行寻找可行路径，使该政策真正释放出改革红利。

2. 农地入市政策执行路径评估

2.1. 农地入市政策目标与标准情况分析

政策标准与目标，是对决策元目标进行具体分解，真正的“接地气”，使政策政策绩效评估更加具象化、更有可操作性。我国制定农地入市相关政策的目标在于破除城乡二元体制，增加农民收入，实现城乡融合发展。

2.1.1. 农地入市政策目标不够清晰

农地入市，容许农地和国有土地同地同权，但同的是哪些权呢？是完全相同还是部分同步？允许入哪个市？农地入市后公益建设用地和住宅用地开发这两个用途，价值可是天壤之别的。这几个困惑在新修订的《土地管理法》中仍得不到确定清晰的答案。此外，我国城乡建设用地产权权能二元性在正式制度加持下越加稳固，造成农村土地政策制度变迁行动迟缓，有很多政策衔接上的不顺畅。农村集体经营性建设用地的大多数，目前在土地市场中仍处于“沉睡”状态。B市实施改革试点以来，先后印发了多个总体实施方案和制度（见表1）。建立“一方案、两意见、两办法、三规定”的入市制度体系，全方位覆盖收益管理、整治复垦、使用权出让、增值收益调节金征收和使用、房屋抵押登记、商品房预售管理、入市程序、供后监管等重要方面，并自行探索了具有B特色的农地入市交易“4454”模式，但在实践中未完全适用，出台的政策文件也经历了多次补充修订，在摸索中，不可避免会出现滞后性。

2.1.2. 农地入市政策标准冲突

根据《中华人民共和国村民自治法》及相关法律政策规定，农民集体经济组织在决定农地入市时，经召开村民大会表决，有三分之二以上户主代表签字通过后，再申请入市出让即可。而在试点政策文件制定时，没有充分考虑本地联产承包分田到户非常彻底、土地所有权与使用权分离的情况，导致法律层面上当前农地入市制度改革和现行《物权法》、《农村土地承包法》等相冲突。入市地块出现集体土地所有权与承包权权益不对等的现象，导致部分村民认为集体决策侵犯了土地承包权，由此引发上访问题。从B市试点情况来看，虽然已入市地块提交的申请材料里集体户主签字均达到90%以上，甚至签字户数达到99%。但是由于所有权与实际经营权分离，个别承包经营权人不同意入市，并以《农村土地承包法》中条款为由，对土地入市工作推进造成阻扰，严重影响后期工作的推进。

2.2. 农地入市政策资源情况分析

政策执行资源是指执行者在执行政策的时候，要依靠的财力、物力、信息、人才、政治等资源，执行主体的所拥有的资源越充足，政策能有效执行的可能性就越高。

2.2.1. 开发融资困境

一是缺乏配套政策，风险大。目前国家层面关于农村产权评估、抵押融资等配套政策多处于探索、试点阶段，尚未完善，而农村集体缺乏强有力的经济组织，无法对集体成员进行有效约束，B市各商业银行认为农村产权抵押融资、按揭贷款风险较大。二是融资渠道单一，金额小。目前农村集体经营性建设用地入市开发融资以信用社、村镇银行为主，保险、信托、基金、股权、债券等各类金融产品未能有效进入“三农”领域，且以小额信用贷款为主，普遍存在期限短、金额小、融资成本高等问题。目前B仅有两家金融机构（农村信用合作联社、柳银村镇银行）提供办理农地入市抵押贷款，且尚不能为集体经营性建设商住用地办理按揭贷款。

2.2.2. 信息不对称困境

虽然试点工作已开展近9年，但很多村民、土地需求者对农地入市政策及其细则根本不了解，出现信息不对称的现象。部分农村集体组织在开展入市前期工作时工作不够细致、扎实，存在宣传盲点，导致部分村集体成员对改革政策理解有偏差，利益诉求预期超出现有标准，不同意入市、请求撤销入市手续等信访现象时有发生。如，B市农地入市改革是在全国人大常委会授权的情况下，突破现行（2020年1月1日以前）《土地管理法》而进行的改革试点，而Q村一组、二组委托律师，在不了解上述政策的情况下，对B市目前进行的农地入市项目的范畴、用途等提出质疑并进行信访；H村村民在反映征收范围随意扩大化问题中，将征地和入市两种方式混淆，由此进行了不合理信访诉求；M村十组群众以入市补偿价格和土地出让价格落差较大为由进行信访；P村五组村民反映集体组织难以形成意见统一的收益金分配方案，并要求将村集体的三产留用地分配到个人；L村车田坡组在村集体组织换届后，新任组长对前任组长所签字的材料及前期手续不予承认，并且以前任组长不再担任组长，签字文件不再有法律效力为由，对该集体组织的入市地块进行上访。

2.3. 政策执行组织沟通和执行活动分析

组织间的沟通和执行活动，不仅有垂直方向的隶属关系，还有水平方向的组织间关系。一是市层面的各委办局和乡镇政府之间的沟通协调。《B市农村集体经营性建设用地入市管理办法（修订）》等文件中明确了市自然资源局、住建局、民政局、财政局、农业局、审计局等部门及相关镇政府的职责。农地入市试点开展是一项全市性的重点工作，入地制度改革牵涉到方方面面，相关程序有申请入市计划安排、组织入市材料、批准用地手续和确权发证、批准建设用地规划、确定评估出让地价、批准出让方案和挂牌出让等，只有各有关部门密切配合才能有效促进农地入市的执行。然而通过采取座谈的途径对此方面进行调查，在关键环节上有些部门存在少参与、微支持、弱监管等现象，不利于农地入市政策的有效执行。二是乡镇政府与村集体的沟通协调。乡镇政府作为市政府的代理人，必然要根据市政府的政策文件来推进农地入市，而村集体一方面要依靠政府的管理，一方面又作为理性经济人，尽一切可能寻求对己方最有利的政策点和方式，势必会与政府产生利益纠纷，对农地入市造成障碍。

2.4. 政策执行机构的特性分析

执行机构的特性，是指执行机关的结构、规模、资源支持与组织能力等。就B市而言，农地入市试点工作的开展涉及到多部门合作，虽然牵头单位是市自然资源局，但由于其职能有限，在具体实践过程中，它必须要和其他部门联动合作，形成合力，在本领域内发挥作用，方能有效执行政策。因此在《B市农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》中明确了各部门职责和应发挥的作用：自然资源局负责农地入市的统筹规划、宏观指导和综合管理；住建局负责城镇规划，加强技术指引、行业支持和相关服务；财政局负责制定推动农地入市的相关支持政策，提供资金保障；市委宣传部要做好大力宣传，尤其加强对成功出让的地块取得的社会效益的宣传，营造良好的社会舆论氛围；市委政法委负责建立信访风险评估机制，确保试点平稳推进。此外，B市还探索建立了由集体组织成员民主投票选举3名代表，授权其履行代理入市、一起管理入市收益的工作制度，赢得农民好感，一定程度上推动了这项工作。

2.5. 政策执行环境因素分析

政策执行环境主要是自然和社会环境两个方面。有利的环境因素容易动员政策执行所需要的资源，以鼓励利益相关者的参与度和支持。

2.5.1. 自然环境

B市地处广西东南部，毗邻广东。于1994年4月撤县设市，由玉林市代管，是国家园林城市、国家卫生城市、国家节水型城市、中国陶瓷名城、国家新型城镇化综合试点城市、建筑之乡、荔枝之乡、百香果之乡、广西第二大侨乡和广西特色旅游名县。全市总面积2457平方公里，辖25个镇（街道），总人口152万人，中心城区面积拓展至34.3平方公里，城镇化率达57.7%。B区位优势明显，是北部湾经济区和西江-珠江经济带结合部，南广高速公路、玉铁高速公路、洛湛铁路贯穿境内，交通便利。经济实力发展强劲，始终走在广西的前列，具有较强的潜力。

2.5.2. 社会环境

B市推进农村产权制度改革工作起步早，取得较好成效，具有推进改革试点的基础和现实需求。一是可供入市的用地存量较大。经B市摸底，B市22个镇和3个街道的农地入市潜力地块共1630个，面积13318.77亩。二是土地确权基础扎实。目前，全市林权制度改革和土地确权登记已经完成，农村土地确权登记颁证试点工作已经完成，90个试点村“四权”确权颁证工作全面开展，全市农村土地流转达20.38万亩，积累了比较丰富的经验。三是建设用地需求加大。近几年，B市工业化进程加快，县域经济发展态势强劲，城乡建设用地紧缺，特别是第二、第三产业用地需求量大，土地供需矛盾加剧，急需解决土地瓶颈问题，农地入市正是缓解建设用地紧缺的有效措施。四是群众意愿强烈。B市外出经商、务工人员众多，群众思想开放，求“变”意愿强烈，对建设新农村主动性很强，对回乡投资建设具有较高热情，这种人文情怀，主观上支持和促进了改革。

2.6. 政策执行人员的价值取向

价值取向，是基于一个人固有的观念思维在处理事情、待人接物时体现出的选择、倾向和态度。它在判断是非善恶、黑白曲直等的价值选择中表现出相对稳定的倾向。执行人员对某项政策越认同，该政策执行的效果往往就越好。村集体作为直接面对农民的主导主体，村干部本身对农地入市政策的认同就显得尤为重要。正如某村委会主任所说，“过去一直都是政府花钱拿地，农民得到赔偿。你用回建地和钱跟我换地，我自己搞开发经营，而不是一起长期共享本属于我自己的地的利益。而且共享的话政府占大头，我不是亏了？”针对类似的不理解，B市虽然安排了大量的专业人士和律师到村里去给村干部和村民宣传政策，但推进阻力仍旧很大。

3. 推进农村集体经营性建设用地入市的政策建议

3.1. 统筹推进三项试点改革

当前B市正在推进农地入市改革、土地征收制度改革、宅基地改革三项改革，这三块地也是农民群众最关心的大事，从工作推进情况来看，B市集体建设用地入市改革进展较为顺利，试点效果最为明显，土地征收和宅基地制度改革相对滞后，三块地改革尚未出现互动耦合，暂时无法看到联动效应。结合改革试点工作实践情况来看，通过农地入市拓宽项目用地途径，可以进一步缩小征地范围，推动土地征收制度改革；通过农地入市开发建设项目在城市规划区范围集中建设，可以为农村村民提供更多的住房选择，加快城镇化进程，推动农村宅基地制度改革；宅基地有偿退出后，允许节约出来的集体建设用地实施入市，将入市获得的收益投入村庄建设，真正形成改革的集成效应。下一步，要进一步深化改革实践，扩大改革的实践样本，促进三项改革试点深度融合，统筹做好三项改革和本土经济社会发展，使改革愈加系统化、协调化、整体化，并尽一切努力将改革试点推向一个新的阶段。

3.2. 加大改革试点宣传工作力度

由于村集体、农民和用地单位对农地入市政策大多是一知半解，并且对政策的合法性和稳定性存在一定程度的顾虑，因此在利用广播、电视、微信、微博、宣传单等方式做好政策宣传的同时，通过工作人员在进村入户时对辖区群众进行宣传，用面对面的方式就农村集体经营性建设用地入市的征收条件和标准以及广大群众关心关注的方方面面进行解答，不断提高群众的知晓率、满意度，动员和吸引更多的群众参与到改革试点工作中。此外，注意加强典型宣传，大力宣传农地入市后脱贫致富的典型事例，消除农民群众的思想顾虑。

3.3. 积极解决信访难题

一是针对农村土地制度改革中出现的信访事项，按照“三到位一处置”的信访工作指导方针和工作要求，实事求是、依法依规地解决农民群众的相关诉求，详细、耐心为群众解读当前B市农地入市工作的各项政策，切实保障农民群众权益、维护社会大局稳定。二是针对政策不合理之处，要进行深入分析并及时调整，持续完善具体的补偿标准和有关配套规章，进一步优化了入市初期程序。三是严格依法行政，严格执行村务公开、财务公开政策，确保信息公开透明，及时化解矛盾，处理遗留问题，对于信访群众的过激甚至违法的维权行为，通过合法手段及时介入，寻找合理解决方案，防止事态升级。

3.4. 积极化解融资困难局面

充分利用农地使用权抵押贷款的有关政策优势，探索构建土地使用权抵押贷款保障机制体系，尤其要着眼于政府性融资担保公司担保、风险补偿机制等关键环节，降低银行业金融机构风险和顾虑，积极推动土地使用权抵押贷款试点工作。同时，加强与自治区农村土地制度改革领导小组等上级有关部门的沟通对接，请求允农地入市项目到全市各商业银行进行融资，并积极到保险、信托、基金等有关金融机构宣讲有关政策，争取更多金融机构投入到农地入市抵押贷款业务中，有效缓解入市前期开发融资难和开发后抵押融资难问题。

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[4] 倪青玲.农村集体经营性建设用地入市改革试点分析[J].农业工程与能源，2017，（1）.

作者简介：覃栩（1991-），女，汉，籍贯：广西北流，单位全称：广西大学 单位所在省市和邮编：广西壮族自治区南宁市530000，广西大学硕士在读，研究方向：区域公共政策与地方治理，